TITRE
II
-
DISPOSITIONS EN FAVEUR DU LOGEMENT
CHAPITRE PREMIER
-
Plan pour l'hébergement
et le logement temporaire
Article 39
Développement des capacités d'hébergement et
de logement temporaire
Objet : Cet article fixe les objectifs de création de places d'hébergement d'urgence et de logement temporaire, ainsi que leur financement, pour la période 2005-2009.
I - Le dispositif proposé
Le dispositif d'accueil et d'hébergement pour les personnes ou les familles en situation de grande précarité a une double vocation : l'intervention en urgence afin de proposer un abri immédiat aux personnes sans domicile et la réinsertion de ces personnes ou leur stabilisation.
A cet effet, il existe, dans chaque département, un dispositif d'urgence qui a pour mission de mobiliser l'ensemble des structures capables d'offrir un abri à toute personne sans domicile fixe. Il est organisé autour de différents services : un numéro d'appel d'urgence (le 115), le SAMU social, des accueils de jour et de nuit et des nuitées d'hôtel mobilisables pour plusieurs nuits.
Ce dispositif d'accueil ponctuel fonctionne en relation avec les structures qui proposent un hébergement sur une plus longue durée, comme les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) qui permettent d'engager la réinsertion de ces personnes, ou un logement, comme les maisons relais qui offrent la possibilité de les stabiliser dans un habitat durable et adapté à leur situation.
Le projet de loi se fixe pour objectif de disposer, à la fin de la période 2005-2009, d'une capacité d'hébergement d'urgence de 100.000 places sur l'ensemble du territoire . Le présent article propose donc un programme de créations de places ventilées entre les catégories de structures d'urgence suivantes : l'accueil d'urgence et les places d'hiver, les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) et les maisons relais.
1. L'accueil d'urgence et les places d'hiver
Cette prestation est assurée principalement par des centres d'hébergement d'urgence et par la mobilisation de nuitées d'hôtel, qui ne sont pas, pour la plupart, conventionnés à l'aide sociale.
Juridiquement, au sens du code de l'action sociale et des familles, ce ne sont pas stricto sensu des établissements sociaux, même s'ils en assurent une partie des missions. Ils sont financés sur des crédits d'intervention du budget de l'État et, pour certains, par l'allocation de logement temporaire (ALT).
En 2004, les centres d'accueil d'urgence et les places d'hiver ont bénéficié d'un budget de 112,8 millions d'euros, permettant l'ouverture de 2.400 places d'hébergement et de 3.000 places d'hiver.
Le présent article porte ces crédits à 164 millions d'euros par an pour la période 2005-2009, soit une augmentation de près de 45 %. Cette enveloppe supplémentaire devrait permettre de pérenniser le nombre de places existantes, en compensant la transformation programmée de certaines places en CHRS et en CADA.
2. Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale
Selon les articles L. 312-1 et L. 345-1 du code de l'action sociale et des familles, les CHRS appartiennent à la nomenclature des établissements sociaux et médico-sociaux. Ils sont donc soumis à autorisation et obéissent aux règles budgétaires, financières et comptables définies par le décret n° 2003-1010 du 22 octobre 2003.
Ils exercent des missions d'accueil, d'hébergement, de soutien et d'accompagnement social, de veille sociale, d'adaptation à la vie active et d'insertion par l'activité professionnelle, qui relèvent de la compétence de l'État.
Depuis 1995, les crédits consacrés aux CHRS ont connu une progression constante qui a permis la création de plus de 5.000 places nouvelles, soit 16 % du parc existant. Toutefois, les 437,3 millions d'euros attribués en 2004 ont été consacrés, compte tenu des difficultés financières rencontrées par ces structures, à l'assainissement de leur situation financière et à l'amélioration de la rémunération des personnels.
