MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement majorant de 120.200 euros les crédits de la présente mission, à titre non reconductible. Cet abondement bénéficie au programme 138 « Coordination des moyens de secours » (10.000 euros au titre de l'action 1 « Préparation et gestion des crises » et 110.200 euros au titre de l'action 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile »).
II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement minorant de 200.000 euros les crédits de la présente mission, à l'initiative du gouvernement. Il s'agit de gager les ouvertures de crédits opérés en première délibération au profit de la dotation « Présidence de la République » de la mission « Pouvoirs publics ». Cette minoration de crédits sera imputée sur les dépenses de personnel du programme « Coordination des moyens de secours ».
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a par ailleurs adopté un amendement minorant de 3,2 millions d'euros les crédits de la présente mission, à l'initiative du gouvernement. Il s'agit de gager les ouvertures de crédits opérées en seconde délibération. Cette minoration de crédits sera imputée :
- sur le programme 161 « Intervention des services opérationnels » à hauteur de 1,4 million d'euros ;
- sur le programme 138 « Coordination des moyens de secours » à hauteur de 1,8 million d'euros.
PROPOSITION : CONFIRMATION DE L'ADOPTION DE LA MISSION
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 13 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Claude Haut, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité civile ».
M. Claude Haut, rapporteur spécial , a tout d'abord précisé que la sécurité civile était la politique menée par l'Etat en vue de protéger les Français contre toutes les formes de risques, risques naturels, tels que les feux de forêts et les inondations, mais aussi risques criminels, puisque la mission englobe la protection contre les menaces nucléaires, radiologiques, bactériologiques et chimiques. Il a constaté que l'accroissement actuel de ces risques donnait à cette mission une importance primordiale.
A titre introductif, il a salué le remarquable travail des sapeurs-pompiers, militaires, secouristes et démineurs sur tous les types d'intervention. Il a particulièrement tenu à féliciter les équipes de déminage de Toulon qu'il avait eu l'occasion de rencontrer. Il a cependant regretté que l'examen de cette mission ait aussi été une source de préoccupations, qu'il allait exposer dans sa présentation.
Il a tout d'abord signalé l'efficacité des services administratifs de sécurité civile, au vu du taux de 100 % de réponse aux questionnaires budgétaires et de leur qualité.
Il a tenu à signaler en particulier la qualité du document de politique transversale, qui permet de constater que la politique de sécurité civile menée par l'Etat est bien plus large que la seule mission « Sécurité civile » : elle implique d'autres programmes, dans d'autres missions, mais aussi d'autres acteurs que l'Etat, notamment les collectivités territoriales.
S'agissant de l'articulation entre les responsabilités de l'Etat et celles des collectivités territoriales dans l'organisation de la politique de sécurité civile, il s'est interrogé sur la baisse de 2,2 % des crédits de paiement de la mission, cette baisse étant à mettre en parallèle avec l'augmentation largement supérieure des dépenses des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Il a ajouté que, bien que les dépenses des SDIS n'entrent pas, strictement, dans le champ de la mission, elles en participent, puisque le niveau de ces dépenses fait des SDIS les premiers acteurs de la lutte contre les incendies, leur budget primitif étant supérieur à 5 milliards d'euros pour l'année 2007, à comparer aux 418 millions d'euros de la mission « Sécurité civile » et aux 900 millions d'euros de la politique transversale de l'Etat en matière de sécurité civile.
Il s'est aussi inquiété de l'augmentation des dépenses des SDIS, constatant une hausse de presque 20 % entre le budget primitif pour 2007 et le compte administratif pour 2006 et, en cumulé, de près de 40 % par rapport au compte administratif pour 2004. Il a remarqué que cette augmentation pesait lourdement sur les budgets des départements, ceux-ci finançant plus de la moitié des recettes des SDIS.
M. Claude Haut, rapporteur spécial , a ensuite mis en évidence trois raisons pour lesquels la hausse préoccupante des dépenses des SDIS était liée aux crédits de la mission « Sécurité civile ».
D'une part, il a souligné que de nombreuses décisions prises, non au niveau local, mais au niveau national, pesaient sur le budget des SDIS, citant par exemple les retraites et les régimes indemnitaires.
