Article 2 bis
Extension
aux syndicats mixtes de la compétence en matière de programme
local de l'habitat
Le Sénat avait, sur proposition de notre collègue Jean-Marie Vanlerenberghe, voté cet article additionnel autorisant les syndicats mixtes « fermés » 2 ( * ) à se doter d'un programme local de l'habitat (PLH).
La commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a proposé la suppression de ces dispositions pour des raisons de fond et de forme.
Elle a tout d'abord noté que depuis l'entrée en vigueur de la loi relative aux libertés et responsabilités locales le PLH, qui a désormais un caractère programmatique, constitue un outil que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) désireux d'obtenir la délégation des aides à la pierre doivent impérativement élaborer. En conséquence, les députés ont jugé que donner à ces syndicats mixtes la possibilité de réaliser un PLH serait source de complexité dans la mesure où ces structures, qui peuvent regrouper plusieurs EPCI compétents pour devenir délégataires des aides à la pierre, ne peuvent précisément bénéficier de ces dispositions de la loi relative aux libertés et responsabilités locales.
En outre, le rapporteur de l'Assemblée nationale a estimé préférable de déplacer ces dispositions, réécrites de manière plus souple, dans le chapitre V du titre II du projet de loi.
Votre commission est, après réflexion, sensible à ces arguments. C'est pourquoi elle juge préférable de confirmer la suppression de ces dispositions qui auraient été de nature à brouiller la lisibilité et les responsabilités des différents acteurs locaux dans le domaine de la conduite des politiques de l'habitat.
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Votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article. |
CHAPITRE
III
Sécuriser les autorisations d'urbanisme et les constructions
existantes
Deux articles du chapitre consacré à la sécurisation des autorisations d'urbanisme et aux constructions existantes restent en discussion, à l'issue de son examen par l'Assemblée nationale.
Article additionnel après
l'article 3
Ratification de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8
décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations
d'urbanisme
Votre commission vous propose d'insérer, par un amendement , un article additionnel afin de ratifier l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme.
Certes, elle ne méconnaît pas le tout récent revirement de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le droit d'amendement visant à proscrire l'insertion de dispositions nouvelles après la première lecture d'un texte par les deux assemblées 3 ( * ) . Il lui semble toutefois qu'en l'espèce, sa suggestion n'est pas contraire au premier alinéa de l'article 45 de la Constitution 4 ( * ) et à l'alinéa 10 de l'article 42 du Règlement du Sénat 5 ( * ) tels qu'ils sont interprétés par le Conseil 6 ( * ) .
En effet, en procédant à la ratification d'une ordonnance, cet amendement « assure le respect de la Constitution » puisque l'article 38 de celle-ci lie intimement la validité de la procédure d'habilitation à l'exigence du dépôt d'un projet de loi de ratification dans un délai fixé par la loi d'habilitation. Certes, il n'est pas juridiquement nécessaire que l'ordonnance soit expressément ratifiée pour que ses effets soient pleinement applicables : pour autant, la doctrine considère que la stabilité du corpus juridique concerné par l'ordonnance n'est totalement garantie que par cette procédure. On ajoutera qu'au plan politique, il n'est pas sans importance que le Parlement exerce son contrôle sur une ordonnance adoptée par le gouvernement dès lors que cet acte lui rend pleinement l'exercice des prérogatives législatives dont il s'était provisoirement dessaisi au nom de l'efficacité et de la rapidité de l'action gouvernementale.
Par ailleurs, deux considérations pratiques rendent indispensable cette ratification dans le cadre du présent projet de loi, plutôt qu'ultérieurement, afin de satisfaire à ce double objectif de stabilité et de clarté juridiques.
D'une part, la ratification proposée s'accompagne de trois réserves tendant à modifier le texte de l'ordonnance, dont l'une rend nécessaire la correction de l'article 3 du présent projet de loi, adopté conforme à l'issue de la première lecture. Traiter ce problème de coordination entre deux textes dans quelques mois, à la faveur de l'examen du projet de loi de ratification déposé par le gouvernement, serait par conséquent une mauvaise manière de légiférer puisqu'elle maintiendrait pendant quelques temps une insécurité juridique préjudiciable.
D'autre part, un amendement que votre commission vous proposera d'adopter à l'article 8 sexies E du projet de loi modifie le dispositif relatif à l'autorisation préfectorale de démolition des logements sociaux résultant du texte de l'ordonnance, ce qui conduit à corriger celui-ci. Là encore, la coordination nécessaire doit être faite dans le cadre du présent projet de loi afin de consolider le droit positif aussi rapidement que possible.