Évolution des crédits d'aide sociale consacrés aux CHRS depuis 1995
(en millions d'euros)
|
|
Taux d'évolution |
LFI |
Dont actualisation |
Dont mesures nouvelles |
En places |
|
1995 |
10,50 % |
324,7 |
25,0 |
5,9 |
500 |
|
1996 |
4,30 % |
338,8 |
8,2 |
5,9 |
500 |
|
1997 |
5,60 % |
357,8 |
6,3 |
12,8 |
1.000 |
|
1998 |
2,80 % |
367,8 |
3,5 |
6,4 |
500 |
|
1999 |
3,20 % |
379,6 |
5,5 |
6,4 |
500 |
|
2000 |
2,90 % |
390,8 |
4,8 |
6,4 |
500 |
|
2001 |
3,24 % |
403,4 |
6,2 |
6,4 |
500 |
|
*2002 |
3,57 % |
417,4 |
6,1 |
7,9 |
530 |
|
2003 |
2,59 % |
428,4 |
4,5 |
6,4 |
500 |
|
**2004 |
2,08 % |
437,3 |
8,9 |
- |
0 |
* inclus les crédits s'élevant à 1,52 millions d'euros pour la création du lieu d'accueil et d'orientation pour mineurs étrangers de Taverny (30 places).
** Pour la LFI 2004, le rebasage budgétaire a été privilégié par rapport à la création de places nouvelles.
Source : DGAS
Le présent article prévoit de doter les CHRS de 461 millions d'euros en 2005, soit une progression de 5,31 %, afin de financer la transformation de cinq cents places d'hébergement d'urgence en places de CHRS (2,3 millions d'euros), la création de trois cents places nouvelles de CHRS (4 millions d'euros) et de consolider leurs dotations pour équilibrer leurs budgets (17 millions d'euros). Le reste de cette enveloppe sera consacré au fonctionnement des structures existantes.
Le prix d'une place supplémentaire comprend le coût de l'hébergement et celui de l'accompagnement social et administratif, soit un coût moyen de 36,80 euros par jour (13.333 euros par an).
Pour atteindre 1.800 nouvelles places d'ici à 2009, il est prévu d'y consacrer ensuite 467 millions d'euros en 2006, puis 473 millions d'euros pour les trois années suivantes. Cette dotation doit permettre de créer cinq cents places supplémentaires par an.
3. les centres d'accueil des demandeurs d'asile
Un effort a été consenti pour adapter l'offre d'hébergement au nombre croissant des demandeurs d'asile qui a plus que doublé en cinq ans pour atteindre plus de 61.993 personnes en 2003, dont 9.779 mineurs.
Les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) assurent un hébergement et un accompagnement social et administratif aux demandeurs d'asile en cours de procédure devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ou la Commission de recours des réfugiés (CRR). Les mineurs étrangers dépendent, pour leur part, des services d'aide sociale à l'enfance des départements.
En novembre 2000, la capacité des CADA a été complétée par la mise en place d'un dispositif d'urgence AUDA (accueil d'urgence des demandeurs d'asile) destiné prioritairement aux demandeurs d'asile de la région parisienne (qui totalise 54 % de la demande d'asile) pour une capacité de 1.200 places.
Création de places d'hébergement pour les demandeurs d'asile
|
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
Evolution des capacités depuis 1999 |
|
CADA |
|
|
|
|
|
230 % |
|
Capacité |
3.781 |
4.756 |
5.282 |
10.317 |
12.480 |
|
|
Nombre de centres |
63 |
73 |
83 |
151 |
188 |
|
|
Centres de transit |
|
|
|
|
|
32 % |
|
Capacité |
126 |
126 |
126 |
126 |
166 |
|
|
Nombre de centres |
2 |
2 |
2 |
2 |
2 |
|
|
Centres d'accueil de mineurs |
|
|
|
|
|
0 % |
|
Capacité |
33 |
33 |
33 |
33 |
33 |
|
|
Nombre de centres |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
|
|
Total capacité |
3.940 |
4.915 |
5.441 |
10.476 |
12.679 |
222 % |
Source : DGAS.
* En 2003, 1.000 places ont
été ouvertes par anticipation (LFI 2004) dont 980 places de
CADA et 20 places de transit.
En 2004, les crédits affectés aux CADA se sont élevés à 125,7 millions d'euros et ont permis d'ouvrir 3.000 nouvelles places.
Pour 2005, le présent article propose de consolider ces 3.000 places et d'assurer la transformation de 2.000 places d'hébergement d'urgence en places de CADA, pour un budget de 143 millions d'euros. Le prix d'une place en CADA revient à 24,11 euros par jour, soit 8.800 euros par an.
