Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2004

b) Redéfinir la compensation généralisée

La compensation demande à un ensemble de régimes de transférer à d'autres des sommes très élevées au titre de la solidarité, alors même que les règles de cotisations et de prestations de ces régimes sont totalement différentes. Il y a là une incohérence potentiellement porteuse d'injustice qui appelle deux actions : organiser une convergence entre les régimes, au nom de la justice sociale ; accorder à la commission de compensation des moyens accrus pour expertiser et améliorer ces mécanismes de compensation.

L'origine du mécanisme de compensation

Le système français de sécurité sociale est caractérisé par un grand nombre de régimes organisés sur le principe de la répartition au sein d'un groupe socioprofessionnel. Ces régimes, créés à des époques différentes, ont chacun leurs spécificités. Leur démographie varie sensiblement, leurs moyens financiers également. Ces derniers sont d'autant plus élevés que le nombre de cotisants est supérieur au nombre de retraités et que le salaire moyen du groupe sur lequel sont assises les cotisations est important.

Aussi est-il apparu juste, à défaut de la création du régime « unique » souhaité en 1945, d'instaurer un mécanisme de solidarité entre les régimes.

La loi du 24 décembre 1974 a instauré un système de compensation généralisée. Son objet est d'empêcher que certains régimes n'encourent la faillite ou ne soient dans l'obligation de mettre en oeuvre des mesures d'économie sévères pour atteindre un équilibre interne manifestement hors de leur portée. A ce jeu de compensation entre régimes - qui est établie au titre des trois risques ^{11( * )} -, certains sont contributeurs nets et d'autres bénéficiaires nets.

Comme les régimes ne fonctionnent pas selon des règles similaires, il serait inéquitable de répartir les transferts de compensation en se limitant à redistribuer aux uns les excédents des autres. Aussi, le troisième alinéa de l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale précise les objectifs des mécanismes de compensation : « La compensation tend à remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités contributives entre les différents régimes ».

Il s'agit de déterminer la situation des différents régimes si on leur appliquait les caractéristiques d'un régime fictif qui servirait une prestation dite « de référence ». Seuls les régimes de sécurité sociale dont l'effectif des actifs cotisants et des retraités titulaires de droits propres âgés de 65 ans ^{12( * )} ou plus dépasse au total 20.000 personnes participent à cette compensation.

Les modalités de la compensation généralisée

Le dispositif comporte deux étapes :

- une compensation entre régimes de salariés, où les capacités contributives des régimes sont prises en compte puisque les cotisations du régime fictif sont assises sur les masses salariales ;

- une compensation entre les régimes de salariés (ceux-ci étant agrégés dans un seul régime global) et les régimes de non-salariés. Celle-ci repose sur l'application d'un régime fictif, mais la cotisation est uniforme par cotisant et non proportionnelle aux masses salariales.

A l'origine, la prestation de référence retenue fut celle du régime des exploitants agricoles en tant que prestation moyenne la plus basse servie par les régimes en présence. Pour les exercices 1993, 1994 et 1998, elle céda la place à celle de l'ORGANIC, puis à celle de la CAVIMAC en 1999, puis à nouveau à celle l'ORGANIC à compter de 2000.

La compensation généralisée vieillesse

(en millions d'euros)

	1999	2000	2001	2002	2003	2004
REGIMES CONTRIBUTEURS
Régime général	1.721,9	1.745,1	1.882,7	2.100,7	2.886,0	2.848,7
Fonctionnaires	1.795,2	1.825,5	1.804,7	1.741,1	1.502,4	1.537,5
CNRACL	1.484,1	1.493,0	1.513,0	1.559,1	1.395,7	1.426,8
SNCF		11,1	17,2	3,6
RATP	27,4	27,9	28,7	29,5	25,2	25,3
EGF	114,4	118,5	116,9	103,4	80,4	75,2
Banque de France	5,8	5,4	5,0	5,0	3,7	3,7
CNAVPL	392,1	398,1	405,2	406,7	318,5	332,9
CNBF	43,9	47,2	51,1	54,7	48,5	52,7
TOTAL en euros	5 . 584,9	5 . 671,7	5 . 824,5	6.003,8	6.260,4	6302.8
REGIMES BENEFICIAIRES
BAPSA (exploitants agricoles)	3.981,0	4.046,9	4.149,0	4.228,0	4.294,7	4.295,1
ORGANIC	732,1	745,5	783,8	834,6	946,6	955,2
CANCAVA	299,9	320,5	324,3	361,2	436,5	472,9
CANSSM (mines)	320,5	319,3	317,8	324,5	310,4	307,9
CAVIMAC	171,4	173,4	175,8	178,0	177,1	175,8
ENIM	49,7	51,4	54,3	55,5	57,6	59,6
SNCF	19,4				5,4	1,5
FSPOIE	8,3	12,2	16,4	18,0	23,6	24,3
CRPCEN	2,6	2,5	3,1	3,8	8,6	10,5
TOTAL	5.584,9	5.671,7	5.824,5	6003.6	6.260,5	6.302,8

Source : d'après le PLF pour 2004, annexe E.