Pour cet ensemble conjugué de raisons, il ne semble donc pas contraire à la Constitution de proposer en deuxième lecture, dans le chapitre du présent projet de loi consacré à la sécurisation des autorisations d'urbanisme et des constructions existantes, la ratification de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme.
1°) Contexte et champ de l'habilitation
Le constat de la très grande complexité du droit des autorisations des sols, construit par empilement de lois successives, a conduit le Gouvernement à proposer une réforme d'envergure pour simplifier le droit et les procédures applicables en la matière. Aux termes de l'article 20 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, le Gouvernement a été autorisé à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour redéfinir le champ d'application et simplifier les règles de délivrance des déclarations et autorisations d'utiliser le sol, regrouper les procédures de délivrance de ces actes et redéfinir les procédures de contrôle de la conformité des travaux . Le délai de douze mois à compter de la publication de la loi pour prendre l'ordonnance a été respecté, puisque celle-ci a été publiée le 8 décembre 2005. Le projet de loi de ratification a été déposé sur le bureau du Sénat le 2 mars 2006.
2°) Les principales mesures de la réforme
Sur le fond, les principaux axes de la réforme sont les suivants :
- le regroupement des régimes d'autorisation : l'ordonnance prévoit de passer de onze régimes différents d'autorisation à trois (permis de construire, permis d'aménager et permis de démolir), et de quatre régimes de déclaration à un seul ;
- une définition précise du champ d'application de chaque procédure : le texte distingue les travaux soumis à permis (article L. 422-1), ceux soumis à une simple déclaration préalable (article L. 421-4) et ceux qui ne sont soumis à aucune formalité au titre de l'urbanisme (article L. 421-5). La liste des travaux, installations et constructions qui doivent faire l'objet d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir ou d'une déclaration préalable ainsi que de ceux qui sont dispensés de toute formalité préalable sera fixée par décret en Conseil d'Etat ;
- la fusion des procédures : le permis de démolir et le permis de construire pourront, par exemple, faire l'objet d'une même demande, alors qu'il faut aujourd'hui deux demandes et deux dossiers distincts ;
- l'amélioration des conditions d'instruction des demandes et la garantie du respect des délais : d'après le rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance 7 ( * ) , le décret devrait fixer avec précision un délai d'instruction de droit commun d'un mois pour les déclarations, de deux mois pour les maisons individuelles et de trois mois pour les autres constructions ;
- la simplification du contrôle de la conformité des travaux ;
- la modification du régime de la déclaration de travaux pour en faire un véritable système déclaratif .
Sur la forme, l'ordonnance opère un important travail de clarification du code de l'urbanisme, en déplaçant certaines dispositions, en supprimant des mesures de nature réglementaire de la partie législative du code et en restructurant son livre IV.
3° Le contenu de l'ordonnance
L'article 1 er de l'ordonnance déplace, dans un souci de lisibilité, dans le chapitre concernant les règles générales d'urbanisme, l'article L. 421-8, relatif aux servitudes rendues nécessaires par l'existence d'installations classées pour la protection de l'environnement, qui figurait dans les dispositions relatives aux permis de construire.
L'article 2 reprend l'article L. 321-5, qui concerne les règles relatives à la desserte des projets par les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité, pour le placer dans le chapitre relatif aux règles générales d'urbanisme.
L'article 3 modifie l'article L. 111-5-2 qui prévoit, à l'heure actuelle, un régime de déclaration spécifique pour la déclaration préalable à toute division. Son régime s'intègre désormais dans le régime général de la déclaration préalable.
L'article 4 insère, dans le chapitre concernant les règles générales, un article L. 111-5-4 relatif aux lotissements-jardins, qui était placé dans le chapitre relatif aux lotissements. Cet article figurera désormais après les autres dispositions applicables en matière de division, ce qui apparaît plus cohérent. Le dernier alinéa de l'article L. 442-9 prévoit par ailleurs, comme actuellement, que ne s'applique pas à ces lotissements la disposition aux termes de laquelle, lorsqu'un PLU a été approuvé, les règles d'urbanisme contenues dans les documents d'un lotissement cessent de s'appliquer au terme de 10 ans à compter de la délivrance de l'autorisation de lotir.
L'article 5 actualise certaines références dans l'article L. 111-6 relatif au raccordement aux réseaux des constructions.
