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DEUXIÈME PARTIE :

PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

A. UN EFFORT DE RATIONALISATION

1. Un début de rationalisation du périmètre des services généraux du Premier ministre

Le présent projet de loi de finances propose de modifier le périmètre des services généraux du Premier ministre, dans un souci de rationalisation. Les transferts avec les budgets des autres ministères - concernant les crédits de huit organismes, dont trois autorités administratives indépendantes, ainsi que des crédits d'intervention - présentent un solde global de - 7,4 millions euros.

Par ailleurs, sept organismes rattachés au Premier ministre seraient supprimés, dont un financé par le budget de ses services généraux, permettant pour ce dernier une économie supplémentaire de 61.289 euros.

a) Un début de rationalisation de la nébuleuse d'organismes financés par le budget des services généraux du Premier ministre
(1) Une rationalisation demandée depuis longtemps par votre commission des finances

Votre commission des finances demande depuis longtemps la rationalisation de la nébuleuses d'organismes rattachés aux services généraux du Premier ministre.

Ainsi, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2002, votre rapporteur spécial déplorait « une augmentation quelque peu anarchique du nombre d'organismes rattachés » au Premier ministre.

De même, dans une question au gouvernement déposée en octobre de l'année dernière7(*), votre rapporteur général appelait l'attention de M. le Premier ministre sur « le nombre croissant de hauts conseils, commissions, observatoires, comités et organismes divers, aux missions parfois imprécises, créés depuis 1997 ». En réponse8(*), le Premier ministre a indiqué, en février dernier, qu'il « fai[sai]t actuellement procéder à un examen d'ensemble de leur situation », et que « cette démarche pourra[it] le conduire à décider des mesures de réorganisation visant à limiter plus strictement le nombre de structures autonomes et à transférer aux ministères les organismes dont la présence auprès de lui n'apparaîtrait plus indispensable ». En réaction à cette réponse, votre rapporteur général a publié un article de presse9(*) dans lequel, dénonçant « la république des Gustave et Théodule », et rappelant une fameuse formule de Clemenceau, il soulignait certaines questions de fond, indiquant que « nos assemblées acceptent souvent que certains de leurs membres siègent dans ces « organismes extra-parlementaires », se rendant ainsi complices de la mécanique infernale d'empilement de structures administratives » et suscitant « un brouillage de la séparation des pouvoirs, les parlementaires contrôleurs de l'action de l'exécutif étant de fait associés au processus de décision interne au pouvoir exécutif ».

(2) L'audit remis par le secrétariat général du gouvernement en juin 2003

En réponse à une demande du Premier ministre faite à l'automne de l'année 2002, le secrétariat général du gouvernement a procédé à audit des organismes rattachés au Premier ministre, afin de déterminer quelles structures pourraient être supprimées ou rattachées à un autre ministère. L'audit portait non seulement sur les organismes financés par le budget des services généraux du Premier ministre, mais aussi sur ceux qui l'étaient par un autre budget, y compris extérieur aux services du Premier ministre.

Sur les 112 organismes rattachés au Premier ministre, 74 ont été exclus de l'audit : les « organes permanents de direction et de gestion », les grandes directions, mais aussi les autorités administratives indépendantes, les établissements publics, les associations subventionnées, les groupements d'intérêt public, et « les organismes dont le rattachement au Premier ministre ne saurait être sérieusement remis en cause compte tenu de leurs attributions (commission supérieure de codification, commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations10(*), commission nationale consultative des droits de l'homme) », ainsi que ceux qui sont déjà l'objet de mesures de réorganisation ou d'un travail de réflexion spécifique (instances chargées de la réforme de l'Etat, commissariat général du Plan).

Au total, l'audit a donc porté sur seulement 38 organismes. Ses principales recommandations sont synthétisées par le tableau ci-après.

