Projet de loi de finances pour 2004 : Aide au développement

3. Une structuration en trois programmes peu satisfaisante

La Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, a consacré de longs développements à la mise en place de la LOLF et a déploré le niveau très inégal d'appropriation de la réforme par les ministères. Le ministère des affaires étrangères ne figure pas parmi les plus avancés, mais est néanmoins parvenu à concevoir un projet de nouvelle architecture budgétaire, comportant trois programmes ^{70( * )} :

- un programme « rayonnement et influence de la France », qui comprendrait les crédits de l'action diplomatique (directions géographiques, contributions internationales, FED, action humanitaire et de maintien de la paix, coopération de défense) ;

- un programme « coopération et action culturelle », qui regrouperait la majorité des crédits de coopération, d'action culturelle et d'action audiovisuelle extérieure ;

- un programme « réseaux et services publics à l'étranger », où seraient regroupés les crédits des activités consulaires et de gestion du ministère, ainsi que les crédits des postes et des services extérieurs.

Il ne serait donc pas prévu de « programme support », dont la mise en place est parfois recommandée par la Direction du budget, maître d'oeuvre de la LOLF. Votre rapporteur considère cependant que le principe d'une « fonction support », s'il apparaît légitimé par le fait qu'il serait complexe et artificiel de chercher à tout prix à ventiler dans des actions les rémunérations et charges de fonctionnement afférentes à certaines fonctions par nature polyvalentes (tels que celles ayant trait aux ressources humaines, à l'administration générale ou aux missions transversales), ne doit néanmoins pas devenir un « alibi » pour y loger des fonctions plus spécialisées. Le risque de ces fonctions support est en effet que la mise en place de la LOLF procède d'une démarche inversée : cette loi doit constituer un levier de modernisation de l'administration et inciter les ministères à réformer leur organisation interne, c'est-à-dire à remodeler leur directions selon les actions qu'ils auront identifiées, et non pas à figer l'existant pour en déduire une nomenclature budgétaire. En d'autres termes, c'est la réforme budgétaire qui doit impliquer la recherche de cohérence et de spécialisation des fonctions, et non la structure existante qui imprime son architecture aux actions et programmes.

Votre rapporteur spécial se félicite qu'un programme soit dédié à la coopération, qui fait en effet partie intégrante de la vocation de ce ministère. Il considère néanmoins que ce projet d'architecture globale est largement perfectible et peut faire l'objet de deux principales critiques :

- le programme de coopération ne rassemble pas l'essentiel des crédits d'APD au sens du CAD , puisqu'il ne représente que 56 % des crédits que le ministère consacre à l'APD. Le programme « rayonnement et influence de la France » est constitué quasiment pour moitié de crédits d'APD, essentiellement par l'action relative aux financements multilatéraux, manifestement trop volumineuse puisqu'elle représente près du quart du budget du ministère. Le troisième programme inclut également des crédits d'APD, tels que ceux afférents au cabinet du ministre délégué à la coopération ou une partie de la dotation de l'AEFE. A contrario , le programme de coopération comporte trois actions, soit près de 30 % de son volume budgétaire prévisionnel, qui ne font partie du périmètre de l'APD. Si votre rapporteur conçoit que l'ensemble des crédits d'APD ne puissent être logés dans le programme de coopération, et qu'inversement la nature de la coopération (qui recouvre un champ géographique plus large que celui de l'APD) implique d'y inclure des crédits non comptabilisés dans l'APD , il demeure que cette architecture ne contribue pas à accroître la lisibilité et la cohérence de la nomenclature budgétaire et n'est pas suffisamment conforme à l'esprit de la LOLF. On en vient ainsi à se demander si ces trois programmes constituent vraiment un progrès par rapport aux trois agrégats ^{71( * )} actuellement retenus dans le « bleu », une nouvelle dispersion succédant à l'actuelle , et si la réflexion sur la LOLF n'a pas davantage constitué en des changements d'intitulés et des transferts entre chapitres ;

- les actions du programme de coopération sont déséquilibrées : l'action « lutter pour le développement et l'éradication de la pauvreté » - dont l'intitulé pourrait somme toute être celui du programme lui-même et dont la configuration budgétaire rappelle fortement celle du chapitre « fourre-tout » qu'est le 42-15 « coopération internationale et développement » (à la différence notable que cette action est exclusivement dédiée à l'APD) - représente près de 40 % de la masse budgétaire du programme. Les actions « coordination de la coopération administration centrale » du programme de coopération et « une organisation performante pour une diplomatie en action ^{72( * )} » (dont le libellé sonne un peu creux) du troisième programme ont également toutes les caractéristiques de fonctions support et pourraient donc être fusionnées.