D'autre part, il a noté que 64 % de l'activité des sapeurs-pompiers concernaient les secours à la personne, hors les cas d'incendie, et que l'activité des SDIS recoupait donc fortement celle des services médicaux d'urgence, qui, en tant que service public national, sont à la charge de l'Etat. Il a souhaité que l'Etat se ne désengage pas des services médicaux d'urgence au niveau local, par un transfert aux départements, via les SDIS.
Enfin, il a observé que l'Etat était censé participer, au travers du Fonds d'aide à l'investissement (FAI), aux dépenses des SDIS. Or, s'agissant de l'avenir de ce fonds, il s'est inquiété de la diminution de ses crédits de près de 10 millions d'euros entre 2007 et 2008, revenant de 37,5 à 28 millions d'euros. Il a observé que ces crédits avaient déjà connu une baisse de 27,35 millions d'euros entre 2006 et 2007. Il a ainsi souhaité que le FAI, réformé en 2006 et 2007, et recentré sur la mutualisation des investissements des SDIS, ne conduise pas au désengagement de l'Etat du financement des investissements des SDIS et plus largement de la politique de sécurité civile.
Abordant la question de l'architecture de la mission, il a jugé que le caractère très large de la politique de sécurité civile plaidait pour la mise en place d'une mission interministérielle, plus vaste que l'actuelle mission. Il a indiqué privilégier, pour sa part, un rapprochement avec les programmes participant à la prévention des risques.
Concernant le programme « Intervention des services opérationnels », il a noté une hausse exceptionnelle des autorisations d'engagement, qui résultait exclusivement du renouvellement d'un contrat de maintenance des avions de la sécurité civile. Il a précisé que la mise en place d'un contrat de maintenance sur 10 ans, au lieu de 4 ans, devrait stimuler la concurrence et permettre des économies, estimées par l'audit de modernisation entre 6 et 9 millions d'euros.
Toujours au sein du programme « Intervention des services opérationnels », il a signalé l'effort de rationalisation des dépenses de personnel. Il a rappelé qu'il avait attiré l'attention de la commission sur les sur-budgétisations récurrentes de ces dépenses de personnel les années précédentes. Cette année, celles-ci correspondaient davantage, aux besoins réels du programme en permettant ainsi une analyse plus claire.
Enfin, s'agissant du programme « Coordination des moyens de secours », outre la baisse de crédits du FAI, il a souhaité attirer l'attention sur deux sous budgétisations patentes.
Il a tout d'abord observé que la prévision de crédits pour les colonnes de renfort était d'1,7 million d'euros pour 2008, soit plus de 5 fois moins que la moyenne en exécution pour les 5 dernières années. Il a ajouté que la sous-budgétisation des secours d'extrême urgence était encore plus flagrante, puisque, seuls, 100.000 euros étaient prévus pour 2008, alors que la moyenne des 5 dernières années s'établissait à 26 millions d'euros par an. Bien que ces dépenses soient par nature imprévisibles, il a considéré que cela ne devrait pas conduire à les sous-estimer de manière excessive.
Un large débat s'est alors instauré.
M. Paul Girod a regretté que la mission « Sécurité civile » ait été séparée des autres actions de protection des populations, notamment celle de la mission « Sécurité », alors que, lors des interventions, les acteurs de la sécurité civile, la police et la gendarmerie intervenaient fréquemment ensemble. Il a observé que cela constituait un frein à une meilleure coordination en matière d'entraînement et de définition de doctrines.
Par ailleurs, il a fait état d'informations inquiétantes relatives à la performance de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) d'Aix-en-Provence, très éloignée des ambitions affichées lors de son installation sur ce site.
M. Michel Mercier a plaidé pour une répartition claire du financement de la sécurité civile entre les collectivités territoriales et l'Etat, celui-ci devant continuer à assumer pleinement la part de financement qui lui incombe. Il a regretté la multiplication des normes, prises au niveau national, qui accroît le montant consacré aux SDIS par les collectivités territoriales. Citant l'exemple de son département, il a évoqué le coût élevé du passage à l'interopérabilité entre les réseaux de communications des SDIS et ceux des services de police, l'estimant d'autant plus inquiétant que ce nouveau système n'était pas compatible avec celui de la gendarmerie.
