Article 41
Construction de logements locatifs sociaux
Objet : Cet article fixe un programme de construction de logements sociaux, assorti des moyens financier nécessaires à sa mise en oeuvre, pour la période 2005-2009.
I - Le dispositif proposé
Pour l'essentiel, les logements sociaux sont financés par des prêts aidés : les prêts locatifs à usage social (PLUS), les prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) et les prêts locatifs sociaux (PLS), pour les logements intermédiaires.
- Les PLUS
Les opérations de construction et d'acquisition-amélioration de logements locatifs sociaux sont principalement réalisées à l'aide de prêts PLUS, successeurs du PLA (prêt locatif aidé), distribués par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) aux organismes HLM et aux sociétés d'économie mixte (SEM). Adossé à la ressource du livret A, le PLUS est un prêt offert au taux privilégié de 3,45 % depuis le 1 er août 2003 sur une durée plafonnée à trente-cinq ans. La circulaire n° 97-51 du 29 mai 1997 précise les modalités selon lesquelles ces prêts doivent être octroyés.
En complément de la subvention d'État et du prêt de la CDC, d'autres types de financement sont mobilisés : la participation des employeurs à l'effort de construction (1 % logement), les subventions des collectivités territoriales pour faire face, notamment, aux surcharges foncières et les fonds propres des organismes HLM.
- Les PLAI
Depuis le 1 er avril 2000, les opérations relatives aux logements locatifs très sociaux sont exclusivement réalisées à l'aide des PLAI, distribués comme les PLUS par la CDC aux organismes HLM et aux SEM. Adossé lui aussi à la ressource du livret A, le PLAI est un prêt offert au taux de 2,95 % depuis le 1 er août 2003 sur une durée de trente-cinq ans.
De la même manière que le PLUS, le financement de ces opérations est complété par d'autres contributions [Union d'économie sociale pour le logement (UESL), collectivités territoriales, organismes HLM].
- Les PLS
Les PLS ont été mis en place dans le souci de diversifier l'offre de logements locatifs sociaux. Financés par les fonds d'épargne centralisés à la CDC, les prêts locatifs sociaux ont été créés en remplacement des PLA CFF ou des PPLS CFF afin de financer des logements sociaux soumis à des plafonds de loyers intermédiaires. Ainsi, les plafonds de ressources des ménages candidats à l'entrée dans ces logements locatifs sont égaux à ceux du PLUS majorés de 30 % et les loyers des logements financés en PLS ne peuvent excéder 150 % de ceux du PLUS.
Ils sont consentis soit directement par la CDC, soit par le Crédit foncier de France et Enténial (anciennement Comptoir des Entrepreneurs) ou par les établissements ayant répondu aux adjudications organisées le 26 février 2003 et le 13 février 2004 par la CDC, sous l'égide du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Le champ d'application des opérations éligibles au PLS est identique à celui du PLUS. Ils bénéficient aux personnes physiques et morales, y compris aux promoteurs privés. Toutefois les PLS de la CDC ne peuvent être attribués qu'aux organismes d'HLM ou aux SEM.
A la suite du plan de relance de 2001, la construction de logements sociaux au moyen des PLUS et des PLAI a connu une brève augmentation, avant de diminuer à nouveau en 2002, pour atteindre 43.766 logements en 2003, auxquels il convient d'ajouter 12.650 logements financés en PLS et 1.665 logements construits par l'association Foncière Logement.
Total des logements financés en PLUS et PLAI
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Neuf |
Acquisition |
Total |
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1994 |
66.275 |
13.378 |
79.653 |
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1995 |
48.901 |
11.640 |
60.541 |
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1996 |
41.603 |
10.233 |
51.836 |
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1997 |
45.272 |
10.129 |
55.401 |
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1998 |
37.176 |
9.300 |
46.476 |
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1999 |
33.932 |
8.895 |
42.827 |
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2000 |
29.329 |
8.707 |
38.036 |
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2001 |
37.193 |
10.458 |
47.651 |
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2002 |
32.546 |
11.910 |
44.456 |
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2003 |
32.554 |
11.212 |
43.766 |
Source : Secrétariat d'État au logement
En 2004, les circulaires relatives à la mise en oeuvre de la politique du logement et à la programmation des financements aidés de l'État ont porté, notamment, sur la poursuite et l'augmentation significative de l'offre de logements sociaux, tout particulièrement dans les zones urbaines où le marché du logement est tendu, dans les communes qui présentent un déficit de logements sociaux au sens de l'article 55 de la loi SRU et dans celles dans lesquelles des opérations de démolition de logements à bas loyer doivent être compensées.
A cette fin, la loi de finances pour 2004 a dégagé, en dehors du programme de l'ANRU, les moyens nécessaires à la réalisation de 48.000 PLUS et PLAI, 22.000 PLS et 5.000 logements intermédiaires à réaliser par l'association Foncière Logement. Toutefois, votre commission n'a pu obtenir de chiffres sur la mise en oeuvre de ces objectifs à ce jour.
