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N° 197

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 février 2004

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire,

Par M. Yannick TEXIER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Gérard Larcher, président ; MM. Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Bernard Piras, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Gérard Cornu, Jean-Marc Pastor, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cléach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Détraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, René Monory, Jacques Moulinier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Henri de Richemont, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Sénat : 164, 194, 199 et 202 (2003-2004)

Union européenne.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

A quelques semaines de l'élargissement de l'Union européenne à dix nouveaux Etats membres, l'un des piliers majeurs de la construction européenne que constitue la mise en oeuvre du cadre juridique du marché intérieur connaît d'incontestables retards. Seuls quatre Etats atteignaient, en novembre dernier, l'objectif fixé par le Conseil européen d'un déficit de transpositions des directives européennes inférieur à 1,5 %. Plus encore, après un mouvement continu d'amélioration enregistré entre novembre 1992 et mai 2002, ayant vu le déficit global décroître de 21,4 % à 1,8 %, les deux dernières années écoulées se caractérisent par une stagnation du taux un peu supérieure à 2 % (2,1 % en novembre 2002, 2,4 % en mai 2003 et 2,3 % en novembre 2003).

Dans ce contexte général insatisfaisant et peu mobilisateur pour les prochains Etats membres, la France fait, avec l'Allemagne, figure d'élève particulièrement médiocre. Outre que ces deux pays connaissent les plus mauvais résultats, avec un taux de non-transposition égal à 3,5 %, leur déficit s'est même de nouveau accru entre mai et novembre 2003 ! De plus, avec sept directives n'ayant toujours pas été transposées en droit national deux ans après le terme du délai de transposition, notre pays se trouve en avant-dernière position au regard de ce critère, juste avant le Luxembourg. Enfin, avec 135 procédures d'infraction en cours au 31 octobre 2003, la France se place également en pénultième position, devant l'Italie, et concentre à elle seule 13,5 % des procédures (soit le double de la moyenne par Etat). Tous ces chiffres ne sont pas simplement mauvais : ils sont aussi et surtout dangereux.

En effet, ces retards placent notre pays dans une situation juridique incertaine qui porte préjudice aux citoyens et aux entreprises, ainsi privés du droit de bénéficier pleinement du marché intérieur. En outre, la France s'expose à des condamnations par la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), assorties d'astreintes financières, qu'elle devrait veiller tout particulièrement à éviter compte tenu de l'état de ses finances publiques.

Enfin et surtout, un tel bilan n'est pas acceptable pour l'un des fondateurs de l'Union européenne, spécialement lorsqu'il entend par ailleurs continuer à assurer un rôle moteur dans la construction européenne. Le coût politique de la non-transposition est ainsi élevé en ce qu'il contribue au risque de perte de crédibilité de la France sur la scène européenne.

Face à ce constat, le Gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin a engagé, dès sa nomination, un vaste chantier de rattrapage du retard. Un plan d'action a été adopté en novembre 2002 pour satisfaire aux deux objectifs fixés par le Conseil européen en mars 2002 : réduire la part des directives non transposées à moins de 1,5 % et garantir l'application de toutes celles dont le retard est supérieur ou égal à deux ans (objectif dit de « tolérance zéro »). Tous les semestres, Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée aux affaires européennes, présente ainsi en conseil des ministres une communication sur l'état d'avancement de ce plan.

Celui-ci s'est tout d'abord concrétisé par l'accélération de la transposition des mesures à caractère réglementaire par les ministères concernés, sur la base de tableaux de bord régulièrement mis à jour.

En matière législative, près d'une dizaine de textes permettant la transposition de directives a été adoptée par le Parlement ces derniers mois. Pour ceux intéressant votre commission des affaires économiques, on citera :

la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie, qui transpose la directive 98/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel ;

- la loi n° 2003-1365 du 31 décembre 2003 relative aux obligations de service public des télécommunications et à France Telecom, qui transpose la directive 2002/19/CE du 7 mars 2002 relative à l'accès aux réseaux de télécommunications électroniques et aux ressources associées ainsi qu'à leur interconnexion.