L'article 6 déplace, sans les modifier, les trois derniers alinéas de l'article L. 421-3, relatifs à la limitation de l'emprise au sol des aires de stationnement pour les commerces et les équipements cinématographiques, dans le chapitre relatif aux règles générales de l'urbanisme, alors qu'ils figuraient dans un article concernant le permis de construire.
Toujours dans ce même chapitre, l'article 7 crée deux articles qui reprennent les 4 ème , 5 ème , 6 ème , 7 ème , 9 ème et 10 ème alinéas de l'article L. 421-3, relatifs aux obligations fixées par les plans locaux d'urbanisme en matière d'aires de stationnement. La disposition relative au montant de la participation exigible est quant à elle déplacée, par l'article 12 de l'ordonnance, dans la section II (« Participations à la réalisation d'équipements publics exigibles à l'occasion de la délivrance d'autorisations de construire ou d'utiliser le sol ») du chapitre II du titre III, qui concerne les dispositions financières (article L. 332-7-1).
L'article 8 modifie, par coordination, l'article L. 142-2 afin de prendre en compte le nouveau régime d'autorisation des aménagements.
L'article 9 remplace, à l'article L. 130-1, l'autorisation spécifique de coupe et abattage d'arbres par une simple déclaration . D'après les informations fournies à votre rapporteur, cette mesure de simplification apparaît d'autant plus souhaitable qu'en pratique, la complexité du régime applicable rend relativement peu fréquente la demande d'autorisation.
L'article 10 modifie la rédaction de l'article L. 300-1 afin de préciser que la définition de l'aménagement qui y est fixée ne s'applique pas aux lotissements, définis au livre IV.
L'article 11 simplifie le régime de la restauration immobilière. Cette procédure, destinée à transformer les conditions d'habitabilité dans un périmètre délimité, est conduite principalement par les communes. Elle nécessite actuellement, outre cette délimitation, une déclaration d'utilité publique (DUP), un permis de construire ou une déclaration de travaux ainsi qu'une autorisation spéciale de travaux. Conformément à l'objectif de simplification et de lisibilité poursuivi, l'article 11 supprime l'autorisation spéciale et la délimitation : désormais, soit l'opération est prévue par un plan de sauvegarde et de mise en valeur approuvé, soit elle nécessite une DUP. Elle doit ensuite donner lieu à la délivrance d'un permis de construire.
L'article 13 procède à des modifications de coordination à l'article L. 332-12, relatif aux participations pouvant être mises à la charge des bénéficiaires de permis d'aménager, l 'article 14 faisant de même à l'article L. 332-28.
L'article 15 comporte deux paragraphes. Le I modifie l'intitulé du livre IV, « Règles relatives à l'acte de construire et à divers modes d'utilisation du sol », devenant « Régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions ».
Le II , qui réécrit l'ensemble du même livre, comporte l'essentiel des mesures de simplification proposées. Il est profondément restructuré, et s'articule désormais autour de sept titres .
Le titre Ier réécrit l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme relatif aux certificats d'urbanisme. Celui-ci reprend, pour l'essentiel, les dispositions actuelles du même article, mais porte de un an à 18 mois la durée de validité du certificat (elle est actuellement de un an pour les certificats de simple information, qui portent sur les règles d'urbanisme, et de 18 mois pour les certificats opérationnels, qui visent à connaître la faisabilité d'un projet). En outre, afin d'accélérer et de simplifier l'instruction des certificats de simple information, ceux-ci ne portent plus sur l'état des équipements publics existants ou prévus, qui figurera dans les certificats opérationnels.
Le titre II comprend les dispositions communes aux diverses autorisations et à la déclaration préalable, qui figurent aujourd'hui à différents endroits du code, parfois de manière redondante, ce qui ne facilite pas sa lecture. Ce titre, qui regroupe les différents régimes et simplifie leurs règles de détermination, comporte cinq chapitres .
* Le chapitre I fixe les principes relatifs à leur champ d'application et poursuit plusieurs objectifs. Le premier est d'améliorer la lisibilité du code, s'agissant de la détermination du régime applicable, entre le permis, la déclaration et l'absence de formalité. En effet, comme le relève le rapport établi par le groupe de travail sur la sécurisation des autorisations d'urbanisme présidé par M. Philippe Pelletier, « les champs d'application respectifs de la déclaration de travaux et du permis de construire ne sont pas suffisamment explicites pour éviter toute insécurité juridique. Le Conseil d'Etat lui-même a hésité sur le fait de savoir si l'ouverture d'une porte de garage ressortait du domaine du permis ou de celui de la déclaration préalable ». Désormais le code fixe les grands principes de détermination, et renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer la liste des travaux qui doivent faire l'objet d'un permis de construire, ou d'une déclaration préalable et ceux qui sont dispensés de toute formalité préalable.
