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B. LES VOIES DE LA RÉFORME

La proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières, adoptée par le Sénat le 26 octobre 2000 à l'initiative du président Christian Poncelet, propose de protéger le principe de libre administration des collectivités territoriales en inscrivant dans la Constitution deux garde-fous : le principe de la compensation des compétences et des charges transférées et l'obligation pour l'Etat d'assurer aux collectivités locales qu'une part majoritaire de leurs recettes totale leur soit apportée par la fiscalité dont elles disposent.

1. La compensation des transferts de charges

L'article 2 de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 26 octobre 2000 prévoit que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales et toute charge imposée aux collectivités territoriales par des décisions de l'Etat sont accompagnés du transfert concomitant des ressources permanentes, stables et évolutives nécessaires ».

S'agissant des transferts de compétence, cette rédaction s'inspire de celle du code général des collectivités territoriales selon lequel le transfert de compétences donne lieu au transfert des ressources consacrées par l'Etat60(*), à la date du transfert, à l'exercice de ces compétences. La précision selon laquelle ce montant est calculé à la date du transfert (puis indexé sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement) a pour conséquence d'aboutir rapidement à une divergence entre le montant de la compensation et celui des dépenses réellement consacrées par les collectivités à l'exercice de la compétence, le premier montant étant trop souvent inférieur au second.

Ce mode de calcul de la compensation est cependant inévitable car il est le seul qui soit respectueux de la libre administration des collectivités locales. Il appartient aux exécutifs locaux de décider s'ils souhaitent consacrer à l'exercice de la compétence le montant exact de la compensation, un montant supérieur ou un montant inférieur. Cependant, la prochaine loi sur les transferts de compétence, annoncée par le Premier ministre M. Jean-Pierre Raffarin dans sa déclaration de politique générale, pourrait utilement prévoir un dispositif d'évaluation périodique de l'évolution du coût de l'exercice normal d'une compétence transférée afin, au minimum, de pouvoir distinguer dans l'analyse des budgets locaux quelle part de l'évolution de la dépense relève de la volonté des organes délibérants, et quelle part résulte des conditions d'exercice d'une compétence.

Aujourd'hui, il est très difficile de savoir si le montant de la dotation générale de décentralisation est encore en relation avec celui des compétences dont elle est censée compenser le coût de l'exercice, à tel point que beaucoup oublient que cette dotation constitue l'expression du principe de compensation financière des transferts de compétences, et que le rapport sur les finances locales remis au Parlement en mars 2002 envisageait l'hypothèse de « fondre » la DGD dans une grande dotation de fonctionnement.

S'agissant des « charges imposées aux collectivités territoriales par des décisions de l'Etat », autant il est évident qu'elles constituent une atteinte au principe de libre administration, autant les modalités pratiques de la mise en oeuvre d'une éventuelle compensation sont délicates à envisager.

Par exemple, comment contraindre l'Etat à compenser le coût des revalorisations du traitement des fonctionnaires qu'il impose aux collectivités locales, dès lors que la détermination des effectifs de la fonction publique territoriale appartient aux seules collectivités employeurs ? Comment distinguer, dans les investissements des collectivités locales en matière environnementale, ceux qui relèvent de décisions politiques des organes délibérants et ceux qui résultent de mises aux normes nécessaires compte tenu des décisions de l'Etat ?

Les lois de décentralisation ont affirmé le principe du transfert des ressources correspondant à l'exercice des compétences transférées, la nouvelle étape de la décentralisation devra ouvrir la voie à la compensation des transferts de charges.

* 60 Le Conseil constitutionnel a estimé, dans son communiqué de presse précité que, dans le cadre du texte actuel de la Constitution, il « n'existe pas de règle de valeur constitutionnelle obligeant l'Etat à compenser « au franc le franc » (...) un transfert de compétence ».