La rationalisation de la « nébuleuse » d'organismes rattachés au Premier ministre

 

Audit réalisé par le secrétariat général du gouvernement (juin 2003)

Décisions prises par le Premier ministre

 

Nombre d'organismes concernés

Organismes pris en charge par le budget des services généraux du Premier ministre

Nombre d'organismes concernés

Organismes pris en charge par le budget des services généraux du Premier ministre

Maintien

8

4

11

9

Suppression

9

2

7

111(*)

Transfert

21

4

20

412(*)

(3) La suppression d'un organisme financé par le budget des SGPM
(a) La suppression du secrétariat général du comité interministériel à la sécurité nucléaire

Le présent projet de loi de finances propose de supprimer un organisme pris en charge par le budget des services généraux du Premier ministre : le secrétariat général du comité interministériel à la sécurité nucléaire.

L'économie correspondante serait de 61.289 euros.

L'audit précité indique que « créé par le décret du 4 août 1975 modifié, le comité interministériel ne s'est réuni qu'une seule fois sous la présidence du Premier ministre, en 1987 ». Il précise que « la suppression de l'organisme permanent du comité interministériel (...) fait globalement consensus ».

La suppression de six autres organismes, placés directement auprès du Premier ministre, mais non financés par le budget des services généraux du Premier ministre

Le présent projet de loi de finances propose également la suppression de six autres organismes, placés directement auprès du Premier ministre, mais non financés par le budget des services généraux du Premier ministre :

- la commission du développement durable ;

- la commission nationale d'évaluation de la parité sociale globale ;

- la commission interministérielle pour la prévention et la protection contre les risques liés à l'amiante ;

- le groupe central des grandes opérations d'urbanisme ;

- le haut conseil de l'information scientifique et technique.

(b) Le maintien du comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics

En revanche, le comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, dont la suppression a été proposée par l'audit, serait maintenu. 

Cet organisme, qui a été créé en 1946, comprend des représentants des grands corps de l'État, des administrations centrales des différents ministères, des organisations syndicales de fonctionnaires les plus représentatives, ainsi qu'une personnalité qualifiée dans la gestion des entreprises.

Le Premier président de la Cour des comptes préside de droit le Comité. Les membres du Comité examinent les projets de rapports qui leur sont présentés et, à la suite d'une deuxième délibération collégiale, adoptent les conclusions adressées aux administrations concernées, qui rassemblent en particulier les propositions de réforme.

Le Comité comprend notamment nos collègues Gérard Braun et Jacques Oudin, nos collègues Roger Karoutchi et Eric Doligé étant membres suppléants.

Selon les conclusions de l'audit, « le comité s'est progressivement éloigné de sa mission initiale en choisissant de consacrer la plupart de ses travaux à des questions relevant de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique ». Par ailleurs, « fortement concurrencé par les corps d'inspection et les instances d'évaluation extérieures à l'administration », le comité semblerait « exposé au risque de marginalisation ».

Cet organisme a pourtant une activité non négligeable. Ainsi, il a récemment adopté des conclusions sur les sujets suivants :

- la répartition locale et fonctionnelle des emplois dans les services déconcentrés de l'Etat (avril 2003) ;

- les aides à la mobilité des agents de l'Etat dans l'intérêt du service (février 2003) ;

- les méthodes d'évaluation de la satisfaction des usagers (décembre 2001) ;

- la mise en place d'indicateurs dans trois ministères (2001) ;

- le dossier du fonctionnaire (avril 2001).

(4) Les organismes transférés

Le transfert vers d'autres ministères de sept organismes et autorités administratives indépendantes réduirait le budget des services généraux du Premier ministre de 6,4 millions d'euros.

