AUDITION DE Mme BRIGITTE GIRARDIN,
MINISTRE DE L'OUTRE-MER
Au
cours de sa séance du mardi 13 mai après-midi,
sous la
présidence
de M. Jean Arthuis,
président,
la
commission a procédé à
l'audition de Mme Brigitte
Girardin, ministre de l'outre-mer
.
M. Jean Arthuis, président
, a rappelé que la commission
des finances avait été saisie au fond de ce texte, et
salué la qualité de collaboration avec les
quatre commissions saisies pour avis - la commission des affaires
culturelles, la commission des affaires économiques, la commission des
affaires sociales et la commission des lois.
Il s'est félicité de l'ampleur et de l'ambition de ce texte, tout
en soulignant l'exception dont bénéficiait l'outre-mer dans un
contexte budgétaire contraint. Les services du ministère des
finances ayant estimé que le coût des dispositions
envisagées représentait 250 millions d'euros de
dépenses fiscales (dont 164 millions d'euros pour les mesures
relevant de la « défiscalisation »), il a
rappelé la nécessité d'établir des indicateurs de
performance dans le cadre de la mise en place de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer
, a observé que
cette audition permettait, d'une part, de préciser les objectifs du
gouvernement pour l'outre-mer, et d'autre part de présenter les moyens
requis pour atteindre ces objectifs.
Elle a tout d'abord souligné que le projet de loi de programme pour
l'outre-mer traduisait les engagements du Président de la
République et du gouvernement en faveur d'un développement
durable de l'outre-mer, fondé sur le rattrapage avec la métropole
et sur une logique d'activité et de responsabilité, et non
d'assistanat. Elle a exprimé sa conviction que la réalisation de
l'égalité économique, après l'égalité
sociale, constituerait l'étape ultime de l'accès à la
pleine citoyenneté par le travail et la dignité, pour des hommes
et des femmes dont l'appartenance à la République était
souvent plus ancienne que pour les habitants de Nice et de la Savoie.
Elle a présenté les moyens permettant de créer un
environnement favorable à l'activité économique et au
développement de l'emploi. Elle a noté que ces handicaps
cumulatifs, facteurs d'un retard de développement avec la
métropole, étaient identifiés : l'éloignement,
l'insularité, la faible superficie, le relief et le climat difficiles,
la dépendance économique d'un petit nombre de produits.
Malgré un rattrapage dû à un taux de croissance qui
s'était élevé dans les départements d'outre-mer
à 27,9 % entre 1993 et 1998 (contre 18,5 % pour la
métropole), elle a indiqué que le produit intérieur brut
par habitant était en 1998 d'environ 54 % du niveau
métropolitain. Elle a toutefois mis en lumière les atouts dont
disposaient les collectivités d'outre-mer : une dynamique de
création d'emplois plus forte qu'en métropole, une jeunesse
représentant une de leurs premières richesses, des secteurs
porteurs de développement, tels le tourisme, l'hôtellerie, la
recherche et les énergies renouvelables.
Elle a plaidé pour un effort dans la durée, tant de la
communauté nationale que des acteurs de l'outre-mer qui devaient avoir
confiance dans leurs propres capacités. Elle a ainsi justifié que
les mesures proposées le soient pour une période de quinze ans.
Concernant les dispositions du projet de loi de programme,
Mme Brigitte
Girardin
a rappelé qu'elles procédaient de trois idées
fortes : la priorité accordée à la création
d'emplois dans le secteur marchand ; la relance de l'investissement
privé ; la continuité territoriale avec la métropole.
Elle a d'abord plaidé pour la création d'emplois durables dans
les entreprises privées, par un allègement renforcé du
coût du travail dans la continuité de l'effort initié en
son temps par « la loi Perben ». Ces mesures seraient
ciblées sur les secteurs d'activité à forte valeur
ajoutée (comme l'industrie, l'agriculture, les énergies
renouvelables), pour lesquels les exonérations étaient
portées jusqu'à la limite de 1,4 SMIC, et les
activités à fort potentiel de développement, tels le
tourisme et l'hôtellerie, pour lesquelles le plafond de
l'exonération s'établissait à 1,5 SMIC. Elle a
ajouté que les PME, qui employaient outre-mer les trois-quarts des
salariés du secteur privé, constituaient les principaux
bénéficiaires de ces mesures. En outre, afin de diversifier
l'offre de transport aérien, maritime et fluvial, les
exonérations deviendraient pour la première fois applicables,
dans la limite de 1,3 SMIC, aux entreprises de ces secteurs.