Pour 2006 et 2007, les crédits seront portés respectivement à 151 et 159 millions d'euros, afin de financer 1.000 nouvelles places chaque année. La dotation des deux années suivantes sera maintenue au niveau de 2007, afin de consolider l'ensemble du dispositif. L'objectif est d'atteindre près de 20.000 places de CADA dès 2007.
Le choix des départements où seront créées les places s'effectue en fonction du niveau de la demande d'asile et du taux d'équipement en CADA. La programmation régionale, qui a donné des résultats très satisfaisants en termes de rééquilibrage territorial des capacités d'accueil en CADA, continuera d'être appliquée, ce qui implique une instruction partagée entre les responsables régionaux et départementaux pour dégager les solutions les mieux adaptées au regard des besoins locaux et de la nécessaire concertation avec les élus.
4. Les maisons relais
Les maisons relais ont remplacé en 2003 les pensions de famille, instaurées sur la base d'un programme expérimental lancé en 1997 afin de permettre à certaines résidences sociales d'accueillir, sans limitation de durée, un public très désocialisé en demande de stabilisation mais ne nécessitant pas une prise en charge lourde. Si nécessaire, l'accompagnement social y est assuré par des intervenants extérieurs.
Elles constituent une modalité de résidences sociale et, à ce titre, relèvent de la réglementation du code de la construction et de l'habitation (art. R. 353 et suivants). Il s'agit de structures de petites tailles, entre quinze et vingt-cinq places, afin de permettre au résident de s'intégrer au fonctionnement de la maison et à l'hôte d'assurer, dans de bonnes conditions, ses missions d'animateur et de régulateur de la vie quotidienne.
La circulaire du 10 décembre 2002 précise que le financement de l'investissement des maisons relais est assuré en prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) sur l'enveloppe annuelle attribuée à chaque département. Un financement de type prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) peut aussi être envisagé si le projet de maison relais est porté par un opérateur social propriétaire d'une structure existante, construite initialement au moyen de prêts aidés de l'État et qui, à l'occasion d'un programme de réhabilitation, remplit les conditions pour entrer dans le champ du conventionnement de type résidence sociale.
La participation du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale pour la rémunération de l'hôte s'élève, en 2004, à 8 euros, par jour et par place.
En 2003, l'objectif de créer 1.000 places a été aisément atteint : 61 maisons relais ont été mises en service, offrant 1.028 places. En 2004, 993 places supplémentaires ont été créées, prioritairement dans les départements les moins bien dotés en structures d'insertion de ce type.
Le présent article prévoit d'atteindre 6.000 places en 2007, avec une montée en charge progressive. Ainsi, en 2005, 1.000 places devraient être créées, pour un budget de 13 millions d'euros, soit l'équivalent des programmes pour 2003 et 2004. En 2006 et 2007, l'objectif est de 1.500 ouvertures annuelles avec un budget de 19 puis de 25 millions d'euros. Cette dernière dotation sera maintenue pour les deux années suivantes, afin de pérenniser le dispositif.
En outre, le Gouvernement s'est engagé à porter l'aide accordée par l'État pour chaque place de 8 à 12 euros, soit un total de 4.380 euros par an.
II - La position de votre commission
Votre commission se réjouit de l'effort engagé par le Gouvernement pour renforcer le dispositif d'accueil d'urgence et de logement temporaire et en améliorer la qualité.
Elle salue l'engagement du mouvement HLM sur cette question. Les organismes apporteront en effet leur concours, pour ce qui concerne leurs compétences, à l'exécution de ce programme.
Dans le projet d'accord État/USH, il est ainsi expressément prévu qu'une négociation entre l'USH et la FNARS (éventuellement d'autres réseaux associatifs) viendra en appui des objectifs de production de l'offre ainsi que des conditions d'accueil dans le parc social des personnes sortant de CHRS, maisons relais ou CADA. Les organismes pourront aussi éventuellement construire des CADA pour le compte de l'État.
Elle souhaite, s'agissant des mineurs demandeurs d'asile, que la mission confiée à l'IGAS sur le thème des mineurs étrangers isolés, trouve également des réponses adaptées à leur situation.
Sous réserve de cette observation, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.