Le deuxième objectif de la réforme est de permettre que des travaux, aujourd'hui soumis à autorisation, soient désormais soumis à déclaration . D'après les informations fournies à votre rapporteur, pourraient ainsi, en principe, passer du régime de l'autorisation ou du permis à celui de la déclaration :
- les constructions de moins de 20 mètres carrés sur un terrain nu, à l'instar des constructions de moins de 20 mètres carrés sur un terrain bâti, qui sont aujourd'hui soumises à déclaration ;
- les travaux intérieurs dans un secteur sauvegardé, en fonction de l'importance de travaux et de l'existence d'un plan de sauvegarde et de mise en valeur ;
- les travaux ayant pour effet de modifier un élément de paysage protégé par un PLU ou une carte communale ;
- les aires de stationnement de plus de 10 places ;
- les affouillements et exhaussements non soumis à étude d'impact ;
- les coupes et abattages d'arbres.
Le troisième objectif concerne la réduction du nombre d'autorisations. Le code de l'urbanisme prévoyait, avant la publication de l'ordonnance, onze régimes différents d'autorisation : le permis de construire, le permis de démolir, l'autorisation pour les installations et travaux divers, l'autorisation d'aménager un terrain de camping, l'autorisation de stationnement de caravanes, l'autorisation d'aménager un parc résidentiel de loisir, l'autorisation de coupe et abattage d'arbres, l'autorisation de lotir, l'autorisation spéciale de travaux dans les secteurs sauvegardés, l'autorisation spéciale de travaux dans les périmètres de restauration immobilière et l'autorisation des remontées mécaniques et d'aménagement des pistes de ski. Les différents régimes d'autorisation existants sont regroupés en trois catégories : le permis de construire (article L. 321-1), le permis d'aménager (article L. 321-2) et le permis de démolir (article L. 321-3). En outre, les quatre régimes de déclaration (la déclaration de travaux, la déclaration de clôture, la déclaration en cas de division de terrain non soumise à autorisation de lotir et la déclaration en cas de division de terrain non destinés à l'implantation de bâtiments) sont unifiés.
* Le chapitre II unifie en un seul article les dispositions actuellement redondantes du code qui précisent l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable. Conformément au droit actuel, il s'agit du maire dans les communes dotées d'un PLU ou d'un « document d'urbanisme en tenant lieu », c'est-à-dire un plan de sauvegarde et de mise en valeur, un plan d'aménagement de zone (PAZ) approuvé avant la loi Urbanisme et Habitat de 2003 ou un plan d'occupation des sols . Cette compétence est la même pour les certificats d'urbanisme, les permis et la déclaration préalable.
* Le chapitre III concerne les conditions et délais d'instruction des demandes d'autorisation ou de déclaration, et pose le principe d'une procédure unique. D'après le rapport adressé au Président de la République, le décret en Conseil d'Etat devrait, conformément aux préconisations du rapport précité de M. Philippe Pelletier, apporter d'importantes simplifications :
- le contenu du dossier de demande devrait être clarifié ;
- le demandeur devrait, lors du dépôt de la demande, être informé du délai dans lequel la décision doit intervenir, toute majoration de délai devant lui être notifiée dans un délai d'un mois à compter du dépôt de la demande ;
- le décret devrait fixer limitativement la liste des pièces qui peuvent être demandées ;
- une majoration du délai serait prévue lorsque des consultations sont imposées par la loi (architecte des Bâtiments de France, commissions de sécurité), mais cette majoration de délai ne serait opposable qu'en cas de notification au plus tard un mois après le dépôt du permis et ne pourrait être modifiée ultérieurement ;
- le demandeur devrait être informé dans le mois qui suit le dépôt en mairie, si son dossier n'est pas complet : passé ce délai, aucune demande de pièce complémentaire ne pourrait fonder une prorogation du délai d'instruction.
Ainsi, au plus tard un mois après le dépôt de son dossier, le demandeur connaîtrait de manière certaine les délais dans lesquels une décision serait prise, ce qui constitue une avancée importante pour les administrés, comme en atteste une étude réalisée par la Sofres sur ce sujet, qui souligne que « le temps de l'instruction jugé long et opaque cristallise le mécontentement » .
* Le chapitre IV précise le régime des décisions.