La réforme de la compensation est indispensable, mais elle soulève des questions techniques difficiles.

Les mécanismes de compensation atteignent aujourd'hui leurs limites, excellemment décrites par un rapport de MM. Yves Ullmo et Louis-Paul Pelé, remis en septembre 2001 au Conseil d'orientation des retraites.

Les difficultés statistiques du calcul de la compensation

Afin de calculer les sommes dues par chaque régime au titre de la compensation généralisée vieillesse, un double calcul est effectué nécessitant de connaître précisément :

- le décompte des effectifs cotisants,

- la masse salariale.

Les Sources statistiques sont toutefois importantes :

- la CNAVTS ne fournit pas elle-même ses effectifs cotisants. Ceux-ci sont déterminés par l'INSEE dont les évaluations ne sont actualisées qu'au gré des recensements. Ainsi, l'évaluation des effectifs cotisants de la CNAVTS a été brusquement réévaluée de 600.000 personnes en 2002.

- la masse salariale relative au calcul de la compensation des fonctionnaires est fournie par la direction du budget sans que cette donnée puisse faire l'objet d'une expertise contradictoire.


Le système est devenu tout d'abord trop complexe . Comme on l'a vu, il repose sur des règles différentes entre la compensation généralisée et la compensation spécifique également appelée « surcompensation ». La référence à une « prestation minimale » a été, dans les faits, écartée : la Direction du budget a proposé d'exclure les petits régimes de la détermination de cette prestation. Il est certain que la référence au régime « atypique » de la CAVIMAC n'était pas peut-être pertinente. Cependant, les manipulations de variables permettent d'une année sur l'autre des écarts importants, créditant l'idée chez les régimes débiteurs, pas toujours inexacte, que la compensation n'est qu'un savant habillage d'une « ponction ».

Le système est ensuite devenu inéquitable . Certains régimes créditeurs peuvent devoir financer pour les retraités des autres régimes, par l'intermédiaire de la compensation, des prestations supérieures à celles qu'ils versent à leurs propres retraités. Les avantages familiaux pris en charge par le Fonds de solidarité vieillesse sont intégrés dans la prestation de référence. Lorsqu'un régime bénéficie de la compensation, et reçoit un transfert du FSV au titre des majorations familiales, ces majorations lui sont en quelque sorte remboursées deux fois.

Enfin, le système est devenu totalement illisible . Des régimes « contributeurs » de la compensation généralisée sont « bénéficiaires » de la compensation spécifique ^{13( * )} . Les différents mécanismes de plafonnement de la contribution des régimes, en ce qui concerne la compensation spécifique, n'ont pas correctement fonctionné. En effet, ils ne prenaient pas en compte la progression des transferts dus au titre de la compensation généralisée. La situation de la CNRACL, seul régime de retraite officiellement déficitaire , et obligée de recourir à l'emprunt, alors qu'il s'agit d'un régime structurellement excédentaire , illustre au plus haut chef les limites des mécanismes de compensation.

Les solutions possibles

Votre rapporteur constate qu'il existe trois possibilités de réforme.

- le scénario radical consisterait à supprimer tout mécanisme de compensation entre les régimes ;

- le scénario minimal consisterait à tenter de définir des règles stables et des mécanismes de plafonnement, évitant que les régimes soient trop lourdement ponctionnés. Ce scénario minimal aboutirait inévitablement à une complication encore plus grande du système de compensation ;

- le scénario médian nécessite de réformer la compensation généralisée et de supprimer la compensation spécifique (surcompensation). C'est le chemin qui a été choisi par le Gouvernement dans le cadre de la loi du 21 août 2003.

En définitive, l'enjeu principal n'est pas technique ou même financier. Compte tenu des masses financières en jeu, du caractère décisif pour un grand nombre de régimes des contributions versées ou perçues, et des défauts du système actuel, l'enjeu semble être bien davantage politique et pédagogique. Il s'agit, pour le citoyen, le Parlement et les décideurs publics, de rendre les calculs lisibles et transparents.