Cinq organismes, jusqu'alors financés par le budget des services généraux du Premier ministre, le seraient désormais par un autre budget, conformément à l'audit précité :

- la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (2.295.874 euros), par le ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées ;

- l'observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (892.697 euros), par le ministère de l'écologie et du développement durable ;

- la mission interministérielle de l'effet de serre (619.321 euros), par le ministère de l'écologie et du développement durable ;

- le secrétariat général de la mer (423.970 euros) - dont l'audit précité préconisait pourtant le maintien de la prise en charge par les services généraux du Premier ministre -, par le ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer ;

- le conseil national de la vie associative (127.020 euros), par le ministère du travail, de la santé et de la solidarité.

Par ailleurs, bien que les autorités administratives indépendantes n'aient pas été visées par l'audit précité, trois d'entre elles seraient transférées vers d'autres budgets, ainsi que ceci a été indiqué :

- le conseil de prévention et de lutte contre le dopage (845.737 euros), au ministère des Sports ;

- le défenseur des enfants (1.907.579 euros), au ministère du travail, de la santé et de la solidarité ;

- la commission nationale du débat public (612.460 euros), au ministère de l'écologie et du développement durable.

En sens inverse, quatre organismes financés par le budget des services généraux du Premier ministre verraient leurs crédits accrus :

- le conseil d'orientation des retraites (52.784 euros), par le transfert d'un emploi provenant du ministère du travail, de la santé et de la solidarité ;

- la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'Etat (99.807 euros), par le transfert d'un emploi en provenance du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche ;

- le Médiateur de la République (230.000 euros), par le transfert de crédits en provenance du ministère de la ville destinés à financer l'installation et le fonctionnement de 130 délégués ;

- l'agence pour le développement de l'administration électronique (913.771 euros), qui bénéficie de transferts d'emplois en provenance de divers ministères.

Au total, du fait de ces transferts, 18 emplois seraient créés et 52 seraient supprimés, ce qui correspond à une suppression nette de 34 emplois.

Les transferts de crédits avec d'autres ministères

(coût, en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2004

Votre rapporteur spécial se félicite de cet effort de rationalisation. De même que son prédécesseur, notre collègue Roland du Luart, il s'interrogeait sur l'utilité du rattachement de certains organismes aux services généraux du Premier ministre.

b) Un début de rationalisation du périmètre des crédits d'intervention

Le présent projet de loi de finances propose en outre le transfert de 1,1 million d'euros correspondant aux crédits de subvention alloués au forum des droits sur l'Internet.

L'association « Forum des droits sur l'Internet » a été créée en 2001 Elle associe les pouvoirs publics, les usagers, les acteurs économiques et le secteur non marchand.

Elle a présenté plusieurs avis, relatifs notamment au vote électronique, aux forums de discussion et à la diffusion des données publiques.

Un arrêté du Premier ministre, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat en date du 25 janvier 2002 a autorisé l'occupation de cinq emplois par des fonctionnaires ou agents publics détachés, à compter du 1er décembre 2001.

Le présent projet de loi de finances propose d'attribuer ces crédits au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

2. L'amélioration des informations contenues dans le « jaune » relatif aux organismes placés auprès du Premier ministre

Les informations disponibles quant au nombre exact d'organismes placés auprès du Premier ministre, et notamment de deux financés par le budget des services généraux du Premier ministre, ont longtemps été excessivement floues.

a) Des erreurs et imprécisions jusqu'en l'an 2000

La lecture des « jaunes »13(*) (complétés par les « bleus » pour les autorités administratives indépendantes) peut donner l'impression que ce chiffre connaît des variations importantes d'une année sur l'autre, comme l'indique le graphique ci-après.

Le nombre d'autorités administratives indépendantes et d'organismes rattachés au Premier ministre, selon le gouvernement

Sources : « jaunes » et « bleus » budgétaires

Cependant, ces variations étaient relativement indépendantes du nombre de créations nettes d'organismes indiqué dans le « jaune ».

