AUDITION de
M. GILLES DE
ROBIEN,
ministre de l'équipement, des transports, du logement,
du
tourisme et de la mer
et de M. DOMINIQUE BUSSEREAU,
secrétaire
d'Etat aux transports et à la mer
Réunie le mardi 18 novembre 2003, sous la
présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission
a procédé à l'audition de M. Gilles de Robien,
ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de
la mer, sur les crédits de son ministère, et de M. Dominique
Bussereau, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer.
M. Jean Arthuis, président
, a tout d'abord rappelé que cette
audition s'inscrivait dans un cycle nouveau, suivant une méthode
décidée par le bureau de la commission, tendant à rompre
avec les habitudes antérieures, pour plus porter sous forme de questions
ciblées sur les stratégies ministérielles de
réforme, dans la perspective, notamment, de la mise en oeuvre de la loi
organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances
(LOLF), que sur les prévisions souvent éloignées de la
réalité d'évolution des crédits inscrits dans les
lois de finances initiales. Dans ce cadre, il a indiqué que la
présente audition devait permettre d'évoquer de façon
« interactive » les problèmes concrets auxquels
était confronté le ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer.
M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du
logement, du tourisme et de la mer
, a indiqué qu'une dynamique de
réforme animait le ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer, qui venait d'organiser un
séminaire regroupant les 450 cadres supérieurs du
ministère afin de jeter les bases d'une réforme profonde.
Il a rappelé notamment les quatre grandes lignes qui guidaient la
réforme du ministère de l'équipement, des transports, du
logement, du tourisme et de la mer :
- la perspective de restructuration de l'administration centrale, à
travers la mise en oeuvre de la LOLF, avec une réduction significative
du nombre de directions, de 16 à 8, en les regroupant sous forme de
directions générales ;
- le principe de renforcement et de repositionnement de l'échelon
régional est acquis, un grand pôle régional des transports,
du logement et de l'aménagement du territoire devrait être
créé ;
- les directions départementales de l'équipement (DDE) devaient
être reconfigurées pour faire face aux attentes nouvelles de la
société et le nombre de subdivisions de l'équipement
réduit ;
- une organisation spécifique pour la gestion et l'exploitation par
itinéraire du réseau routier national structurel devait
également voir le jour.
Il a indiqué que ces quatre éléments constituaient des
réformes structurelles profondes du ministère. Elles seraient
conduites en parallèle avec la mise en oeuvre de la
décentralisation, pour laquelle, d'ici trois ans, 30.000 agents
devraient être transférés aux collectivités
territoriales.
M. Jean Arthuis, président, a demandé au ministre de
l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer de
s'engager publiquement, sur un point précis, lors de cette audition,
comme l'avaient fait les ministres déjà auditionnés par la
commission des finances dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004.
Après que
M. Dominique Bussereau, secrétaire d'état aux
transports et à la mer
, se fut associé aux propos tenus par
le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et
de la mer, un débat s'est alors instauré.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, s'est
réjoui des économies réalisées sur le budget de
l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer,
estimant qu'elles prouvaient qu'on pouvait allier une véritable ambition
politique tout en rationalisant les structures de l'Etat. Il a souhaité
savoir comment le ministre de l'équipement, des transports, du logement,
du tourisme et de la mer, entendait transformer 16 directions d'administration
centrale en 8 directions seulement. En ce qui concernait le renforcement de
l'échelon régional et la création d'un pôle
équipement et aménagement dans chaque région, il a
souhaité connaître les grandes lignes de la réforme de
l'implantation territoriale du ministère. Enfin, évoquant les
choix d'organisation du ministère, il s'est demandé quels
étaient les services ou les prestations qui seraient mieux accomplis par
des prestataires privés ou semi-publics, sous une forme partenariale par
exemple.
M. Gilles de Robien
a indiqué que, s'il était
prématuré d'annoncer les regroupements de service
d'administration centrale, il était néanmoins possible de les
esquisser. A titre d'exemple, il pouvait être envisagé une
direction générale des transports terrestres et maritimes par
rapprochement de la direction des transports terrestres de celle des transports
maritimes, des ports et du littoral et celle, pour partie, des affaires
maritimes et des gens de mer. De même, il a indiqué qu'on pouvait
penser à un rapprochement des directions transversales de support, comme
la direction du personnel, des services et de la modernisation, la direction
des affaires financières et de l'administration générale,
la direction des affaires économiques et internationales et la direction
de la recherche et des affaires scientifiques et techniques.