Les objectifs de programmation proposés par le présent article pour la période 2005-2009 sont destinés à répondre à la pénurie actuelle en permettant la réalisation de 500.000 logements sociaux en PLUS, PLAI et PLS, en incluant les logements financés par l'association Foncière logement. Il faut entendre par « réalisation » tant la construction de logements que l'acquisition-amélioration et l'acquisition sans travaux.
Concernant les PLUS et les PLAI, 310.000 logements devraient être financés sur la période : 58.000 en 2005 (soit 10.000 de plus que les prévisions pour 2004), puis 63.000 pendant les quatre années suivantes.
Le logement social intermédiaire sera renforcé de 140.000 logements supplémentaires, avec une montée en charge progressive du nombre annuel de PLS : 22.000 en 2005 (soit autant qu'en loi de finances pour 2004, mais près de 10.000 de plus qu'en 2003), 27.000 en 2006 et 2007, puis 32.000 les deux dernières années.
A ce programme s'ajoutent 50.000 logements intermédiaires financés par l'association Foncière Logement, au rythme de 10.000 par an, soit le double de sa production annuelle. Selon la convention signée avec l'État, ces logements doivent être réalisés pour 70 % dans les quartiers sensibles et, pour le reste, dans les communes relevant de l'article 55 de la loi SRU.
Les opérations prévues au présent article seront en sus des interventions de l'ANRU , c'est-à-dire hors des ZUS. De la même manière, le nouveau programme ne prévoit pas d'opérations de démolition et de réhabilitation de logements, car les sites où doivent être réalisées de telles opérations se situent très majoritairement dans le champ d'intervention de l'Agence. Néanmoins, les crédits programmés tiennent compte de la poursuite au rythme actuel des opérations de réhabilitation et de démolition hors des ZUS.
Les financements
D'après l'exposé des motifs, des conventions conclues par l'État avec l'UESL et avec l'Union sociale de l'habitat (USH) détermineront les modalités de contribution du « 1 % logement » et des organismes HLM à ce programme. Une convention du même type devrait être signée avec la Fédération nationale des SEM.
Ainsi, l'accord-cadre avec l'USH devrait prévoir la signature, au niveau régional, d'accords avec chaque organisme en vue de fixer ses objectifs de réalisation sur cinq ans. De même, l'accord est en cours de conclusion avec l'UESL et prévoit qu'elle s'engage à apporter 210 millions d'euros de subventions équivalant à 450 millions d'euros de prêts à taux privilégiés, soit une contribution supérieure d'un tiers au montant antérieur.
Les collectivités territoriales, qui interviennent déjà très largement en faveur du logement social en subventionnant environ 10 % du coût des opérations, seront invitées à maintenir leur effort et à accompagner celui de l'État et de ses partenaires. Elles seront impliquées dans la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale à travers la délégation de compétences, pour celles d'entre elles qui la solliciteront, ou dans le cadre de partenariats locaux
Enfin, la Caisse des dépôts assurera la mise à disposition des prêts PLUS et PLAI, et pourra également, comme aujourd'hui, accorder des prêts PLS.
La contribution de l'État devrait s'établir à 2,37 milliards d'euros en autorisations de programme pour la période, soit 442 millions d'euros en 2005 et 482 millions d'euros pour les quatre années suivantes.
Les crédits de paiement s'établissent à 465 millions d'euros en 2005 (contre 287,86 millions en 2004), 594 millions en 2006, 610 millions en 2007 et 2008, puis 482 millions d'euros en 2009. Ils sont supérieurs aux autorisations de programme de près de 400 millions d'euros, afin de rembourser aux organismes HLM la créance de l'État à leur égard.
Enfin, si le chapitre budgétaire 65-48 est essentiellement consacré à la réalisation de logements sociaux, les crédits qui y figurent peuvent également servir à des opérations de renouvellement urbain hors de la politique de la ville : les subventions pour surcharge foncière destinées à faciliter la réalisation de logements sociaux, notamment en Ile-de-France, le financement de places d'hébergement d'urgence (en sus des crédits qui y sont affectés par le budget « solidarité »), les subventions permettant la restructuration lourde de quartiers en difficulté.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve entièrement les objectifs du présent article et appelle de ses voeux une mise en oeuvre rapide du programme de production de 500.000 nouveaux logements locatifs sociaux afin de répondre promptement à la pénurie de l'offre dans ce domaine.
Elle constate que les crédits pour l'année 2005 ont d'ores et déjà été inscrits dans le projet de loi de finances et souhaite que les engagements continuent à être tenus pour les années à venir, notamment pour ce qui concerne la participation des différents partenaires. A cet égard, elle rappelle l'importance de l'implication des élus locaux, en matière tant financière que foncière, pour la réussite de ce programme ambitieux.
Concernant le décalage de 400 millions d'euros entre les autorisations de programmes et les crédits de paiement sur la période 2005-2009, votre commission indique que le rattrapage en CP est indispensable, car les retards de paiement de l'État ces dernières années pour les opérations de logements sociaux sont devenus insupportables et mettent en péril la production nouvelle, voire les équilibres de gestion des organismes HLM.
Il lui semble toutefois nécessaire de préciser que la notion de logements « réalisés » comprend la construction mais aussi l'acquisition-amélioration de logements locatifs sociaux. Elle vous propose donc un amendement en ce sens.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.