Il a regretté, par ailleurs, que l'effectif du personnel médical de la sécurité civile soit disproportionné par rapport aux besoins de certains départements, et imposé aux départements par des décisions administratives prises au niveau national.
Il a aussi regretté que le montant élevé des dépenses des départements, résultant de la prise en charge par les SDIS d'une grande part des services médicaux d'urgence, donne lieu à un montant élevé de dettes non honorées par l'Etat. Il a souhaité qu'une initiative soit prise à ce sujet permettant, d'une part, que l'Etat ne mette pas en place de nouvelles normes sans pouvoir en assurer le financement et, d'autre part, qu'il apure ses dettes. Il a jugé que ces problèmes participaient à la « pollution » des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales. Enfin, il a signalé que le nombre élevé des sapeurs-pompiers gradés conduisait à des dépenses importantes pour les départements.
M. Alain Lambert a estimé que la sécurité civile était un exemple « typique » de situations où l'Etat était le prescripteur et la collectivité territoriale le payeur des dépenses. Il a souhaité qu'à chaque nouvelle norme édictée, une fiche d'impact précise soit établie, indiquant les coûts pour les collectivités territoriales au regard de son utilité en matière de sécurité civile. Il s'est ensuite joint aux interrogations de M. Paul Girod sur les performances de l'ENSOSP et notamment l'augmentation du coût des formations liée à sa mise en place.
Eu égard à ces échanges, M. Jean Arthuis, président , a ensuite convenu avec M. Claude Haut, rapporteur spécial, que l'ENSOSP pourrait faire l'objet d'un prochain contrôle budgétaire.
Mme Marie-France Beaufils a souhaité qu'à cette occasion l'ensemble des outils de formation des sapeurs-pompiers soit étudié conjointement afin de mettre en oeuvre de meilleures complémentarités. Elle s'est inquiétée, par ailleurs, de l'ampleur prise par les secours à la personne par rapport aux secours en cas d'incendie, notamment au regard des insuffisances de la présence médicale dans certains secteurs ruraux. Elle a souhaité qu'une réflexion soit menée avec l'Etat sur ce sujet. Elle a enfin déploré la baisse des crédits du FAI.
En réponse aux différents intervenants, M. Claude Haut, rapporteur spécial , a rappelé que, seuls, 10 millions d'euros étaient inscrits au budget 2008 pour financer l'interopérabilité des réseaux de communication, ce qui amènerait nécessairement les départements à prendre en charge l'essentiel du coût, bien plus élevé, de cet investissement.
Il a indiqué partager les préoccupations formulées par Mme Marie-France Beaufils et M. Michel Mercier au sujet de l'accroissement de l'activité de secours médical d'urgence des sapeurs-pompiers et de la difficulté d'en obtenir remboursement de l'Etat.
M. Claude Haut, rapporteur spécial , a jugé qu'une clarification devrait être demandée au gouvernement quant à l'articulation entre les décisions prises par l'Etat et les coûts supportés par les collectivités territoriales.
Pour répondre aux questions de MM. Paul Girod et Alain Lambert sur l'ENSOSP, il a signalé que le coût de cette école était réel pour l'Etat, puisqu'il était passé de 4,6 millions d'euros en 2006 à 7 millions d'euros en 2008. Il a jugé qu'il faudrait s'assurer que l'attractivité apparente des formations de l'école soit bien suivie par une fréquentation effective. Enfin, il a fait état des difficultés rencontrées pour signer le contrat d'établissement pluriannuel de l'école, dues à sa délocalisation.
M. Michel Mercier a observé par ailleurs que la question du temps de travail et du temps de garde des sapeurs-pompiers serait, à l'avenir, un des problèmes fondamentaux en matière de sécurité civile.
M. Yann Gaillard est revenu sur l'attitude de certains sapeurs-pompiers lors des manifestations qui s'étaient déroulées il y a quelques années.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que la problématique principale de la mission était celle de la concordance entre responsable opérationnel et responsable financier.
Après que le groupe communiste, républicain et citoyen eut déclaré s'abstenir, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Sécurité civile ».
Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.