2. En haut de cycle, sanctionner les États dont le déficit structurel dépasse un certain seuil ?
Un
reproche souvent fait au pacte de stabilité est que
ses règles
ne sont pas symétriques
: il ne prévoit de sanction que
pour les États se trouvant en situation de déficit excessif,
c'est-à-dire au creux d'un cycle économique. En revanche,
un
Etat ayant un déficit structurel élevé mais
bénéficiant d'une croissance forte peut ne faire aucun effort en
matière budgétaire, sans risquer d'être
sanctionné.
Tel a été le cas de la France de 1997
à 2001 : le précédent gouvernement a laissé
filer le déficit structurel alors que la croissance était
élevée, ce qui est à l'origine de la situation actuelle,
où le nouveau gouvernement doit en quelque sorte « payer la
facture » de la politique menée par son
prédécesseur.
Ainsi, il pourrait être utile de prévoir des sanctions pour un
État
dont le déficit structurel dépasserait un certain
seuil, même en situation de conjoncture favorable.
Dans cette perspective, notre collègue Joël Bourdin propose, dans
le rapport d'information précité, qu'un État ne
respectant pas ses engagements pris dans le cadre des GOPE en matière
d'évolution du solde structurel soit passible de sanctions
72(
*
)
. Au demeurant, ces dernières
seraient plus crédibles et plus utiles en haut de cycle qu'en
période de basse conjoncture.
3. Faut-il prévoir l'équilibre courant sur le cycle ?
a) La
règle d'or
Il est parfois envisagé de fixer un objectif d'équilibre
à moyen terme du solde public hors dépenses
d'investissement : c'est ce qu'on appelle la « règle
d'or ».
En pratique, cette règle peut être mise en oeuvre par un objectif
de solde courant structurel, ou par un objectif de solde courant cumulé
en fin de cycle économique.
Un tel objectif permettrait d'obliger les États à une certaine
discipline budgétaire, sans empêcher de nécessaires
dépenses d'investissement.
On peut cependant s'interroger sur les modalités pratiques d'un recours
à la « règle d'or ». Certains estiment que la
notion comptable d'investissement ne correspond qu'imparfaitement à la
logique d'une telle réforme, et qu'il faudrait considérer comme
de l'investissement certaines dépenses permettant une croissance du PIB
plus élevée, comme les dépenses en recherche et
développement. Votre rapporteur général estime qu'un tel
élargissement de la notion d'investissement reviendrait à la
vider de son sens, et à la priver de toute
légitimité. Dans ces conditions, il semblerait
préférable de s'en tenir à une définition stricte
de l'investissement, qui correspond à des dépenses pouvant
être amorties. Au Royaume-Uni, il est frappant de constater que la
question de la définition des dépenses d'investissement pour
l'application de la règle d'or ne fait absolument pas débat.
En effet, la distinction entre dépenses d'investissement et
dépenses de fonctionnement ne constitue pas une appréciation
qualitative - les dépenses de fonctionnement étant
réputées mauvaises et les dépenses d'investissement
étant bonnes par nature - mais reflète une différence dans
la nature des dépenses. Les dépenses de fonctionnement sont
récurrentes et doivent être financées par des recettes tout
aussi récurrentes, les recettes fiscales.
Au sein des dépenses de fonctionnement, certaines sont plus que d'autres
- les salaires des chercheurs par exemple, sous réserve de leur
productivité - susceptibles d'améliorer le taux de croissance
à long terme de l'économie. Il revient aux gouvernements et aux
parlements, dans l'élaboration des budgets, de procéder aux
redéploiements nécessaires, en fonction des options sur
lesquelles leurs électeurs les ont portés au pouvoir.
b) L'application de la « règle d'or » au sein de
l'Union européenne
Au sein de l'Union européenne, l'investissement public varie fortement
d'un Etat à un autre, comme l'indique le graphique ci-après.
L'investissement public dans l'Union européenne (2003)
(en points de PIB)
Source : Commission européenne,
prévisions du 29 octobre 2003
Ainsi,
il varie de 1,2 % du PIB en Autriche à 5,2 % du PIB au Luxembourg, la
moyenne de la zone euro étant de 2,4 % du PIB. La France se situe
au-dessus de cette moyenne, avec des investissements publics de 3,1 % du PIB.
Cette comparaison doit tenir compte du fait que seuls deux États, la
France et la Grande-Bretagne, mettent en oeuvre des politiques volontaristes
d'équipement militaire, et disposent d'une capacité
opérationnelle globale, incluant la dissuasion nucléaire.
Pourtant,
l'application de la « règle d'or » ne
bouleverserait pas fondamentalement la situation relative des États
membres de l'Union européenne
, comme l'indique le graphique
ci-après.
L'application de la « règle d'or » (2003)
(en points de PIB)
Source : d'après les données de la Commission européenne (prévisions du 29 octobre 2003)
Ainsi,
sur les quatre pays au déficit public le plus élevé, trois
restent dans ce groupe en prenant en compte le solde public hors
investissement : la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni. Le Portugal
voit sa situation s'améliorer légèrement : alors que
deux États (la France et l'Allemagne) ont un déficit public
supérieur au sien, ces États sont au nombre de cinq (l'Italie,
l'Autriche et le Royaume-Uni venant s'ajouter aux Etats
précédemment cités) si l'on prend en compte le solde
public hors investissement.
A l'opposé, la Finlande demeure l'État à l'excédent
budgétaire le plus important.
Ce paradoxe vient du fait que les écarts en matière
d'investissement public sont somme toute relativement faibles (de l'ordre de 3
points de PIB, Luxembourg excepté), comparés à ceux
relatifs au solde public (de l'ordre de 6 points de PIB).
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- C. FAUT-IL REMPLACER LA RÈGLE DE SOLDE PUBLIC ?
Plusieurs règles ont été proposées afin de remplacer la référence actuelle au solde public.
Comme la règle actuelle de solde public, ces règles doivent permettre d'atteindre un double objectif :
- éviter une augmentation des taux d'intérêt dans la zone euro ;
- permettre la soutenabilité de la politique budgétaire.