II. LES PROGRÈS INÉGAUX DE LA NOUVELLE NOMENCLATURE
A. DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES D'APD VENTILÉS SUR PLUSIEURS PROGRAMMES
La nouvelle « nomenclature LOLF » appliquée à l'APD française introduit des progrès réels résultant de la « philosophie » même de cette réforme : meilleure identification des objectifs de l'aide, justification plus précise des crédits demandés, logique de performance, création d'une mission dédiée à l'APD, meilleure lisibilité des processus d'annulation de dettes. Les avancées sont en revanche plus limitées sur les terrains de la lisibilité des actions ministérielles et de la concordance entre la structure budgétaire et la comptabilisation selon les normes de l'OCDE.
L'amélioration de la cohérence entre les normes de comptabilisation de l'OCDE, qui fondent les objectifs français de relèvement de l'APD, et la comptabilisation budgétaire connaît certes des limites . Un volume important de dépenses ne peut ainsi être constaté qu' ex post (cf. supra ), et l'impact budgétaire des annulations de dette est distinct du montant pris en compte au titre de l'APD. L'effort d'APD des collectivités territoriales n'a en outre pas d'incidence budgétaire et représenterait 57 millions d'euros en 2006 (56 millions d'euros en 2005), soit 0,7 % de l'effort global.
Le document de politique transversale (DPT) « Politique française en faveur du développement » illustre cependant le maintien de l'éparpillement des crédits d'APD , puisque pas moins de onze programmes concourent directement à cette politique, dont les deux programmes constitutifs de la mission interministérielle « Aide publique au développement » et les trois programmes de la mission extra-budgétaire « Prêts à des Etats étrangers ».
Les données fournies par l'annexe 2 de ce DPT sont toutefois difficiles à comparer avec celles figurant dans le « jaune » , qui se réfère à l'ancienne nomenclature ministérielle, et ne semblent pas exemptes d'incohérences, ce qui complique l'analyse. Selon le « jaune », les ministères qui contribuent à la coopération, autres que ceux principalement impliqués dans l'APD que sont les ministères des affaires étrangères (MAE), de l'éducation nationale et de la recherche, et de l'économie et des finances (MINEFI), ne représentent ainsi que 1,3 % des crédits de paiement d'APD en 2006 (cf. tableau infra ).
La réintégration de ces multiples actions dans le périmètre de la mission « Aide publique au développement » serait donc sans doute souhaitable sur le plan théorique, mais créerait en pratique des difficultés de gestion et de présentation supérieures aux avantages escomptés . Certains financements dont la quote-part d'APD se révèle inférieure à 100 %, tels que les subventions accordées au CIRAD et à l'IRD ou les contributions à certains fonds multilatéraux figurant dans le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », sont également logés hors de la mission « Aide publique au développement ».
Votre rapporteur spécial considère néanmoins que les crédits d'APD figurant dans le programme « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » (287 millions d'euros) - qui incluent notamment la quote-part d'APD des subventions de fonctionnement versées au CIRAD et à l'IRD - et ceux de la mission « Action extérieure de l'Etat » (234 millions d'euros) auraient vocation à intégrer la mission « Aide publique au développement ».
