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C. LES INSUFFISANCES DU DISPOSITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS : L'ABSENCE D'AUTORITÉ SPÉCIALISÉE

1. Une multiplicité de services administratifs et d'organismes consultatifs

a) La dispersion des services administratifs et établissements publics impliqués dans la lutte contre les discriminations

Le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale regroupe les principaux services intervenant davantage en matière d'intégration que de lutte contre les discriminations. Ainsi, la direction de la population et des migrations comporte une sous-direction de l'accueil et de l'intégration, exerce la tutelle du GELD et du Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD), établissement public administratif chargé d'aider les personnes immigrées ou issues de l'immigration. Participent également, dans leurs domaines de compétence respectifs, à la lutte contre les discriminations : la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, le service du droit des femmes et de l'égalité, la délégation interministérielle aux personnes handicapées, la direction générale de l'action sociale (lutte contre l'exclusion), et la direction générale de la santé (accès aux soins).

Le caractère transversal de la problématique des discriminations fait par ailleurs intervenir des directions d'autres ministères, telles que la direction de la modernisation et de l'action territoriale du ministère de l'intérieur, qui supervise les CODAC et met en oeuvre les plans départementaux de lutte contre les discriminations, la direction des affaires civiles et du sceau et la direction des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice et les services de l'éducation nationale.

Les directions et services exerçant des missions de recherche et d'étude jouent un rôle fondamental dans l'analyse des comportements discriminatoires, sur laquelle peut se fonder la définition des politiques publiques en faveur de l'égalité de traitement. Tel est le cas de la direction de l'animation, de la recherche et des études statistiques (DARES) et de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) du ministère des affaires sociales, de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), ou encore de l'Institut national des études démographiques (INED).

En outre, certaines autorités administratives indépendantes comme le Médiateur de la République, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), le Défenseur des enfants et le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), sont déjà susceptibles d'avoir à traiter des réclamations faisant apparaître des situations discriminatoires.

M. Bernard Stasi rappelle ainsi dans son rapport que la CNIL a eu à connaître de discriminations dans les fichiers informatiques d'agences immobilières. Elle a d'ailleurs adopté le 20 décembre 2001 une délibération portant recommandation relative aux fichiers de gestion du patrimoine immobilier à caractère social, indiquant notamment qu'aucune « information faisant apparaître directement ou indirectement les origines raciales, au sens de l'article 31 de la loi du 6 janvier 1978, des personnes concernées, ne saurait être collectée auprès des demandeurs de logements. »

b) Le groupe d'étude et de lutte contre les discriminations (GELD)

Créé en 1999 sous la forme d'un groupement d'intérêt public associant, sous la tutelle du ministère des affaires sociales, des ministères, des organisations professionnelles, des associations et des universitaires31(*), le GELD exerce d'abord une mission d'observatoire national des discriminations raciales. Il réalise à cet effet des analyses et des notes qui sont portées à l'attention des administrations, des partenaires sociaux et de l'opinion publique.

Le GELD est également chargé de la gestion du numéro d'appel gratuit 114, que peuvent utiliser les victimes et témoins de discriminations raciales. Mis en place le 16 mai 2000, ce service a été consacré par l'article 9 de la loi du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations, qui définit par ailleurs le dispositif mis en place dans chaque département, sous l'autorité du préfet, pour assurer le traitement et le suivi des cas signalés. Les commissions départementales d'accès à la citoyenneté (CODAC), auxquelles ont succédé les commissions pour la promotion de l'égalité des chances et la citoyenneté (COPEC), étaient les relais des signalements effectués auprès du 114, que l'article 19 du projet de loi remplace par un service d'accueil plus généraliste.

Sans doute le GELD a-t-il produit des études de qualité, notamment sur les discriminations raciales et ethniques dans l'accès au logement social ou le recours au droit dans la lutte contre les discriminations et la question de la preuve. En outre, son site internet32(*) est aujourd'hui le seul à rassembler et mettre à la disposition du public des informations concernant tous les critères et domaines de discrimination.