Plusieurs autres projets de loi sont en cours de discussion. Parmi ceux examinés par votre commission des affaires économiques, on relève notamment :

- le projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique, en instance d'examen en deuxième lecture par le Sénat après son adoption en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 8 janvier 2004, et qui procède à la transposition de dispositions législatives de quatre directives ((*)*) ;

- le projet de loi portant transposition de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 10 avril 2003 puis par le Sénat le 6 janvier 2004 ;

le projet de loi relatif à la régulation des activités postales, adopté en première lecture par le Sénat le 28 janvier 2004 et en instance d'examen par l'Assemblée nationale, qui transpose la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service, ainsi que la directive 2002/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 juin 2002 modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne la poursuite de l'ouverture à la concurrence des services postaux de la Communauté. Cependant, malgré cette procédure d'examen législatif qui devrait prochainement s'achever, la Commission européenne a traduit la France devant la CJCE à la mi-janvier 2004 pour défaut de transposition des deux directives postales en cause.

Enfin, le plan gouvernemental de résorption du retard de transposition s'est également matérialisé par le dépôt de plusieurs projets de loi ayant expressément pour objet de transposer des actes communautaires, dont l'examen rapide par les assemblées n'a toutefois pu être programmé en raison de l'encombrement de leur ordre du jour. On peut ainsi relever, pour ce qui concerne le champ de compétence de votre commission des affaires économiques, le dépôt, à l'été 2003, de divers textes législatifs :

- le projet de loi n° 1044 (XIIe législature), déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 16 juillet, portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports, qui visait à transposer neuf directives européennes ;

- le projet de loi n° 1055 (XIIe législature), déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 31 juillet, relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, qui avait pour objet de transposer les six directives et la décision européennes dites du « paquet télécoms » ;

- le projet de loi n° 426 (2002-2003), déposé sur le Bureau du Sénat le 27 août, portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire en matière de sécurité des produits et en matière d'assurance et de transparence financière, qui devait contribuer à la transposition de quatre directives communautaires.

C'est dans ce contexte de difficultés à trouver dans l'ordre du jour parlementaire les niches nécessaires que le Gouvernement a envisagé de recourir, tout comme cela à été fait sous la précédente législature ((*)*), à la voie des ordonnances pour accélérer le processus indispensable de transposition. Cependant, au contraire de la méthode retenue par son prédécesseur, le Premier ministre a au préalable sollicité l'avis des Présidents des assemblées afin de limiter aux dispositions d'ordre technique le dessaisissement de son pouvoir législatif auquel pouvait consentir le Parlement.

C'est ainsi que par un courrier du 10 novembre 2003, M. Jean-Pierre Raffarin a soumis à MM. Christian Poncelet, président du Sénat, et Jean-Louis Debré, président de l'Assemblée nationale, une liste indicative de trente-deux directives et de deux règlements communautaires qu'il paraissait urgent de transposer en dépit de l'engorgement des travaux parlementaires. Cette liste a été attentivement examinée par les présidents et les bureaux des commissions permanentes, qui ont opposé une fin de non-recevoir sur les textes paraissant dépasser le strict cadre technique et nécessiter absolument un examen par le Parlement selon les procédures habituelles. Cela a notamment été le cas :

- du « paquet télécoms », dont l'importance a paru justifier, pour votre commission des affaires économiques, la transposition dans le cadre d'un projet de loi ad hoc, nonobstant leur échéance de transposition au 27 juillet 2003 ;

- des dispositions protégeant les inventions végétales figurant dans la directive 98/44/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 juillet 1998 relative à la protection juridique des inventions biotechnologiques.

De même a, par exemple, été refusée la transposition par ordonnance de la directive 2002/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 9 décembre 2002 sur l'intermédiation en assurance, car son délai de transposition n'arrive à échéance que le 14 janvier 2005, ce qui ne rend pas indispensable le recours à une procédure exceptionnelle de transposition.