Il a indiqué que, parallèlement à la réforme de
l'administration centrale, il était envisagé, d'une part, de
renforcer le niveau régional en constituant un pôle «
transports, logement et aménagement » regroupant tous les services
du ministère présents à l'échelon régional
et que le directeur de l'équipement serait l'animateur de ce
regroupement, et, d'autre part, de repositionner le niveau
départemental, grâce à une meilleure articulation
interministérielle avec peut-être des rapprochements avec les
directions départementales de l'agriculture. Il a indiqué que ces
chantiers, qui comprendraient par ailleurs un volet concernant les prestataires
privés, devaient démarrer à la fin de l'année 2003
pour déboucher dès la fin du premier semestre 2004 sur des
principes d'organisation. Enfin, comme activités susceptibles
d'être effectuées par des prestataires privés, il a
cité, de façon non exhaustive, le conseil technique de
proximité, les missions de maîtrise d'oeuvre en matière
d'ingénierie publique pour compte de tiers, ou encore l'instruction des
actes d'urbanisme.
M. Jean Arthuis, président
, a souhaité savoir si un
programme unique dédié aux régimes sociaux et de retraite
était pertinent, à l'échelle du seul ministère de
l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.
M. Gilles de Robien
a répondu que la mission
« régimes sociaux et de retraite », elle-même
divisée en deux parties, l'une consacrée au secteur des
transports ferroviaires et terrestres, la seconde consacrée au
régime spécial des marins, aurait l'avantage de permettre la
« sanctuarisation » des régimes spéciaux du
secteur des transports.
M. Paul Girod, rapporteur spécial des crédits des services
communs, de l'urbanisme et du logement, a interrogé le ministre sur les
effectifs du ministère, remarquant que les gains de productivité
réalisés s'étaient élevés à 2 %
chaque année pendant une vingtaine d'années. Il a voulu savoir,
en particulier, si la réduction progressive des effectifs devait
être ralentie.
M. Gilles de Robien
a indiqué que les effectifs du
ministère avaient connu de fortes diminutions à partir du milieu
des années quatre-vingt, et que cette diminution avait atteint un rythme
de l'ordre de 1 % par an dans les années quatre vingt dix. Il a
indiqué qu'ensuite, ces effectifs avaient connu une stabilisation
globale entre 1999 et 2002, après deux budgets de réduction en
1999 et en 2000, et deux budgets de création d'emplois, en 2001 et 2002,
et qu'ils avaient diminué à nouveau en 2003, tandis que le projet
de loi de finances pour 2004 prévoyait la suppression nette de
1.008 emplois sur les sections « services communs » et
« mer », de 8 emplois sur la section
« aviation civile », et d'emploi sur la section tourisme,
soit 1.017 suppressions nettes d'emplois au total. Par ailleurs, il a
précisé que les redéploiements actuels de postes qui
étaient opérés annuellement en interne, pour
répondre aux besoins nouveaux, avoisinaient le millier d'emplois. Enfin,
il a déclaré que la réduction du temps de travail avait
été absorbée en 2002 dans un contexte de maintien des
effectifs, mais avait induit une fragilisation de l'organisation en cas de
nécessité d'intervention massive des personnels pour faire face,
notamment, à des événements climatiques exceptionnels. Il
a déclaré que la nouvelle étape de
décentralisation, avec ses conséquences en termes
d'évolution de l'organisation des services, permettait d'envisager,
à l'avenir, un fonctionnement plus efficace du service public, mais que
les gains de productivité que l'on pouvait logiquement attendre de ces
phases nouvelles devaient être utilisés, certes pour les
réductions d'effectifs, mais aussi pour accroître la
qualité du service rendu aux usagers et pour développer des
activités nouvelles face aux attentes de la société et
pour, sous forme de mesures nouvelles indemnitaires ou statutaires, valoriser
les efforts consentis par les personnels.
Puis
M. Paul Girod, rapporteur spécial
, a interrogé le
ministre sur l'avenir des 4.000 ouvriers des parcs et ateliers travaillant
sur les routes départementales et les routes nationales.
