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Projet de loi pénitentiaire

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi, en premier lieu, en première lecture, du projet de loi pénitentiaire. Après l'institution d'un Contrôleur général des lieux de privation de liberté par la loi du 30 octobre 2007, il faut saluer cette initiative du Gouvernement qui permettra au Parlement de débattre, pour la première fois sous la cinquième République, d'un grand texte fondateur dans le domaine pénitentiaire1(*).

Notre assemblée a marqué une attention constante à la situation des établissements pénitentiaires et aux conditions de détention dans notre pays. En 2000, elle avait contribué, avec l'Assemblée nationale et la commission présidée par M. Guy Canivet, alors premier président de la Cour de cassation, à la prise de conscience de la situation déplorable de nos prisons : le titre du rapport issu de la commission d'enquête présidée par M. Jean-Jacques Hyest, aujourd'hui président de votre commission des lois, « les prisons : une humiliation pour la République », a durablement marqué les esprits2(*). Bien des constats dressés dans ce document ont conservé toute leur actualité.

Pourtant, paradoxalement, peu d'administrations ont connu, au cours des dernières décennies, des mutations aussi profondes que l'administration pénitentiaire.

Que l'on songe seulement à la situation des prisons au début des années soixante-dix : alors, les surveillants n'adressaient jamais la parole aux personnes détenues, les journaux étaient interdits, l'aumônier, l'instituteur et le médecin étaient les seules personnes extérieures à l'administration pénitentiaire à entrer dans cet univers clos ; l'état des cellules disciplinaires, comme une délégation de votre commission a pu le mesurer lors de la visite de l'un des bâtiments, aujourd'hui fermé, de la maison centrale de Clairvaux, paraissait s'être figé depuis des siècles.

Au cours des dernières décennies, le parc pénitentiaire a été renouvelé à la suite des différents programmes de construction engagés depuis la fin des années 80 et ces nouvelles structures n'ont guère de point commun avec les établissements hérités du XIXème siècle -dont beaucoup, il est vrai, demeurent en service ; l'effectif des personnels a été augmenté et rajeuni ; la place dévolue à la réinsertion a été renforcée avec la mise en place des services pénitentiaires d'insertion et de probation ; la prison s'est ouverte vers l'extérieur et désormais, des visiteurs de prison aux délégués du Médiateur, de nombreuses associations ou organismes publics interviennent en milieu pénitentiaire. Plus récemment encore, la référence aux règles pénitentiaires européennes, socle de valeurs communes aux pays membres du Conseil de l'Europe, est devenue l'aiguillon de plusieurs améliorations dans les conditions de détention.

Cependant, beaucoup des efforts accomplis ont été freinés voire anéantis par l'augmentation du nombre de détenus et la part croissante au sein de la population pénale de personnes atteintes de troubles mentaux.

Dans ces conditions, la prison assure encore très imparfaitement la réinsertion des personnes détenues. Or la fonction qui lui est donnée de garantir la protection de la société ne peut pas s'entendre uniquement comme la privation de la liberté : l'administration pénitentiaire manque pour partie à sa mission lorsque se produit une récidive.

D'abord, la réinsertion passe, pour des personnes qui ont gravement méconnu la loi, par le respect des règles sociales de base en un lieu où les droits et la sécurité sont garantis. Tel n'est pas toujours le cas. Si l'état du droit a progressé, son application, qui laisse encore une large place à l'appréciation discrétionnaire de l'administration pénitentiaire, peut sensiblement varier d'un établissement à l'autre donnant parfois le sentiment d'un certain arbitraire. Par ailleurs, trop souvent encore, les violences perdurent en détention au bénéfice du droit du plus fort.

Ensuite, une réinsertion réussie dépend aussi de l'exercice, en détention, d'une activité, en particulier d'un emploi, ou de l'apprentissage d'un savoir qui pourrait être mis à profit à l'issue de la libération. Or une large partie de la population pénale reste plongée dans l'oisiveté.

Enfin, les aménagements de peines sont l'un des meilleurs moyens de prévenir la récidive : ils demeurent encore trop limités.