Elle a ensuite montré que la priorité résidait dans
l'emploi dans le secteur marchand des jeunes d'outre-mer, alors que 16.000
d'entre eux occupaient actuellement dans les DOM des emplois-jeunes n'offrant
pas de perspective satisfaisante, et qu'il convenait par ailleurs d'apporter
une réponse à la situation des « jobeurs »,
c'est-à-dire des jeunes employés de façon
épisodique et souvent illégale.
A cet effet, elle a souligné qu'une évaluation du dispositif
préconisé, tous les trois ans, permettrait de développer
une approche pragmatique et de retenir les seules mesures ayant prouvé
leur efficacité.
Mme Brigitte Girardin
a ensuite présenté le dispositif de
défiscalisation qui, en favorisant l'initiative, contribuerait
puissamment à la relance de l'investissement, alors que les
investissements agréés par l'administration au titre de la
défiscalisation étaient en recul continu depuis 1997. La refonte
complète d'un dispositif indispensable à l'investissement
outre-mer avait pour but de le stabiliser, de simplifier la mise en oeuvre de
la défiscalisation tout en évitant les abus constatés par
le passé et de favoriser le développement dans quatre secteurs
d'importance primordiale. Ainsi, dans l'hôtellerie, le taux de
défiscalisation serait porté à 70 % pour les travaux
de réhabilitation dans les DOM et l'imputation des déficits
provenant des bénéfices industriels et commerciaux sur l'ensemble
des revenus (« détunnelisation ») serait
rétablie dans ces départements pour une durée de cinq ans.
De même, les taux de défiscalisation pour le logement seraient
significativement majorés et un avantage supplémentaire de
dix points accordé aux logements situés en zone urbaine
sensible dans les DOM. Elle a relevé que des majorations étaient
également proposées pour les logements et les investissements
concernant les énergies renouvelables. Enfin, une réduction
d'impôt de 50 % serait accordée au titre des souscriptions au
capital de sociétés spécialisées dans le
financement des entreprises et exerçant exclusivement leur
activité dans les DOM.
Puis elle a exposé plusieurs mesures d'amélioration des
procédures. Une commission interministérielle
présidée par le ministre de l'outre-mer examinerait les dossiers
faisant l'objet de réserves de l'administration fiscale pour la
délivrance des agréments. La réduction d'impôt sur
le revenu deviendrait imputable sans plafonnement (et non plus dans la limite
de 50 %) dès la première année. En contrepartie, les
contrôles de l'administration fiscale seraient renforcés afin de
lutter vigoureusement contre les démarches frauduleuses pour
échapper à l'impôt.
Enfin, elle a rappelé le rôle de l'Etat pour mieux prendre en
compte la continuité territoriale entre les collectivités
d'outre-mer et la métropole. La diversification de l'offre
s'était avérée comme un préalable indispensable
pour l'abaissement des coûts. Elle a souligné que l'Etat devait
par ailleurs compenser les contraintes liées à
l'éloignement pour l'emploi et la formation : tel était le
principe du « passeport mobilité » mis en place
dès l'été 2002. La « dotation annuelle de
continuité territoriale » versée à chaque
collectivité d'outre-mer devrait compléter cette mesure en
offrant aux résidents outre-mer une aide forfaitaire pour un voyage par
an entre la collectivité et la métropole.
M. Jean Arthuis, président
, a remercié la ministre pour
son exposé et donné la parole aux rapporteurs des
différentes commissions saisies.
M. Roland du Luart, rapporteur au nom de la commission des finances
, a
précisé qu'il souscrivait à l'objectif fixé par le
gouvernement de combler l'écart de développement avec la
métropole en inscrivant cette action dans la durée. Il a
ajouté qu'il remerciait Mme Brigitte Girardin pour avoir repris les
suggestions qu'il avait formulées dans le cadre de son rapport
d'information sur la défiscalisation outre-mer. Il a souhaité
formuler des observations et obtenir des précisions sur trois points.
Concernant le tourisme, il a rappelé que le projet de loi consacrait
80 millions d'euros en dépenses fiscales pour rénover les
structures hôtelières, mais il a souligné les
difficultés locales, concernant tant la qualité du service que la
nécessité que le tourisme soit considéré comme un
axe structurant. Au sujet de l'octroi de mer, il a rappelé les termes
d'un rapport de décembre 2002 de l'inspection générale des
finances appréciant cet élément comme
« fondamental » et « bien
proportionné » ; à cet égard, il a
interrogé Mme Brigitte Girardin sur l'état des discussions avec
les instances européennes quant à une éventuelle
évolution du régime actuel. Enfin, il a demandé des
précisions quant au dispositif existant pour mesurer l'efficacité
de ces dispositions.