L' article L. 424-2 prévoit, comme actuellement, qu'en cas de silence de l'administration à l'issue du délai d'instruction, un permis tacite est accordé. Il précise qu'un décret en Conseil d'Etat prévoit les cas dans lesquels un tel permis ne peut être acquis : cette liste est actuellement fixée à l'article R. 421-19 du code de l'urbanisme. Elle devrait être légèrement modifiée, notamment lorsque l'accord de l'architecte des bâtiments de France (ABF) est prévu. Un permis tacite pourra désormais être délivré en cas de silence ou d'avis favorable de l'ABF, ce qui n'est pas le cas à l'heure actuelle.
L' article L. 424-3 , qui pose l'obligation de motivation, reprend l'actuel article R. 421-29 sans le modifier.
L' article L. 424-4 est une disposition nouvelle, qui résulte d'une obligation imposée par la directive européenne dite « Plans et programmes » 8 ( * ) .
L' article L. 424-5 modifie le régime de la déclaration préalable. A l'heure actuelle, l'acceptation des travaux décrits dans le dossier de déclaration résulte de l'absence d'opposition de l'autorité compétente dans un délai d'un mois, valant acceptation implicite. Toutefois, celle-ci peut ensuite être retirée, d'où une importante insécurité juridique. Conformément à une préconisation du groupe de travail Pelletier, au terme de la réforme proposée, si l'autorité compétente ne s'est pas opposée, dans un délai d'un mois, à un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable, le pétitionnaire pourra l'exécuter sans risque de se voir opposer un refus.
* Le chapitre V, relatif aux opérations soumises à un régime d'autorisation prévu par une autre législation que le code de l'urbanisme, a pour objectif une meilleure articulation avec les autres législations qui touchent à l'occupation des sols. Il comprend quatre sections, distinguant quatre cas de figures : ceux dans lesquels le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu d'autorisation prévue par une autre législation (section I), ceux dans lesquels le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable est subordonné à un accord prévu par une autre législation (section II), ceux dans lesquels l'autorisation prévue par une autre législation dispense de permis ou de déclaration préalable (section III) et, enfin, ceux dans lesquels la délivrance d'un permis ou la réalisation des travaux est différée dans l'attente de formalités prévues par une autre législation (section IV).
Sur le fond, les dispositions procèdent à une clarification du droit, sans le modifier, à l'exception de celles relatives aux autorisations d'installations classées. Ainsi, l'articulation entre les autorisations d'urbanisme et les autorisations d'installations classées pour la protection de l'environnement est modifiée, du fait de la longueur des délais applicables en matière d'installations classées. L'article L. 425-10 précise que les travaux ne peuvent pas commencer avant la fin de l'enquête publique, le permis étant délivrable avant, afin de purger les délais de recours.
Le titre III précise les dispositions propres aux constructions.
* Les articles L. 431-1 à L. 431-3 , dans le chapitre I er , reprennent exactement les dispositions relatives à l'architecture de l'article L. 421-2 (loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture). L'article L. 431-4 reprend le 3° de l'article L. 421-2-3 relatif aux installations de production d'électricité d'origine renouvelable.
* Le chapitre II concerne les dispositions propres aux constructions saisonnières. Une possibilité nouvelle est offerte aux communes qui pourront, si elles le souhaitent, limiter dans un délai qui ne peut excéder cinq ans la validité du permis, étant précisé que les taxes et participations d'urbanisme ne seront pas exigibles en cas de renouvellement de ce dernier.
* Le chapitre III concerne les permis précaires. En application des articles L. 423-1 à L. 423-5 du code de l'urbanisme avant leur modification par l'ordonnance, ce permis peut être accordé pour des constructions provisoires dans un emplacement réservé par un PLU ou des constructions précaires à usage industriel dans une zone affectée à un autre usage par un document d'urbanisme.
Au terme de la réforme proposée, peut être autorisée à titre précaire toute construction soumise à autorisation ou à déclaration et ne satisfaisant pas à l'article L. 421-6 (conformité avec les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, à la destination, à la nature, etc). Cette disposition doit notamment permettre la mise en place de structures d'hébergement temporaires pour reloger les personnes actuellement logées dans des immeubles insalubres. Par ailleurs, dans les secteurs protégés (secteurs sauvegardés, zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, etc), ces permis devront obligatoirement être limités dans le temps .
* Le chapitre IV renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour préciser les conditions d'application du titre.
