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Projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution, soumis en premier lieu au Sénat, met en oeuvre la réforme d'un organe essentiel au fonctionnement de la justice dans notre pays.

Entièrement réécrit lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 65 de la Constitution définit en effet la composition et les prérogatives du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), qui joue un rôle crucial dans la nomination et la discipline des magistrats1(*).

La composition, l'organisation et les attributions du Conseil supérieur en sont profondément modifiées. Le nombre de membres du Conseil supérieur n'appartenant pas à la magistrature a été augmenté, les magistrats devenant minoritaires lorsque les formations du Conseil statuent sur les nominations, mais siégeant à parité avec les non magistrats dans les formations disciplinaires.

Les nouvelles règles de composition du Conseil supérieur de la magistrature doivent être inscrites dans la loi organique, de même que l'existence d'une formation plénière, consacrée par la révision constitutionnelle. La loi organique doit par ailleurs tirer les conséquences de l'extension des attributions de la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet en matière d'avis sur la nomination du procureur général près la Cour de cassation et des procureurs généraux près les cours d'appel.

En outre, le texte soumis au Sénat permettra la mise en oeuvre d'un nouveau droit pour les justiciables, qui pourront saisir directement le Conseil supérieur de la magistrature s'ils estiment que le comportement d'un magistrat dans l'exercice de ses fonctions peut justifier des poursuites disciplinaires.

Cet aspect de la réforme s'inscrit dans le cadre d'un débat récurrent sur la responsabilité des magistrats. D'ailleurs, le législateur a déjà réfléchi à un tel dispositif lors de l'examen de la loi organique du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats2(*). Le mécanisme adopté alors avait finalement été jugé contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

Il paraît aujourd'hui indispensable de mettre en place un dispositif de nature à garantir aux justiciables un examen attentif de leurs requêtes, afin de renforcer leur confiance dans la justice.

La question de la déontologie et de la discipline des magistrats se situe en effet au coeur du débat sur la justice depuis une dizaine d'années, non seulement en France, mais aussi en Europe.

L'implication de certains magistrats dans quelques affaires isolées, mais au fort retentissement médiatique, a entamé la confiance des citoyens dans la justice.

Aussi la justice est-elle confrontée depuis plusieurs années à une demande de renforcement de la responsabilité disciplinaire des magistrats. Comme l'écrivent M. Guy Canivet, ancien premier président de la Cour de cassation, et Mme Julie Joly-Hurard, « l'époque où l'on présupposait que l'autorité et le crédit de la justice reposaient sur le silence gardé à propos des fautes commises par les juges, pour maintenir, par la dissimulation, le mythe du juge irréprochable, est aujourd'hui révolue. La culture du secret n'est socialement plus admise. Bien au contraire, l'autorité de la justice comme la confiance des justiciables en celle-ci sont actuellement et plus que jamais fondées sur la transparence de la procédure et de la jurisprudence disciplinaires, qui permet à tout citoyen de vérifier que les fautes révélées sont effectivement et proportionnellement sanctionnées »3(*).

Les pouvoirs publics ont vite réagi à la crise de confiance qui affecte la justice, une commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature, constituée par M. Dominique Perben, alors garde des sceaux, ayant formulé en novembre 2003 des propositions de réforme du statut de la magistrature et de la formation initiale et continue des magistrats4(*).

En 2006, le Conseil supérieur de la magistrature a publié un recueil de ses décisions disciplinaires, reprenant la jurisprudence des formations du siège et du parquet, complétée par celle du Conseil d'Etat. Ce recueil est destiné, d'une part, à la formation des magistrats et à la réflexion du corps judiciaire sur son éthique, et d'autre part, à conforter la confiance des justiciables dans leur justice.

Cependant, l'acquittement définitif des innocents d'Outreau en novembre 2005 a mis en évidence de graves dysfonctionnements de la justice, suscitant de la part des justiciables et des autorités politiques des exigences plus fortes en matière de responsabilité personnelle et disciplinaire des magistrats.

C'est dans ce contexte, et après les travaux de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'affaire d'Outreau, qu'ont été adoptées la loi organique du 5 mars 2007 et la nouvelle rédaction de l'article 65 de la Constitution.

La défiance des citoyens à l'égard de la justice doit cependant être relativisée. Ainsi, l'étude réalisée en mai 2008 pour le Conseil supérieur de la magistrature montre que 63 % des personnes interrogées déclarent avoir confiance dans la justice, alors que 89 % ont confiance dans les hôpitaux, 82 % dans l'école, 81 % dans l'armée, 76 % dans la police, 73 % dans la fonction publique, 44 % dans leurs élus et 31 % dans les médias5(*). Pourtant, 87 % des personnes interrogées considèrent que les juges sont respectueux de la loi et compétents6(*). Ces chiffres atteignent respectivement 91 % et 89 % s'agissant des procureurs.

Il semble surtout que l'exigence de professionnalisme et d'éthique applicable, aux termes de l'article XV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 17897(*), à tout agent public, vise de façon plus forte encore ceux qui sont chargés de rendre la justice.