Le projet de loi pénitentiaire soulève de fortes attentes à la mesure de ces grands enjeux. A l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois a souhaité, dans cette perspective, engager une réflexion approfondie, nourrie par de nombreuses visites d'établissements pénitentiaires et l'audition d'une centaine de personnalités.

Au terme de ses travaux, elle a d'abord jugé, au regard de la situation des prisons, que l'adoption de ce texte déposé le 28 juillet 2008 sur le bureau du Sénat ne pouvait être longtemps différée. Elle a décidé, en conséquence, d'examiner le projet de loi pénitentiaire afin de permettre son inscription à l'ordre du jour du Sénat dans les délais les plus rapides.

Elle a constaté en outre que si le volet consacré par le projet de loi aux aménagements de peines suscitait une large adhésion, tel n'était pas le cas de la partie consacrée au service public pénitentiaire et aux conditions de détention qui, peut-être parce que plus attendue, entraînait une déception largement partagée.

Par les amendements qu'elle vous propose, votre commission a cherché à rééquilibrer les deux volets du projet de loi en s'appuyant notamment sur le travail remarquable accompli par le Comité d'orientation restreint réuni entre juillet et novembre 2007 pour contribuer à l'élaboration d'une grande loi pénitentiaire et placé sous l'autorité de M. Jean-Olivier Viout, procureur général près la cour d'appel de Lyon.

Elle a été animée par le souci de concilier deux convictions :

- en premier lieu, les principes ou règles applicables en milieu pénitentiaire doivent être évalués à l'aune de l'objectif de réinsertion des personnes détenues appelées, le moment venu, à retrouver la liberté et à mener, comme le rappellent les règles pénitentiaires européennes, « une vie responsable et exempte de crime » ;

- en second lieu, aucune réforme d'ampleur ne se fera sans l'adhésion de l'administration pénitentiaire dont votre commission veut ici souligner le dévouement et le professionnalisme dans un contexte difficile.

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La commission des affaires sociales s'est également saisie pour avis des articles 20 à 22 relatifs à la santé et a désigné M. Nicolas About, son président, comme rapporteur.

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I. LES GRANDS ENJEUX DE LA LOI PÉNITENTIAIRE

A. FONDER LE SOCLE LÉGISLATIF DU DROIT PÉNITENTIAIRE

L'état de droit a beaucoup progressé, au cours des dernières années, dans les prisons. Cependant, ce droit, dont la source est principalement réglementaire alors qu'il touche à des libertés fondamentales, n'occupe pas la place qui doit lui revenir dans notre ordre juridique. Ensuite, l'exercice des droits reconnus aux détenus rencontre, en pratique, de nombreuses limites.

1. Les avancées de l'état de droit en prison

Longtemps le droit de la prison n'a pas eu d'existence : la situation du détenu, hiérarchiquement subordonné à l'administration -du ministère de l'intérieur jusqu'en 1911, du ministère de la justice ensuite- relevait de simples circulaires. La réforme pénitentiaire de 1945 n'a pas débouché sur l'élaboration d'un véritable corps de règles. Le code de procédure pénale lui-même comporte des règles disparates et morcelées, formulées dans le livre V du code de procédure pénale consacré aux procédures d'exécution (exécution des sentences pénales -art. 707 à 712-22- exécution de la détention provisoire -art. 714 à 716- exécution des peines privatives de liberté -art. 716-1 à 723-39- dispositions communes aux différents établissements pénitentiaires -art. 724 à 728- valeurs pécuniaires des détenus -art. 728-1- transfèrement des personnes condamnées -728-2 à 728-9).