Mme Brigitte Girardin
a répondu que, en concertation avec M.
Léon Bertrand, secrétaire d'Etat au tourisme, elle avait mis en
place un plan de relance du tourisme. En outre, elle a souligné que des
initiatives étaient en cours pour améliorer le dialogue social.
Elle a ajouté que les mesures en faveur de la rénovation
hôtelière, laquelle relevait également de l'objectif de
préservation de l'environnement, avait « donné un coup
de fouet » à la mise à niveau de ces structures aux
Antilles. En outre, il appartenait à la Polynésie
française et à la Nouvelle-Calédonie de décider
d'éventuelles mesures supplémentaires de défiscalisation,
compte tenu de leur autonomie fiscale.
Elle a rappelé avoir trouvé le dossier de l'octroi de mer dans
une situation préoccupante lors de son entrée au gouvernement, un
an auparavant. Elle a souligné qu'elle travaillait en liaison avec la
Commission européenne afin d'obtenir des mesures dérogatoires
pour une durée de quinze ans. Elle s'est déclarée
relativement confiante quant à la réponse de la Commission
européenne, d'autant plus que des dispositifs en partie comparables
avaient été avalisés pour les îles Canaries.
Parallèlement, ce dispositif avait été modernisé et
différencié par la mise en place de quatre taux de 10 %,
20 %, 30 % et 50 %.
Revenant sur le coût global des mesures, elle a souligné que le
chiffrage de 250 millions d'euros ne correspondait pas, selon elle, au
coût réel puisque les mesures de défiscalisation
génèreraient des investissements et donc
in fine
un
surcroît de recettes. Elle a estimé que la seule dépense
supplémentaire immédiate concernait les exonérations de
charges à hauteur de 40 millions d'euros, soit le coût
d'indemnisation de 4.700 chômeurs alors que l'outre-mer comptait
200.000 actifs inoccupés. Elle a déclaré toutefois avoir
l'ambition de créer davantage que 4.700 emplois. Enfin elle a
indiqué que ses services ne comptaient qu'environ 300 agents en
administration centrale et ne pouvaient donc pas, à la différence
de l'INSEE, établir de modèles économétriques pour
évaluer très précisément les effets, en termes
d'emplois, des mesures proposées. Elle a observé cependant que
les dispositions de la « loi Perben » avaient en leur temps
suscité la création de plusieurs milliers d'emplois et
qu'elle-même visait cet objectif.
En réponse à la question de M. Jean Arthuis, président,
sur la mise en place de la loi organique du 1
er
août 2001
relative aux lois de finances au sein du ministère de l'outre-mer, Mme
Brigitte Girardin a mis en exergue, dans l'attente de prochains échanges
entre le Premier ministre et le ministre délégué au
Budget, sa volonté de rationaliser les dépenses,
éparpillées entre de trop nombreux ministères.
M. Jean-Jacques Hyest,
rapporteur pour avis au nom de la commission
des lois
, a souhaité apporter plusieurs observations. D'une part, il
a rappelé la nouvelle procédure constitutionnelle d'habilitation
introduite à l'article 74-1 de la Constitution donnant
désormais une habilitation permanente au gouvernement pour actualiser le
droit applicable outre-mer. Aussi a-t-il souhaité savoir si de nouvelles
habilitations sur le fondement de l'article 38 de la Constitution
étaient réellement nécessaires.
En outre, il s'est demandé pourquoi ne figuraient pas, parmi les
23 ordonnances dont l'article 44 proposait la ratification, les
ordonnances d'avril 2000 relatives à l'entrée et au
séjour des étrangers en Polynésie française, aux
îles Wallis-et-Futuna, à Mayotte et dans les Terres australes et
antarctiques françaises.
Mme Brigitte Girardin
a indiqué que la nouvelle procédure
de l'article 74-1 était tout à fait complémentaire de
celle de l'article 38 car elle ne concernait pas les DOM et excluait les
mesures innovantes. Par ailleurs, les ordonnances visées seraient
présentées par le ministre de l'intérieur dans le cadre du
futur projet de loi relatif à l'immigration afin de ne pas alourdir la
loi de programme pour l'outre-mer.
Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis au nom de la
commission des affaires sociales
, a tout d'abord remercié Mme
Brigitte Girardin pour la clarté des réponses apportées,
le soutien aux activités du secteur marchand et notamment la sortie du
dispositif « emplois-jeunes ». Puis elle a relevé
que la loi de programme comportait un important volet relatif à
l'allègement du coût du travail pour les entreprises ultramarines,
tout en posant le principe de non-cumul avec les allègements de charges
compensant « l'alignement par le haut » du SMIC. Elle a
exprimé sa crainte que les entreprises ultramarines soient ainsi
incitées à utiliser ces exonérations pour compenser le
surcoût lié à l'harmonisation du SMIC plutôt que pour
embaucher. Dans ce cadre, elle a souhaité savoir si le gouvernement
entendait conserver l'avantage comparatif des entreprises ultramarines sur les
entreprises métropolitaines.
Enfin, elle a relevé l'absence de dispositions significatives en faveur
de la formation professionnelle dans la loi de programme.
Mme Brigitte Girardin
a rappelé les difficultés que posait
effectivement l'adoption des 35 heures. Tout en se disant ouverte à
l'amélioration de son texte, elle a toutefois souligné l'impact
budgétaire qu'emporterait la proposition de cumul des allègements
de charges. Par ailleurs, elle a relevé que l'ensemble des mesures
proposées prenaient toutes en compte la nécessité de
formation et qu'elle avait veillé à ce que la loi ne comporte que
les dispositions législatives strictement nécessaires.
M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires
économiques
, a observé que le dispositif proposé
répondait d'ores et déjà à nombre de ses questions.
Il a mis l'accent sur ses interrogations concernant les mesures en
matière de logement social locatif figurant à l'article 34
du projet de loi, sur l'instauration d'une redevance sur les
prélèvements d'eaux à l'article 41, et sur la
possibilité d'étendre au fret les mesures relatives à la
mise en oeuvre du principe de continuité territoriale de
l'article 42. Enfin, il a souligné l'importance de la
préservation de la forêt en Guyane, comme l'avait mis en
évidence la récente proposition de loi de M. Georges Othily.
Mme Brigitte Girardin
a répondu que ce type de redevance sur
l'eau pourrait être envisagé dans un deuxième temps. Par
ailleurs, elle a estimé que la création d'un environnement
économique favorable aurait pour effet mécanique la diminution
des coûts de transport et elle a indiqué qu'elle
réfléchirait à une optimisation des dotations pour cibler
les publics et les vols. Quant à la proposition de loi de
M. Georges Othily, elle a rappelé que le texte était
actuellement en cours d'expertise au ministère de l'outre-mer.
M. Victor Reux, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires
culturelles
, s'est félicité des réponses positives
apportées à la situation des populations jeunes ultramarines. Il
a rappelé que la population scolaire en Guyane devrait doubler d'ici
2012 mais que des améliorations restaient à apporter pour
parvenir à la pleine égalité des chances tout en
développant les capacités d'expression des élèves.
Mme Brigitte Girardin
a indiqué qu'elle travaillait effectivement
à une meilleure reconnaissance des diplômes.
Un large débat s'est alors engagé.
M. François Marc
a souligné que le projet de loi
s'inscrivait dans le prolongement de textes antérieurs, notamment la
« loi Paul ». Il a tenu à évoquer plusieurs
questions sur lesquelles il souhaitait connaître la position du
gouvernement : les coûts de transport non seulement pour les personnes
physiques, mais également pour les entreprises, les liaisons entre les
îles des collectivités ultramarines, les nouvelles technologies de
l'information et de la communication. Il a exprimé le souhait que soient
encouragées les mesures respectueuses de l'environnement. Il s'est
ensuite interrogé sur les perspectives de renforcement des moyens des
collectivités locales, ainsi que le Conseil économique et social
l'avait proposé récemment, sur la nature exacte de la loi (loi de
programme ou loi de programmation comportant des garanties d'engagement) et
enfin sur les redéploiements budgétaires que le gouvernement
envisageait compte tenu des règles déjà posées par
le Premier ministre pour le budget 2004.