Le titre IV porte sur les aménagements. D'après les informations fournies à votre rapporteur, le permis d'aménager pourrait concerner :
- les lotissements qui créent des voiries nouvelles ;
- les terrains de camping et parcs résidentiels de loisirs, à l'exception des aires naturelles de camping ;
- les parcs d'attraction, aires de jeux et de sports et terrains aménagés pour la pratique des sports ou loisirs motorisés soumis à étude d'impact ;
- les golfs soumis à étude d'impact ;
- les aménagements autorisés dans des espaces remarquables protégés par la loi littoral.
En outre, la réforme permet une fusion des procédures du permis d'aménager et du permis de construire ou de démolir : les articles L. 441-1 à L. 441-3 prévoient ainsi que la demande de permis d'aménager peut porter à la fois sur l'aménagement d'un terrain et sur le projet de démolition et que le permis d'aménager peut tenir lieu de permis de construire pour les constructions réalisées par l'aménageur. Il est précisé également que, dans ce dernier cas, le permis d'aménager ne peut être délivré que si le demandeur a fait appel à un architecte.
* Le chapitre II concerne les dispositions applicables aux lotissements, fixées, avant l'ordonnance, par les articles L. 315-1 à L. 316-4 et, désormais, par les articles L. 442-1 à L. 442-14 . Elles prévoient qu'un décret en Conseil d'Etat précisera, en fonction du nombre de terrains issus de la division , de leur localisation et de la réalisation des équipements communs, les cas dans lesquels la réalisation d'un lotissement doit être précédée d'un permis d'aménager ou d'une simple déclaration préalable . Pour l'essentiel, les dispositions restent inchangées, à l'exception du transfert dans la partie réglementaire du code de la disposition selon laquelle le dossier de demande d'autorisation doit comprendre un projet architectural et paysager du lotissement, disposition qui est d'ordre réglementaire. A l'inverse, la définition des lotissements, qui était presque entièrement comprise dans la partie réglementaire (article R. 315-1), est dorénavant placée dans la loi.
* Le chapitre III concerne les dispositions applicables aux terrains de camping et aux autres terrains aménagés pour l'hébergement touristique. Il reprend, sans les modifier, les dispositions antérieures relatives à la sécurité des terrains de camping.
* Le chapitre IV , relatif à l'autorisation d'installation de caravanes constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs, comporte un seul article, L. 444-1, qui prévoit, comme actuellement, que cet aménagement fera l'objet, selon la capacité d'accueil des terrains, d'un permis d'aménager ou d'une déclaration préalable.
* Le chapitre V renvoie à un décret en Conseil d'Etat.
Le titre V modifie le régime du permis de démolir.
L'article L. 451-1 vise à simplifier les procédures, en prévoyant qu'une demande de permis de construire ou d'aménager peut porter à la fois sur la démolition et sur la construction, le permis devant alors autoriser la démolition. A l'heure actuelle, le permis de construire ne peut être déposé avant que le permis de démolir ait été demandé, celui-ci devant être délivré avant le permis de construire, ce qui entraîne une importante perte de temps.
Cette nécessité a notamment été identifiée par le groupe de travail précité présenté par M. Pelletier, qui a proposé que les deux demandes puissent faire l'objet d'un dossier et d'une autorisation uniques. Le groupe de travail a jugé, sur ce sujet, que deux conditions devaient alors être remplies : l'articulation des délais de péremption des permis de construire et des permis de démolir, et la non péremption de l'autorisation du fait d'une interruption de plus d'un an entre la fin de la démolition et le début de la construction. En effet, selon le droit en vigueur, le permis est périmé si les constructions ne sont pas entreprises dans un délai de deux ans. Il en est de même si les travaux sont interrompus pendant plus d'un an, cette interruption suffisant pour entraîner la péremption, même si le délai de validité de deux ans n'est pas expiré . Conformément aux préconisations du rapport, au terme de la réforme proposée, le délai de péremption devrait être de deux ans, prolongé à nouveau de deux ans en cas d'interruption des travaux.
Les articles L. 451-2 et L. 451-3 reprennent des dispositions relevant des articles L. 430-6 et L. 430-4-1 (ruine de l'immeuble, plaque commémorative).