Cela s'explique par le fait que la liste figurant dans le « jaune » a longtemps contenu des erreurs ou imprécisions. Ainsi, certains organismes ont continué de figurer dans le « jaune », alors qu'ils avaient été supprimés : tel était par exemple le cas de la « Commission de contrôle de l'organisation et du déroulement de la consultation des populations de Nouvelle-Calédonie prévue par l'article 76 de la Constitution », qui a officiellement disparu en 1999, et figurait encore dans les « jaunes » des lois de finances pour 2000 et 2001. De même, certaines autorités administratives indépendantes ont figuré dans le « jaune » de 1998 à 2001, alors que, par définition, elles ne peuvent être considérées comme placées auprès du gouvernement.

b) Le « toilettage » effectué en 2001

Un « toilettage » a cependant été effectué l'année dernière, conformément à ce que demandait votre précédent rapporteur spécial, notre collègue Roland du Luart.

Ainsi, alors que le « jaune » pour l'année 2001 énumérait plus de soixante organismes rattachés au Premier ministre (autorités administratives indépendantes non comprises), la liste figurant dans ceux relatifs aux années 2002 et 2003 n'en comprend que 40. Pourtant, selon les informations transmises par les services du Premier ministre à votre rapporteur spécial, seulement deux organismes auraient été supprimés en 2001.

Désormais, plusieurs catégories d'organismes ne sont plus mentionnées dans le « jaune » :

- les comités interministériels, considérés comme des instances de décision composées de membres du gouvernement ;

- les autorités administratives indépendantes, qui par définition ne sont pas placées auprès du gouvernement ;

- les services placés sous l'autorité du Premier ministre ou d'un ministre, constitutifs des administrations centrales de l'Etat.

Le nombre d'organismes placés auprès du Premier ministre en 2004 serait donc de 38, dont 15 financés par le budget des services généraux du Premier ministre. En effet, parmi ces derniers, 7 seraient transférés vers d'autres budgets, et un serait supprimé.

c) Pour la première fois, le « jaune » comprend des indicateurs de coût et d'activité

La loi n° 2002-1050 du 6 août 2002 de finances rectificative pour 2002 a modifié le contenu des informations devant figurer dans le « jaune » :

- celui-ci doit désormais indiquer les commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès de la Banque de France ;

- ce qui nous intéresse ici, le « jaune » doit désormais évaluer le coût de fonctionnement de ces organismes et indiquer le nombre de leurs membres comme le nombre de leurs réunions tenues lors des trois années précédentes.

Cet article résulte d'un amendement présenté par le président Pierre Méhaignerie, le gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Afin de donner aux services concernés le temps de réunir les informations nécessaires, la loi précise que ces dispositions entrent en vigueur le 1er janvier 2003. Ainsi, le « jaune » relatif au présent projet de loi de finances est le premier à devoir contenir les informations demandées.

Cela fait plusieurs années que votre rapporteur spécial, ainsi que son prédécesseur, notre collègue Roland du Luart, critique le manque de transparence de la nébuleuse des organismes rattachés au Premier ministre. Il se réjouit donc de l'importance ici accordée à ce problème récurrent.

Les principales données figurant dans le « jaune » sont synthétisées par le graphique ci-après.

Le coût et l'activité des organismes financés par le budget des services généraux du Premier ministre, selon le gouvernement

(nombre de réunions
tenues en 2002)

(coût, en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

On peut ainsi constater que la plupart des organismes coûtent moins de 400.000 euros par an et se réunissent assez peu (sans que cela indique forcément une faible activité).

Sept organismes se distinguent :

- deux ont une activité importante, malgré un coût modeste : le conseil national de la vie associative et la commission nationale consultative des Droits de l'Homme ;

- un a une activité importante, en rapport avec son coût important : la commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation ;

- une se réunit relativement peu (10 fois en 2002) par rapport à son coût, de 1 million d'euros par an : le conseil d'orientation des retraites ;

- trois se sont réunis moins de trois fois1 : la commission pour les simplifications administratives (une fois) ; le comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics (deux fois) ; la commission des archives constitutionnelles de la Ve République (deux fois).