M. Gilles de Robien
lui a répondu que la première
particularité des ouvriers des parcs et ateliers (OPA) était
qu'ils n'avaient pas le statut de fonctionnaires mais celui d'ouvriers de
l'Etat, et qu'il n'existait pas de corps homologue dans la fonction publique
territoriale. Par conséquent, la décentralisation était
difficile à appliquer en ce cas d'espèce, et le gouvernement
avait proposé au Parlement de se donner un délai maximal de
réflexion de trois ans, à l'issue duquel un rapport serait
réalisé et présenté au Parlement sur le sujet. En
attendant, il a précisé qu'il n'était pas
nécessaire de supprimer le compte de commerce qui permet d'assurer la
rémunération de ces personnels.
M. Jacques Oudin, rapporteur spécial des crédits des
transports
, a rappelé que la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) imposait, à
côté des missions et des programmes, des indicateurs de
performance et de résultats, et qu'il n'en était pratiquement pas
question dans la stratégie ministérielle de réforme. Il a
souhaité savoir comment le ministère allait mettre en oeuvre les
indicateurs de performance et de résultats. Il a également voulu
savoir comment le ministère entendait bâtir un système
contractuel incluant des indicateurs de performances et de résultats, et
englobant l'ensemble des activités des transports.
En réponse,
M. Gilles de Robien
a indiqué que dans la
stratégie ministérielle de réforme, l'action
envisagée visant à développer la responsabilisation et la
contractualisation, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique
précitée, était fondamentale. Il a indiqué qu'elle
passait nécessairement par une rénovation du dialogue de gestion
et par la définition d'indicateurs de performance et de
résultats, tant au niveau national que déconcentré. Il a
déclaré que des indicateurs de performance et de résultats
seraient proposés dès la fin du premier semestre 2004. Il a
précisé que des outils de mesure du temps passé par les
agents dans le cadre de leurs prestations existaient déjà depuis
plusieurs années au sein du ministère, notamment sous forme de
tableaux de bord de résultats, de plans « orientations mesures
» et d'orientations stratégiques en région.
Puis
M. Yvon Collin, rapporteur spécial des crédits de
l'aviation et de l'aéronautique civiles
, a indiqué que les
articles 26 et 27 du projet de loi de finances proposaient une hausse du taux
de la taxe d'aviation civile et une modification de la répartition entre
le budget annexe et le compte d'affectation spéciale, le Fonds
d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA).
Il a indiqué que M. Philippe Marini, rapporteur général,
avait émis quelques réserves qu'il partageait, sur le principe de
faire financer la dotation de continuité territoriale pour l'outre-mer
par une augmentation de cette taxe, qui frappait un secteur déjà
en difficulté. Par ailleurs, il a rappelé qu'un
député, M. Charles de Courson, avait émis des
réserves sur la conformité de ce mode de financement à
l'article 21 de la LOLF, considérant que le système choisi
revenait à faire financer par une taxe générale le
financement d'une politique de subvention en direction de certains territoires.
Il a rappelé que l'article 21 de la LOLF disposait que « les
comptes d'affectation spéciale retraçaient, dans les conditions
prévues par une loi de finances, des opérations
budgétaires financées au moyen de recettes particulières
qui étaient, par nature, en relation directe avec les dépenses
concernées ».
M. Dominique Bussereau
a déclaré que le premier point
évoqué par
M. Yvon Collin
avait fait l'objet de nombreux
débats à l'Assemblée nationale. Il a indiqué que
l'aide à la continuité territoriale devait être
abondée par les collectivités ultra marines et que la question du
budget à prélever, soit celui des DOM-TOM, soit celui de
l'intérieur, n'était pas encore tranchée. Il a
indiqué qu'il était dans la vocation du FIATA de favoriser
l'aménagement du territoire, et que le Conseil d'Etat n'avait
émis aucune objection au dispositif. Il a noté qu'une
réflexion était en cours en vue d'élargir les missions du
FIATA.
A la question de
M. Claude Belot
, qui souhaitait savoir comment serait
financé cet éventuel élargissement des missions du FIATA,
M. Dominique Bussereau
a répondu que plusieurs pistes
pouvaient être explorées et a cité notamment la proposition
de M. Bernard Joly, sénateur, de créer une taxe sur les billets
de trains à grande vitesse (TGV).