L'article L. 421-3 , modifié par l'article 15, prévoit que le permis de démolir est obligatoire soit « lorsque la construction relève d'une protection particulière » définie par décret en Conseil d'Etat, soit si « elle est située dans une commune ou partie de commune où le conseil municipal a décidé de l'instaurer » . Comme le précise le rapport au Président de la République: « le champ d'application du permis de démolir est limité et clarifié : le décret imposera un permis de démolir dans les secteurs protégés (sites, secteurs sauvegardés, zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager...) ou pour les bâtiments protégés (bâtiments inscrits au titre des monuments historiques...). Pour le reste, le permis de démolir sera instauré par décision du conseil municipal. Par ailleurs, le permis de démolir est déconnecté du contrôle de l'affectation au logement des bâtiments organisé par l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, dont le régime a été réformé par l'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 . »
Le titre VI réforme le régime du contrôle de l'achèvement des travaux afin de clore les délais de recours contentieux devant le tribunal administratif qui, aujourd'hui, restent ouverts sans limitation.
Comme l'a souligné le rapport établi par le groupe de travail présidé par M. Pelletier, « force est de constater que le mécanisme d'octroi tacite d'un certificat de conformité (tel qu'il a été organisé par l'article R. 460-5 du code de l'urbanisme) ne fonctionne pas de manière satisfaisante ». En outre, le certificat de conformité, exprès ou tacite peut être attaqué à tout moment en annulation par toute personne y ayant intérêt, si aucune mesure de publicité obligatoire de la conformité n'a été organisée.
L'article L. 461-1 reprend les dispositions de l'article L. 460-1, qui prévoit le droit de visite et de communication du préfet et du maire, en portant le délai pour exercer ce droit après l'achèvement des travaux de deux à trois ans.
Les articles L. 462-1 et L. 462- 2 instituent un nouveau régime :
- comme à l'heure actuelle, le bénéficiaire du permis doit, à l'achèvement des travaux, adresser une déclaration attestant la fin et la conformité des travaux ;
- les cas où le récolement des travaux est obligatoire devraient être fixés par décret, comme à l'heure actuelle : il s'agira des secteurs à enjeux nationaux (sites, secteurs sauvegardés...) ;
- dans les autres cas, le maire disposera d'un délai fixé par décret qui devrait, selon le rapport adressé au Président de la République, être de trois mois pour, le cas échéant, procéder au récolement et, en cas de non conformité, mettre en demeure le maître de l'ouvrage de déposer un dossier modificatif ; passé ce délai, il ne pourra plus contester la conformité des travaux.
Sur ce sujet, votre commission rappelle l'analyse qu'elle avait développée à l'occasion du projet de loi de ratification, en 2004 : « A l'heure actuelle, les certificats de conformité, explicites ou tacites, sont bien souvent délivrés sans que l'autorité compétente ait pu effectuer de contrôles sur le terrain. Or, cette situation peut poser de graves problèmes en matière de responsabilité puisque la responsabilité de la commune, si celle-ci est compétente, se trouve engagée dès lors qu'un certificat de conformité a été délivré, même tacitement. 9 ( * ) » La réforme proposée doit permettre, en conséquence, de simplifier les démarches des administrés et d'alléger la responsabilité des maires, tout en conservant intacte leur faculté de procéder à des contrôles et de s'opposer à la déclaration s'ils le souhaitent.
* Le chapitre III prévoit un décret en Conseil d'Etat.
Le titre VII déplace les dispositions relatives :
- aux cours communes : les articles L. 471-1 à L. 471-3 reprennent exactement les articles L. 451-1 à L. 451-3 ;
- aux remontées mécaniques : les articles L. 472-1 à L. 472-5 reprennent l'article L. 445-1 ;
- aux aménagements de domaine skiable : les articles L. 473-1 à L. 473-3 reprennent les articles L. 445-2 à L. 445-4 .
L'article 16 procède à une coordination en matière de sanctions pénales, de même que l'article 17 . L 'article 18 comprend également des dispositions de coordination. Les articles 19 et 20 constituent des mesures d'adaptation des dispositions pénales.
L'article 21 replace dans le chapitre relatif au contentieux de l'urbanisme une disposition sur le délai imparti au juge pour se prononcer en cas de demande de suspension, qui figurait dans le chapitre sur la procédure de délivrance des permis de construire (article L. 421-9).
L'article 22 abroge les chapitres relatifs aux différents régimes d'autorisation fusionnés dans les nouveaux permis de construire, de démolir et d'aménager.
Les articles 23 à 27 et 30 modifient le code de la construction et de l'habitation, pour assurer sa coordination avec le code de l'urbanisme.
L'article 28 modifie le code de l'environnement, afin de préciser l'articulation entre le permis de construire et l'autorisation au titre des installations classées pour la protection de l'environnement.