3. La rénovation des relations avec le contrôleur financier et la globalisation des crédits de personnel

Le ministre délégué au budget, par instruction du 2 août 2002, a décidé, dans le cadre d'un dispositif expérimental, de modifier les modalités d'exercice du contrôle financier.

Dans le cas des services généraux du Premier ministre, ce nouveau dispositif a fait l'objet d'un protocole, relatif à l'année 2003, entre le directeur des services administratifs et financiers et le contrôleur financier.

En 2003, ce protocole a porté sur huit chapitres.

Il doit être élargi en 2004 à deux domaines :

- les crédits de personnel ;

- les crédits d'investissement.

Dans ce cadre, le présent projet de loi de finances propose de modifier la nomenclature budgétaire, afin de permettre le transfert de 67.260.097 euros de crédits de personnel et de 1.451 emplois de la première et de la deuxième parties du titre III (« indemnités et allocations diverses » et « charges sociales ») vers la troisième partie (« dépenses diverses »), conformément au tableau ci-après.

Transferts réalisés au sein du titre III dans le cadre d'une expérimentation de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

Partie du titre III

Chapitre

Intitulé

Montants transférés (en euros)

Article

Emplois transférés

1ère partie Personnel. Rémunérations d'activité

31-02

Indemnités et allocations diverses (ancien)

-20.512.668

 
 

31-90

Rémunérations des personnels (ancien)

-36.590.339

31-90 21

- 815

31-90 22

- 144

31-90 23

- 226

31-90 24

- 93

31-90 25

- 58

31-90 28

- 25

31-90 31

- 38

31-90 36

- 1

31-90 41

- 51

TOTAL

- 1451

31-96

Autres rémunérations (ancien)

-9.278.319

 
 

3ème partie Personnel en activité et en retraite. Charges sociales

33-92

Autres dé penses d'action sociale (ancien)

-878.771

 
 

TOTAL

 
 

- 67.260.097

 

-1451

7ème partie Dépenses diverses

37-30

Dépenses de personnel et action sociale (nouveau)

+ 67.260.097

 

1451

4. La mise en place d'objectifs et d'indicateurs

Dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF, les agrégats des services généraux du Premier ministre sont pour la première fois dotés d'objectifs et d'indicateurs.

Les services généraux du Premier ministre faisaient en effet preuve d'un certain retard par rapport aux autres ministères. Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, la Cour des comptes, examinant les fascicules budgétaires pour l'année 2003, souligne « l'effort déjà accompli par les ministères, qui se sont efforcés pour la plupart d'entre eux d'associer à leurs objectifs opérationnels des indicateurs permettant d'en rendre compte », mais relève que « certains fascicules budgétaires font cependant exception, notamment ceux des services du Premier ministre, dans lesquels les indicateurs sont très rares ».

Le graphique ci-après indique, à titre d'illustration, les objectifs et indicateurs relatifs à la direction de la Documentation française.

Objectifs d'évolution des indicateurs de résultats de la direction de la Documentation française


(évolution de 2003 à 2004, en %)

Source : projet de loi de finances pour 2004

* 7 Question écrite n° 03155 du 17 octobre 2002, page 2346.

* 8 In JO Sénat du 6 février 2003, page 424.

* 9 Lettre politique et parlementaire, n° 1019, 17 février 2003.

* 10 Votre rapporteur spécial estime néanmoins que le rattachement au budget des services généraux du Premier ministre des crédits correspondant aux indemnisations qu'elle est chargée d'attribuer ne contribue pas à la lisibilité de ce budget.

* 11 Le secrétariat général du comité interministériel à la sécurité nucléaire.

* 12 L'observatoire national sur les effets du réchauffement climatique ; la mission interministérielle de l'effet de serre ; la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie ; le conseil national de la vie associative.

* 13 « Jaune » intitulé « Liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres ».

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