Au total, ce ne sont donc plus que vingt directives et deux règlements communautaires figurant dans la liste établie par le Premier ministre en novembre dernier qui sont proposés à l'habilitation par le présent projet de loi. A ces textes sont ajoutés deux transpositions rendues nécessaires pour rétablir le droit français issu de la rédaction de la loi n° 2003-706 de sécurité financière du 1er août 2003 en conformité avec le droit européen résultant de la directive 93/22/CEE concernant les services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières et de la directive 97/9/CE relative aux systèmes d'indemnisation des investisseurs.

Par ailleurs, le projet de loi demande une habilitation législative pour permettre au Gouvernement de modifier de manière complémentaire diverses parties de notre droit interne directement concernées par ce vaste programme de transposition de textes communautaires.

I. LA TRANSPOSITION DU DROIT COMMUNAUTAIRE : UNE DÉGRADATION PRÉOCCUPANTE

Dans un récent communiqué en date du 12 janvier 2004, la Commission européenne a rappelé le rôle clé joué par le marché intérieur dans l'objectif que s'est fixée l'Union européenne (UE), à savoir devenir l'économie la plus dynamique au monde d'ici 2010. Elle estime ainsi que le marché intérieur a permis de créer 2,5 millions d'emplois et pour 877 milliards d'euros de richesses supplémentaires depuis la suppression des frontières intérieures en 1993. Relevant qu'avec le marché intérieur, les citoyens de l'UE ont un plus grand choix de biens et de services et disposent d'une plus grande liberté pour circuler, travailler, étudier et s'établir dans d'autres États membres, la Commission considère en outre qu'il permet d'allouer plus efficacement les ressources disponibles et offre de meilleurs débouchés économiques aux entreprises.

Toutefois, la Commission note que le marché intérieur ne peut déployer pleinement son potentiel que si les législations adoptées au niveau européen sont réellement transposées et mises en oeuvre par les États membres. Or, selon les derniers chiffres diffusés au 30 novembre 2003, 131 directives, soit environ 8,5 % des directives «Marché intérieur», n'ont toujours pas été transposées en droit national par l'ensemble des États membres, même si les dates limites approuvées par lesdits États lorsqu'ils ont adopté les directives sont dépassées.

A. LES PRINCIPES DE LA TRANSPOSITION

On distingue traditionnellement les règles de droit communautaire en deux catégories : le droit dit « originaire » ou « primaire » et le droit dérivé. Le droit « originaire » résulte des traités institutifs et des instruments juridiques annexés ou les ayant modifiés. Le droit dérivé, quant à lui, est constitué des actes des institutions communautaires destinés à mettre en oeuvre les règles de droit primaire, c'est-à-dire, pour l'essentiel, les règlements et les directives.

1. Règlements et directives

En application de l'article 249 du traité instituant la Communauté européenne, le règlement, de portée générale, est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout Etat membre. Reste que, comme le rappelle l'exposé des motifs du présent projet de loi, si un règlement communautaire n'appelle en principe pas de complément normatif au plan national pour sa mise en oeuvre, les Etats membres ne sont pas pour autant dispensés de mettre en conformité leur droit interne avec ses dispositions. C'est au demeurant cette nécessité qui justifie, à l'article 2 du projet, les modifications à apporter à la législation nationale pour permettre une correcte application de deux règlements communautaires.

Quant à la directive, elle formule des résultats à atteindre auxquels sont contraints les Etats membres, tout en laissant leurs instances nationales libres des outils juridiques à édicter et de leur contenu formel pour y parvenir. Ainsi, sauf à ce que le droit national respecte déjà l'ensemble des principes qu'elles posent, les directives doivent être « traduites » dans le droit national par des mesures de transposition.

Cependant, la hiérarchie des normes française distinguant, en application des articles 34 et 37 de la Constitution, les dispositions de nature législative des dispositions de nature réglementaire, la transposition des actes européens en droit interne ne passe pas nécessairement et systématiquement par la loi. Au demeurant, le plus souvent, l'intégration normative d'une directive est mixte, une partie l'étant sous forme réglementaire, l'autre sous forme législative. Plusieurs des actes communautaires examinés dans le cadre du présent projet de loi suivent d'ailleurs ce schéma.

* (*) Voir la liste dans le tableau de l'annexe I.

* (*) La loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001 portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaires a ainsi permis la transposition d'une soixantaine d'actes européens.

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