Cependant le droit de la prison s'est progressivement structuré sous l'effet de cinq facteurs :

- l'affirmation progressive de la finalité de resocialisation des personnes détenues dans un droit traditionnellement très marqué par les considérations de sécurité et d'ordre : déjà l'article premier de la Charte de la réforme pénitentiaire de 1945 rappelle (art. 1er) que « la peine privative de liberté a pour objet essentiel l'amendement et le reclassement social du condamné » -principe repris par la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire qui assigne à ce service public « la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire ». Dans sa décision n° 93-334 DC du 20 janvier 1994, le Conseil constitutionnel a rappelé ce principe : « l'exécution des peines privatives de liberté en matière correctionnelle et criminelle a été conçue, non seulement pour protéger la société et assurer la punition du condamné, mais aussi pour favoriser l'amendement de celui-ci et préparer son éventuelle réinsertion » ;

- l'ouverture de la prison sur l'extérieur avec l'arrivée du service public hospitalier en vertu de la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994, des travailleurs sociaux, des visiteurs de prison, des délégués du Médiateur... ;

- l'évolution des personnels pénitentiaires dont les effectifs se sont profondément renouvelés et renforcés et dont la formation intègre la culture des droits de l'homme comme votre rapporteur a pu le vérifier à l'occasion de la visite de l'école nationale de l'administration pénitentiaire ;

- l'influence des normes internationales : le pacte international relatif aux droits civils et politiques, adopté par une résolution du 15 décembre 1966, entrée en vigueur en France le 4 février 1981 -qui rappelle que « toute personne privée de sa liberté est traitée avec humanité et avec le respect de la dignité inhérente à la personne humaine » (art. 10) et exige que les prévenus soient, sauf circonstances exceptionnelles, séparés des condamnés, et soumis à un régime distinct- et la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dont l'article 5 traite du droit à la liberté et à la sûreté. Par ailleurs, les règles pénitentiaires européennes, adoptées en 1973, révisées en 1987 puis en 2006, si elles ne possèdent pas de caractère contraignant, ont vocation à fixer un socle de références communes aux Etats membres du Conseil de l'Europe.

La Cour européenne des droits de l'homme a joué un rôle particulièrement actif dans l'affirmation de plusieurs droits.

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme

La Cour a ainsi rappelé :

- la liberté de correspondance (sur le fondement de l'article 8 de la Convention relatif au respect de la vie privée -CEDH, 27 avril 1988, Boyle et Rice c/Royaume-Uni ; CEDH, 30 août 1990, Mc Callum c/Royaume-Uni) ;

- le respect de la vie familiale (sur le fondement de l'article 5 de la Convention) : « il est cependant essentiel au respect de la vie familiale que l'administration pénitentiaire aide le détenu à maintenir un contact avec sa famille proche » (28 décembre 2000, Messina c/Italie) ;

- l'administration de soins médicaux requis sur la base de l'article 3 de la convention qui interdit les traitements ou peines inhumains ou dégradants : l'État doit « s'assurer que tout prisonnier est détenu dans des conditions qui sont compatibles avec le respect de la dignité humaine, que les modalités d'exécution de la mesure ne soumettent pas l'intéressé à une détresse ou à une épreuve d'une intensité qui excède le niveau inévitable de souffrance inhérent à la détention et que, eu égard aux exigences pratiques de l'emprisonnement, la santé et le bien-être du prisonnier soient assurés de manière adéquate, notamment par l'administration des soins médicaux requis » (26 octobre 2000, Kudla c/Pologne).

- les avancées de la jurisprudence administrative qui, depuis l'arrêt de principe Marie (Conseil d'État, Assemblée, 17 février 1995) a progressivement réduit le champ des mesures d'ordre intérieur insusceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir3(*).

* 1 La loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire n'a en effet qu'une portée limitée.

* 2 Prisons : une humiliation pour la République, commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France ; MM. Jean-Jacques Hyest, président, et Guy-Pierre Cabanel, rapporteur ; rapport du Sénat n°449 tome 1, tome 2 : annexes (1999-2000) ; La France face à ses prisons, commission d'enquête sur les prisons françaises ; MM. Louis Mermaz, président, et Jacques Floch, rapporteur ; rapport de l'Assemblée nationale, n°2521, onzième législature ; Amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, commission présidée par M. Guy Canivet, mars 2000, Documentation française.

* 3 Voir les développements consacrés à cette jurisprudence dans l'avis présenté par votre rapporteur sur les crédits de l'administration pénitentiaire dans le projet de loi de finances pour 2009, rapport pour avis n° 104, tome III (2008-2009).