Projet de loi de finances pour 2004 : Budget 2004 : le budget des temps difficiles

3. Tenir compte de la structure des économies des futurs États membres

En tout état de cause, les règles actuelles du pacte de stabilité sont inadaptées à la politique économique que doivent mener les futurs États membres d'Europe centrale et orientale. Leurs économies sont caractérisées par un faible niveau d'endettement par rapport au produit intérieur brut, et par des besoins en investissements publics très importants.

Dans ces conditions, il serait logique de les autoriser à dégager un besoin de financement supérieur au seuil de 3 % du PIB, à la condition évidemment que l'endettement supplémentaire qui en résulterait soit effectivement consacré au financement d'investissements. On en revient à la règle d'or ... Au surplus, ne pas ajuster le pacte pour tenir compte des spécificités économiques des nouveaux pays adhérents reviendrait à les écarter indéfiniment de la zone euro, ce qui remettrait en question l'équilibre institutionnel de l'Union.

D. LES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Les propositions faites pour réformer le pacte de stabilité sont nombreuses. Il n'en demeure pas moins qu'un certain consensus peut se dégager sur les principaux critères auxquels devrait répondre un pacte de stabilité rénové pour être un véritable pacte de croissance :

- prise en compte, comme critère de solde public, du seul solde structurel , ou raisonnement sur le cycle économique ;

- prise en compte du seul solde courant , les dépenses d'investissement n'étant pas prises en compte (application de la « règle d'or ») ;

- « symétrie » de la règle de déficit maximal par rapport au PIB, en incitant à dégager un excédent courant en phase haute du cycle ;

- prise en compte de l'inflation , les Etats « vertueux » en la matière ne devant pas être pénalisés en raison des conséquences de cette faible inflation sur leurs finances publiques ;

- prise en compte de la dette publique , les États « vertueux » en la matière pouvant, le cas échéant, avoir un déficit public plus élevé que les autres ;

- expertise économique pluraliste et transparente , rendue d'autant plus nécessaire que la notion de solde structurel jouerait un rôle plus important. Un tel critère, techniquement difficile à évaluer et politiquement compliqué à présenter, ne pourra être accepté et légitime que s'il résulte d'une expertise incontestée.

La prise en compte du déficit structurel au lieu du déficit nominal ou le recours à la « règle d'or » ne remettrait pas fondamentalement en cause la situation relative des États membres : la corrélation entre le déficit nominal et le déficit structurel est de 0,95, celle entre le déficit nominal et le déficit hors investissement de 0,74.

En revanche, les Etats « vertueux » selon les règles actuelles correspondent rarement aux Etats « vertueux » une fois prises en compte l'inflation et la dette publique , comme l'indique le graphique ci-après.

La situation des États de l'Union européenne au regard du déficit public, de l'inflation et de la dette publique (2003)

Dette publique < 40 % PIB

Dette publique > 100 % PIB

Source : Commission européenne, prévisions du 29 octobre 2003

Ainsi, la France et l'Allemagne, qui auraient un déficit public supérieur à 3 % du PIB en 2003, seraient parmi les cinq États à l'inflation la plus faible, de sorte qu'il n'apparaît pas évident qu'ils contribuent plus que les autres à l'augmentation des taux d'intérêt dans la zone euro. Le Royaume-Uni se trouverait dans une situation similaire, avec en outre une dette publique de seulement 39,6 % du PIB, ce qui contribue à expliquer ses réticences à entrer dans la zone euro.

En sens inverse, l'Espagne , qui aurait un solde public équilibré en 2003, aurait également une inflation supérieure à 3 %.

Pour ce qui est de la dette publique , la Belgique , qui figure parmi les trois États les plus endettés (avec une dette de 103,5 % du PIB), est considérée comme un « bon élève » de la zone euro, du fait d'un solde public évalué à 0,2 % du PIB en 2003.

Si l'on tient compte des trois critères de déficit public, d'inflation et de dette publique , les États dont la situation est la plus critique sont la Grèce et l'Italie , qui auraient à la fois un déficit public supérieur à 1,5 % du PIB (respectivement 1,7 % et 2,6 %), une inflation supérieure à 2,5 % (respectivement 3,6 % et 2,8 %) et une dette publique supérieure à 100 % du PIB (respectivement 100,6 % et 106,4 % du PIB).

Ainsi, le pacte de stabilité « frappe au hasard », le déficit public constaté en 2003 n'étant pas corrélé à l'inflation ou à la dette publique.

Il en découle à la fois la nécessité d'une réforme du pacte du stabilité, de manière à prendre en compte ces deux derniers critères, et la difficulté de cette dernière, certains « bons élèves » selon les critères actuels étant dans une situation moins favorable une fois l'inflation et la dette prises en compte.

Quoi qu'il en soit, le maintien des règles présentes, irrationnelles et excessivement rigides, conduirait probablement à une crise européenne qui ne serait pas purement diplomatique, car elle affecterait gravement et durablement l'adhésion des opinions publiques à l'Union.

III. RESTAURER UNE VÉRITABLE CAPACITÉ DE DÉCISION EN MATIÈRE ÉCONOMIQUE

La réforme proposée ci-avant serait certainement salutaire. On peut cependant se demander si le problème essentiel de la gouvernance économique de la zone euro est l'inadéquation des règles de discipline budgétaire, ou l'absence de véritable capacité de décision en matière économique.

Ce dernier point de vue est, notamment, celui de certains économistes, qui considèrent que toute règle stricte finit par devenir contre-productive, en empêchant le bon sens de s'appliquer face à des événements imprévus. Ainsi, dans un article récemment publié dans Les Echos ^{82( * )} , M. Joseph Stiglitz, prix Nobel d'économie, écrit :

« Du Pacte de stabilité européen, on peut tirer une (...) leçon : bâtir d'une manière prétendument définitive des arrangements institutionnels destinés à résoudre les problèmes du passé constitue le meilleur moyen d'échouer dans le futur. Dans l'Amérique des années 1990, l'administration Clinton s'était opposée à une revendication des républicains ; ceux-ci souhaitaient, par un amendement à la Constitution américaine, interdire à l'Etat fédéral tout déficit budgétaire. Pour les démocrates, si l'Amérique était confrontée à une récession, le gouvernement devrait avoir la possibilité de laisser filer son déficit. Les républicains d'aujourd'hui, et George Bush en première ligne, ne peuvent que se satisfaire de la résistance des démocrates à leurs projets d'alors. Existe-t-il des raisons de croire qu'une inflexibilité politique excessive fonctionnerait mieux en Europe ? ».

Par ailleurs, et le cas du pacte de stabilité l'illustre parfaitement, une règle trop stricte peut présenter l'inconvénient de ne pas être crédible. Des règles permettant une plus grande faculté d'appréciation peuvent permettre de gagner en crédibilité.

A. CRÉER DES « COMITÉS NATIONAUX DE POLITIQUE BUDGÉTAIRE » ?

Une première manière de favoriser le recours au bon sens plutôt que l'application rigide de règles inadaptées serait de mettre en place des « comités nationaux de politique budgétaire ».