M. Marc Massion, rapporteur spécial des crédits de la mer
,
a ensuite souhaité savoir si l'opération « Port
2000 » serait relayée par une opération de la
même envergure dans un autre port. Puis il a demandé au ministre
s'il était possible d'établir un calendrier de réalisation
des « autoroutes de la mer ».
M. Dominique Bussereau
a indiqué que l'opération
« Port 2000 » avait constitué un investissement
considérable et, qu'actuellement, le gouvernement travaillait sur la
future réforme des ports autonomes. A cette occasion, et lors du
prochain comité interministériel d'aménagement du
territoire, des orientations plus précises seraient données. En
ce qui concernait les autoroutes de la mer, il a indiqué que le concept
avait été accepté par le Conseil d'Etat, qui les avait
qualifiées d'« infrastructures », et que leur
réalisation serait proposée lors du prochain comité
interministériel d'aménagement du territoire. Il a indiqué
qu'elles seraient mises en oeuvre dans le courant de l'année 2004 et que
le Portugal avait d'ores et déjà manifesté son
intérêt pour une ligne atlantique.
Mme Marie-Claude Beaudeau, rapporteur spécial des crédits du
tourisme
, a interrogé les ministres sur l'avenir des
délégations régionales au tourisme, les projets de
restructuration du secrétariat d'Etat au tourisme, et les
difficultés du parc de loisirs Disneyland.
M. Gilles de Robien
lui a précisé que les
délégués régionaux au tourisme ne seraient pas
transférés aux régions, puisque leurs attributions
demeuraient dans le champ des compétences de l'Etat. En revanche, le
ministre a expliqué que, pour tenir compte des dispositions du projet de
loi relatif aux responsabilités locales, ces
délégués seraient transformés, sans doute au 1er
janvier 2005, en correspondants territoriaux du tourisme vraisemblablement
placés auprès des secrétariats généraux pour
les affaires régionales (SGAR). Il a ajouté que les
crédits de fonctionnement attribués aux
délégués régionaux au tourisme seraient
rétablis en gestion.
S'agissant des projets de restructuration du secrétariat d'Etat au
tourisme, le ministre a répondu que les services de l'Etat
chargés de l'expertise et du conseil en matière d'adaptation de
l'offre touristique étaient actuellement éparpillés entre
un bureau « études et stratégie » à la direction
du tourisme, un service d'étude et d'aménagement de la montagne
(SEATM), un observatoire national du tourisme (ONT) et une agence
française d'ingénierie touristique (AFIT). Il a rappelé
que le comité interministériel du tourisme du 9 septembre 2003
avait décidé de fusionner ces structures, sans remettre en cause
la localisation géographique du SEATM. Enfin, s'agissant des
difficultés du parc de loisirs Disneyland, il a déclaré
que ce parc disposait de plusieurs mois pour retrouver un équilibre
financier et que l'Etat serait, en tout état de cause, très
attentif, en raison de l'importance de ce sujet en termes d'emplois.
M. Hubert Haenel
a rappelé que, mercredi 19 novembre 2003,
le conseil d'administration de la SNCF devait examiner un plan de redressement
du fret, qu'il a qualifié de « plan de la dernière chance
». Il a souhaité la signature rapide du contrat annoncé par
le ministre entre la SNCF et l'Etat, afin de donner une visibilité aux
usagers, aux élus et aux entreprises. Il s'est interrogé sur les
conditions dans lesquelles pourrait être réalisée une
augmentation du capital de la SNCF à hauteur de 1,1 à 1,2
milliard d'euros. Il a regretté que l'hypothèse de la
filialisation de certaines activités de la SNCF ne soit pas, à ce
stade, retenue. Enfin, il a interrogé le ministre sur le récent
rapport du Conseil économique et social concernant les services
régionaux de voyageurs, sur la réalisation d'un audit d'ensemble
du réseau ferroviaire et enfin sur les engagements de l'Etat en
matière d'exécution des contrats de plan Etat-régions,
concernant leur volet ferroviaire.