M. Jean-Paul Virapoullé
a souligné qu'il partageait
l'objectif difficile mais ambitieux d'égalité économique,
tout en relevant que la marche vers l'égalité dépassait le
seul cadre économique et devait également mobiliser les
institutions communautaires. Concernant la Réunion, il a rappelé
que 12.000 jeunes entraient chaque année sur le marché du
travail alors qu'il n'y était créé annuellement que
4.000 emplois. S'il a salué les efforts accomplis par certains
départements métropolitains pour accueillir les jeunes
Réunionnais, il a relevé que cette démarche devait
être confortée ; en particulier, les dossiers du
« passeport mobilité » s'avéraient
particulièrement lourds pour les universités ou les conseils
généraux ; en outre, les jeunes Réunionnais
rencontraient des difficultés importantes de logement dans les
régions Midi-Pyrénées, PACA et Languedoc-Roussillon. Il
aurait, en outre, souhaité que les nouvelles technologies de
l'information et de la communication figurent parmi les secteurs prioritaires.
Il a félicité la ministre pour les démarches accomplies
dans le domaine de l'assainissement qui avait fait l'objet de demandes
continues des élus réunionnais depuis dix ans. Enfin, il
s'est interrogé sur la différence de traitement entre les DOM et
la Corse, les DOM recevant 30 millions d'euros pour 1,5 million
d'habitants, alors que les 200.000 habitants de Corse
bénéficiaient d'une dotation de 165 millions d'euros. Il a
estimé que le développement de l'outre-mer exigeait tout
particulièrement un soutien au « secteurs
exportateurs » entendus au sens large, englobant le tourisme, les
nouvelles technologies de l'information et de la communication et les
productions fruitières « haut de gamme ». Le niveau
des coûts de transport constituait, dès lors, un critère de
compétitivité déterminant.
M. Max Marest,
tout en se félicitant de la clarté des
propos tenus par la ministre, a insisté sur le besoin d'un
véritable contrôle de gestion et d'instruments d'audit.
M. Jean Arthuis, président
, a noté, pour sa part, que les
objectifs de développement économique affichés devaient se
fonder sur une évaluation plus fine des coûts. A cet effet, il
s'est interrogé sur le maintien durable du dispositif de retraite de la
fonction publique outre-mer au regard du principe d'équité.
Répondant aux différents intervenants,
Mme Brigitte
Girard
in a remercié M. François Marc pour son approche
positive sur ce texte dont elle a souligné qu'il ne s'inscrivait pas en
rupture complète avec les politiques antérieures. Par ailleurs,
a-t-elle tenu à préciser, d'autres instruments étaient
développés, notamment les contrats de Plan adossés aux
documents uniques de programmation (DOCUP). Selon elle, l'outre-mer avait
surtout besoin de projets clairement présentés. Elle entendait
maintenir les aides aux emplois marchands instaurées par la
« loi Perben », dont on estimait qu'elle avait
créé au moins 6.000 emplois, et souhaitait opérer des
réorientations, en ce sens, par la montée en puissance des
contrats d'accès à l'emploi (CAE). Elle a enfin
réaffirmé son souhait d'améliorer les outils statistiques
existants.
En réponse aux observations de
M. Jean-Paul Virapoullé
concernant la mobilité, elle a relevé les difficultés que
posait l'avenant de la convention avec le centre national des oeuvres
universitaires et sociales (CNOUS). Un premier bilan du « passeport
mobilité », dont le succès avait été
indéniable, serait effectué en juin 2003. Mais elle a noté
la nécessité de disposer aussi d'autres instruments :
l'agence nationale d'insertion des travailleurs d'outre-mer (ANT) devait jouer
pleinement son rôle en matière de logement, alors qu'elle l'avait
trouvée dans une situation difficile lors de sa nomination au
gouvernement.
Elle a noté que les nouvelles technologies de l'information et de la
communication s'affirmaient déjà comme un secteur prioritaire par
le mécanisme d'exonération de charges.
Concernant le fret, elle a précisé que la France espérait
des aides communautaires dans le cadre de financements tripartites avec l'Etat
et les régions.
En réponse à
M. Max Marest
, elle a rappelé avoir
mis en place un dispositif de contrôle de gestion dans son
ministère dès septembre 2002, dans la perspective de
l'application de la loi organique du 1
er
août 2001 relative
aux lois de finances.
Concernant le niveau des rémunérations des fonctionnaires
travaillant outre-mer, elle a exprimé sa conviction que ce sujet
difficile ne pouvait se régler que dans le consensus. Les principaux
éléments du diagnostic étaient connus, mais il convenait
d'associer étroitement les collectivités locales à l'heure
de la « République décentralisée ».
M. Jean Arthuis, président
, a remercié les intervenants et
exprimé le souhait que le Parlement demeure l'enceinte où ces
questions pouvaient être discutées sereinement.