Les articles 29 et 31 à 39 modifient, dans un souci de coordination, les codes du commerce (29), celui de la construction et de l'habitation (30), des collectivités territoriales (31), des impôts (32), de la défense (33), de l'environnement (34), forestier (35), minier (36), monétaire et financier (37), du patrimoine (38) et le livre des procédures fiscales (39).
L'article 40 rend applicable, avec quelques adaptations, les dispositions de l'ordonnance à Mayotte. On rappellera que l'ordonnance n° 2005-868 du 28 juillet 2005 relative à l'actualisation et à l'adaptation du droit de l'urbanisme à Mayotte a abrogé le code de l'urbanisme local issu de l'ordonnance n° 90-571 du 25 juin 1990 et introduit dans le code de l'urbanisme un livre VII spécifique à cette collectivité. Les nouvelles dispositions relatives aux permis de construire et aux autorisations d'urbanisme complètent ce livre VII.
L'article 41 prévoit que l'entrée en vigueur des dispositions de l'ordonnance interviendra à des dates fixées par décret en Conseil d'Etat et au plus tard le 1er juillet 2007.
Propositions de votre commission
Cette ordonnance est le fruit d'un long travail de concertation, puisqu'une consultation a été lancée, en amont de son élaboration, auprès des services départementaux de l'équipement, des associations d'élus, des professionnels, afin de recenser les propositions de simplification. Ont également été prises en compte les réflexions et les préconisations du groupe de travail présidé par M. Philippe Pelletier. Enfin, une fois élaboré, l'avant-projet d'ordonnance a été rendu public pendant plusieurs mois, afin de recueillir les réactions.
Votre commission relève que cette ordonnance apporte des simplifications substantielles, tant sur le fond que sur la forme , au régime des autorisations de construire. Elle considère en outre opportun, dans un projet de loi dont l'objectif est d'augmenter la production de logements, de ratifier un texte qui permettra d'accélérer et de sécuriser les procédures de délivrance d'autorisations de construire. Il est même nécessaire, comme cela a été indiqué plus haut, que certaines mesures, comme celle sur le permis précaire, entrent en vigueur rapidement, pour faciliter la mise en oeuvre rapide d'une politique de relogement.
Par ailleurs, il convient de rappeler que l'entrée en vigueur de cette ordonnance doit être accompagnée de la mise en oeuvre des préconisations émises par le rapport Pelletier, s'agissant de l'amélioration de la formation des administrations au droit de l'urbanisme. En tout état de cause, en dehors de dispositions ponctuelles pouvant rapidement entrer en vigueur, comme celles sur le permis précaire, il est impératif de laisser aux maires le temps de s'approprier la réforme, et aux services de mettre en place les nouveaux outils nécessaires, notamment informatiques. C'est pourquoi l'ordonnance prévoit une entrée en vigueur de ses dispositions différée dans le temps, à des dates fixées par décret en Conseil d'Etat, et au plus tard le 1 er juillet 2007
Ayant exposé, plus haut, les raisons de droit qui l'amènent à proposer d'insérer cet article additionnel, votre commission vous propose de ratifier cette ordonnance sous trois réserves. Outre celles exposées plus haut, rendues nécessaires pour des raisons de coordination, il s'agit de reprendre une mesure déjà adoptée (article 12 du projet de loi portant diverses dispositions relatives au tourisme) en corrigeant simplement la référence. Enfin, votre commission vous suggère la correction d'une erreur matérielle dans l'ordonnance.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel. |
* 2 Il s'agit des syndicats mixtes visés à l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales et composés de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale ou exclusivement d'établissements publics de coopération intercommunale.
* 3 Posée dans son principe par la décision du Conseil n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006 portant sur la loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses à la sécurité et aux contrôles frontaliers, la nouvelle jurisprudence a été mise en oeuvre pour la première fois par la décision du Conseil n° 2005-533 DC du 16 mars 2006 portant sur la loi relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes (censure de quatre articles du texte adoptés au terme d'une procédure irrégulière).
* 4 « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique » .
* 5 « A partir de la deuxième lecture au Sénat des projets et propositions de loi, la discussion des articles et des crédits budgétaires est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas encore adopté un texte ou un montant identique » .
* 6 Extrait du considérant 26 de la décision n° 2005-532 DC et du considérant 6 de la décision n° 2005-533 DC : « (...) les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion ; (...) toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle ».
* 7 Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme.
* 8 Ordonnance n° 2004-489 du 3 juin 2004, portant transposition de la directive européenne n° 2001/42/CE relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement.
* 9 Avis n° 7 (2004-2005) de M. Christian GAUDIN, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 7 octobre 2004.