M. Dominique Bussereau
a répondu que l'idée de
filialisation du fret était une piste intéressante mais qu'elle
ne pouvait pour le moment être mise en oeuvre. S'agissant de l'aide
apportée par l'Etat à la SNCF, il a expliqué qu'elle
devrait respecter les critères fixés par la Commission
européenne et que son montant n'était pas encore
définitivement arrêté. Il a salué la qualité
du rapport réalisé par M. Jacques Chauvineau, au nom du Conseil
économique et social. Il s'est déclaré favorable à
un audit du réseau ferroviaire, notamment pour informer les
collectivités territoriales de l'état du réseau.
S'agissant des contrats de plan Etat-régions pour leur volet
ferroviaire, il a expliqué que leur taux d'exécution était
au minimum équivalent à celui des contrats routiers, tout en
soulignant des difficultés particulières en Ile-de-France,
s'agissant des liaisons tangencielles.
M. Eric Doligé
a rappelé que le projet de loi relatif aux
responsabilités locales prévoyait le transfert de nombreux
personnels aux départements et il a estimé qu'il serait
nécessaire de préparer ce transfert particulièrement lourd
avant même le vote définitif de la loi.
M. Gilles de Robien
a indiqué qu'il souhaitait effectivement
préparer le transfert d'environ 30.000 agents du ministère, mais
qu'il convenait d'attendre au moins la fin de l'examen en première
lecture du projet de loi dans chaque assemblée.
M. René Trégouët
a interrogé les ministres sur
les expérimentations en matière de transports terrestres, en
citant les initiatives prises par l'agglomération lyonnaise pour le
développement de moyens de déplacements automatiques, qui ne
parvenaient pourtant pas à obtenir une aide concrète du
ministère. Il a rappelé que le développement de la
recherche prenait quinze ans au minimum et qu'il ne fallait plus attendre, sauf
à constater, à plus ou moins brève échéance,
une congestion totale du trafic dans les grandes agglomérations. Il a
souhaité que soit créée une direction de la prospective,
dans le cadre de la réorganisation du ministère.
En réponse,
M. Gilles de Robien
a précisé que les
réflexions engagées en matière de réforme de
l'administration centrale prévoyaient précisément une
direction de la prospective en charge de ces questions et que le
ministère disposait également de nombreux chercheurs notamment au
sein de l'Institut national pour la recherche sur les transports et la
sécurité (INRETS) et au Laboratoire central des Ponts et
chaussées (LCPC).
M. Dominique Bussereau
a rappelé l'existence du Programme de
recherche pour le développement et l'innovation dans les transports
(PREDIT) dont il avait assuré la présidence jusqu'à son
entrée au sein du gouvernement et qui menait des recherches importantes
en matière de développement des transports intelligents.
M. Philippe Adnot
a souhaité que le ministère engage une
expérimentation afin que les ouvriers des parcs et ateliers puissent
être transférés aux départements. Il a
expliqué que les dispositions du projet de loi précité
relatif aux responsabilités locales contenaient des contradictions sur
ce point, certains départements pouvant, par exemple, supporter de
nouvelles charges sans aide de l'Etat et d'autres recevoir une aide de l'Etat
sans charges nouvelles.
M. Gilles de Robien
a jugé cette idée
d'expérimentation pour les parcs intéressante et a
déclaré qu'il allait examiner sa réalisation.
M. Joël Bourdin
a rappelé que deux années de suite le
Parlement avait adopté une majoration des crédits de l'Agence
nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), qui avait
été « parfaitement » effacée en
exécution. Il a interrogé le ministre sur une possible
sanctuarisation des moyens de l'agence en 2004, qui permettrait d'éviter
ces « coups d'accordéon » dans la dotation
budgétaire.
M. Gilles de Robien
a répondu que l'ANAH était un
établissement indispensable pour la rénovation et la mise sur le
marché de logements anciens et que les crédits prévus au
budget 2004, soit 392 millions d'euros, correspondaient au montant
souhaitable de crédits pour permettre à l'agence de
réaliser l'ensemble des opérations dont elle avait la charge.
En conclusion de cette audition,
M. Jean Arthuis, président
, a
pris acte des engagements des ministres concernant une réforme en
profondeur de leur ministère.
A l'issue de cette audition, la commission a décidé de
proposer au Sénat d'adopter l'ensemble des crédits du
ministère de l'équipement, des transports, du logement, du
tourisme et de la mer.