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Récapitulatif des crédits budgétaires d'APD par ministère (en millions d'euros) |
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Ministère |
LFI 2005 |
PLF 2006 |
Evolution CP 2005 / 2006 |
Part dans les CP 2006 |
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|
AP |
DO/CP |
AE |
CP |
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|
Affaires étrangères |
1.352,2 |
2.000 |
2.180,5 |
2.053,2 |
2,7 % |
62,2 % |
|
Emploi, cohésion sociale et logement |
0 |
1,06 |
0 |
1,06 |
Stable |
0,03 % |
|
Santé et solidarités |
1,36 |
1,36 |
1,83 |
1,83 |
34,6 % |
0,06 % |
|
Agriculture et pêche |
0 |
8,72 |
8,73 |
8,13 |
-6,8 % |
0,2 % |
|
Culture et communication |
0 |
4,15 |
0 |
4,2 |
1,2 % |
0,1 % |
|
Défense |
0 |
0 |
0,5 |
0,5 |
N.S. |
0 % |
|
Ecologie et développement durable |
1,68 |
1,68 |
1,15 |
1,15 |
-31,5 % |
0,03 % |
|
Economie, finances, industrie |
622,84 |
931,82 |
3.180,77 |
1.012,51 |
8,7 % |
30,6 % |
|
Transports, équipement, tourisme, mer |
1,33 |
1,57 |
1,34 |
1,52 |
3,2 % |
0,03 % |
|
Intérieur et aménagement du territoire |
21,19 |
21,19 |
21,19 |
21,19 |
Stable |
0,6 % |
|
Education nationale et enseignement supérieur |
0 |
1,14 |
0 |
1,13 |
-0,1 % |
0,03 % |
|
Recherche |
191,42 |
191,42 |
195,88 |
195,88 |
2,3 % |
5,9 % |
|
Jeunesse, sport et vie associative |
0 |
0,99 |
1,09 |
1,09 |
10 % |
0,03 % |
|
Total |
2.192,02 |
3.165,1 |
5.592,98 |
3.303,39 |
4,4 % |
100 % |
|
Dont : action multilatérale |
670,61 |
1.595,58 |
2.447,46 |
1.867,87 |
17,1 % |
56,5 % |
|
action bilatérale |
1.521,39 |
1.569,48 |
3.145,56 |
1.435,55 |
-8,5 % |
43,5 % |
|
Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2006 |
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Ventilation des dépenses du budget général concourant à la politique d'aide publique au développement (en millions d'euros) |
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Missions |
Programmes |
Crédits* 2005 |
Estimation APD 2005* |
APD / crédits 2005 |
CP PLF 2006 |
Estimation APD 2006 |
APD / PLF 2006 |
|
Aide publique au développement |
Aide économique et financière au développement |
1 028 |
955 |
107,7 % |
966 |
1.380 |
142,8 % |
|
Solidarité à l'égard des pays en développement |
2 042 |
2 010 |
98,5 % |
2048 |
2.034 |
99,4 % |
|
|
Total |
3.070 |
2.965 |
96,6 % |
3.014 |
3.414 |
113,3 % |
|
|
Action extérieure de l'Etat |
Action de la France en Europe et dans le monde |
1.343 |
88 |
6,6 % |
1 421 |
92 |
6,5 % |
|
Français à l'étranger et étrangers en France |
611 |
137 |
22,5 % |
604 |
142 |
23,5 % |
|
|
Total |
1.954 |
225 |
11,5 % |
2 025 |
234 |
11,6 % |
|
|
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales |
Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés |
709 |
4 |
0,6 % |
741 |
4 |
0,6 % |
|
Recherche et enseignement supérieur |
Formations supérieures et recherche universitaire |
9.210 |
739 |
8,0 % |
10.125 |
750 |
7,4 % |
|
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires |
3.685 |
63 |
1,7 % |
3.602 |
64 |
1,8 % |
|
|
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources |
1.134 |
283 |
25 % |
1.137 |
287 |
25,3 % |
|
|
Autres programmes |
5.168 |
58 |
1,1 % |
5.097 |
59 |
1,2 % |
|
|
Total |
19 197 |
1.143 |
6,0 % |
19 961 |
1.160 |
5,8 % |
|
|
Solidarité et intégration |
Accueil des étrangers et intégration |
566 |
458 |
80,8 % |
570 |
467 |
81,9 % |
|
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales |
1.015 |
1 |
0,1 % |
1.065 |
1 |
0,1 % |
|
|
Total |
1 582 |
458 |
29 % |
1 636 |
467 |
28,6 % |
|
|
Autres dépenses du budget général |
316 |
500 |
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|
Total |
5.113 |
5.780 |
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* Cette colonne correspond, pour la mission « Aide publique au développement », aux prévisions de consommation de 2005. Pour les autres missions sont repris les crédits votés en loi de finances initiale. Source : document de politique transversale « Politique française en faveur du développement » pour 2006. |
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