Des commissions départementales d'accès à la citoyenneté (CODAC) aux commissions pour la promotion de l'égalité des chances et la citoyenneté (COPEC)

La circulaire du 20 septembre 2004 adressée par les ministres de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, et de la justice aux préfets et aux procureurs généraux étend le champ d'intervention des CODAC à toute forme de discrimination. Pour tenir compte de ce nouveau champ de compétence, ces instances sont désormais appelées commissions pour la promotion de l'égalité des chances et la citoyenneté.

La circulaire prévoit ainsi que la COPEC « définira désormais des actions de prévention contre toute discrimination directe ou indirecte fondée notamment sur l'origine, le sexe, le handicap, l'orientation sexuelle ou l'appartenance vraie ou supposée à une ethnie, une nation, une race ou une religion. » Chaque commission doit permettre aux responsables publics départementaux de maintenir des liens étroits notamment avec les associations représentatives des victimes de discrimination, les communautés religieuses, le réseau des chambres consulaires et les organismes professionnels de l'immobilier.

Deux priorités sont assignées aux COPEC :

l'insertion professionnelle, avec pour objectif la mobilisation des entreprises et l'identification des éventuelles discriminations ;

la lutte contre le racisme et l'antisémitisme, avec un rôle particulier pour les procureurs de la République d'information des membres de la COPEC sur les modalités de mise en mouvement de l'action publique, le régime de la preuve en matière de discriminations et l'utilité des voies civiles et prud'homales.

Cependant un bilan plus négatif doit être fait du dispositif d'écoute et de signalement des discriminations raciales. Le rapport de M. Bernard Stasi indique en effet que la plupart des signalements transmis aux parquets ont abouti à des décisions de classement sans suite, en raison de l'insuffisance des moyens humains consacrés au traitement des dossiers au sein des CODAC et du manque d'impartialité des enquêtes internes diligentées par les administrations mises en cause. Les travaux du GELD et du 114 ont néanmoins permis à la mission de préfiguration de s'appuyer sur une première expérience de lutte contre les discriminations.

c) Un foisonnement d'organismes consultatifs

De multiples organismes consultatifs généralistes ou spécialisés mènent des travaux d'étude et émettent des avis ou des recommandations en matière de lutte contre les discriminations. Il s'agit notamment de la Commission nationale consultative des droits de l'homme, du Haut conseil à l'intégration, de la Commission nationale consultative des personnes handicapées, de l'Observatoire de la parité entre les hommes et les femmes et de la Commission nationale consultative des gens du voyage.

2. Le rôle croissant des associations

Les associations jouent un rôle essentiel d'alerte et de soutien aux victimes de discriminations. Aux termes des articles 2-1 et 2-6 du code de procédure pénale, les associations se proposant par leurs statuts de combattre les discriminations peuvent en effet exercer les droits reconnus à la partie civile, à condition d'être régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans à la date des faits, en ce qui concerne les discriminations réprimées par les articles 225-2 et 432-7 du code pénal.

Les associations de défense des droits de l'homme, de lutte contre le racisme et l'antisémitisme, de soutien aux personnes handicapées sont représentées au sein des organismes consultatifs. Par leurs revendications, certaines associations ont fait progresser, en suscitant une prise de conscience, la lutte contre les discriminations à raison du handicap, de la maladie ou de l'orientation sexuelle. Toutes ces associations ont ainsi acquis une expertise notamment juridique des questions de discrimination qui paraît justifier leur participation au travail de la future haute autorité.

* 31 Le conseil d'administration du GELD associe notamment les ministères des affaires sociales, de l'économie et des finances, de la culture, de l'intérieur, de jeunesse et sports, de la fonction publique, de la ville, du logement, de l'éducation nationale, de la justice et de l'agriculture, les secrétariats d'Etat à l'outre mer et à la santé et à la cohésion sociale, le Médiateur de la République, la Commission interministérielle pour le logement des populations immigrées, la CGT, la CFDT, la CGT-FO, la CFTC, la CFE-CGC, le MEDEF, la CGPME, l'UNAPL, l'UPA, la Ligue de l'enseignement, la Ligue des droits de l'homme, le MRAP, la LICRA et SOS racisme.

* 32 http://www.le114.com.

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