La société attend du juge, comme l'écrit Denis Salas, « un effort permanent de comportement, d'argumentation et d'écoute, bref une légitimité professionnelle qui obéisse à de hauts standards éthiques. Les juges ne peuvent demander que pour les autres un contrôle neutre et impartial. Ils doivent s'appliquer à eux-mêmes cette exigence. Leur légitimité n'est pas seulement contenue dans la référence à un acte de souveraineté dont ils sont les délégataires (juger « au nom du peuple français »), mais aussi à une vigilance que le public leur demande de s'imposer à eux-mêmes. »8(*).

Il convient aujourd'hui de compléter les mesures déjà prises pour définir un équilibre entre la responsabilité disciplinaire des magistrats, fondée sur leurs obligations déontologiques, et la préservation de la sérénité et de l'indépendance de la justice.

Votre commission souhaite ainsi conforter l'autorité de la justice en donnant aux justiciables toutes raisons de lui faire confiance.

*

* *

I. LA NOUVELLE COMPOSITION ET LES NOUVELLES MISSIONS DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA MAGISTRATURE

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a procédé à une refonte complète du Conseil supérieur de la magistrature, dont la composition et les attributions sont sensiblement modifiées. L'article 65, dernier alinéa, de la Constitution renvoie à une loi organique la définition des conditions d'application de ces nouvelles dispositions.

La refonte du Conseil supérieur de la magistrature et l'ouverture de sa saisine aux justiciables sont les deux faces d'une même réforme visant à conforter l'indépendance et l'autorité de la justice, en rendant son fonctionnement plus transparent.

A. LA NOUVELLE ORGANISATION DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA MAGISTRATURE DÉFINIE PAR LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE

La révision du 23 juillet 2008 constitue la deuxième grande réforme du Conseil supérieur de la magistrature après la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993. Elle apparaît comme la réponse apportée par le Constituant à des questionnements récurrents sur le rôle de cet organe dans l'indépendance de la justice et sur la responsabilité des magistrats.

1. Le Conseil supérieur de la magistrature, acteur de l'émancipation des magistrats à l'égard du pouvoir exécutif

La création puis le renforcement progressif des pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature illustre le long parcours de l'émancipation des magistrats à l'égard du pouvoir exécutif, depuis l'abolition de la vénalité des offices sous la Révolution française.

Son rôle s'est d'abord affirmé en matière disciplinaire. En effet, sous la IIIe République, la loi du 31 août 1883 érige la Cour de cassation en Conseil supérieur de magistrature, compétent pour statuer en matière disciplinaire à l'égard des magistrats, dont la nomination relève entièrement de l'exécutif. Les décrets Sarrien du 18 août 1906 et Doumergue du 20 février 1934 instaurent un tableau d'avancement élaboré par une commission désignée, pour l'essentiel, par le corps judiciaire. L'obligation d'inscription sur le tableau d'avancement constitue le premier encadrement du pouvoir de nomination des magistrats détenu par l'exécutif.

La Constitution du 27 octobre 1946 crée un Conseil supérieur de la magistrature chargé de proposer au Président de la République les nominations et les décisions d'avancement des magistrats du siège. Il assure en outre, « conformément à la loi, la discipline de ces magistrats, leur indépendance et l'administration des tribunaux judiciaires ».

Ce Conseil comprend alors 14 membres :

- le Président de la République, président,

- le garde des sceaux, vice-président,

- six personnalités élues pour six ans par l'Assemblée nationale à la majorité des deux tiers, en dehors de ses membres ;

- deux personnalités désignées pour six ans par le Président de la République en dehors du Parlement et de la magistrature, mais au sein des professions judiciaires ;

- quatre magistrats élus pour six ans, représentant « chacune des catégories de magistrats ».

? Le Conseil supérieur de la magistrature en 1958

La Constitution du 4 octobre 1958 maintient cette institution, mais en modifie profondément la composition et le rôle.

L'article 64, que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 n'a pas modifié, fait du Président de la République le garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire. Le Conseil supérieur de la magistrature l'assiste dans cette mission.

Aux termes de l'article 65, dans sa version initiale, le Président de la République préside le Conseil supérieur de la magistrature, dont le ministre de la justice assure la vice-présidence de droit. Le Conseil est alors composé de neuf membres, tous désignés par le chef de l'Etat dans les conditions définies par l'ordonnance n° 58-1271 du 22 décembre 1958 portant loi organique :

- six magistrats, dont trois issus de la Cour de cassation (dont un avocat général) et trois du siège des cours et tribunaux. Ces six membres sont choisis sur une liste établie par le bureau de la Cour de cassation et comportant pour chacune des catégories trois fois plus de noms que de postes à pourvoir ;

- un conseiller d'Etat choisi sur une liste de trois membres établie par l'assemblée générale du Conseil d'Etat ;

- deux personnalités n'appartenant pas à la magistrature et choisies à raison de leur compétence.

En matière de nomination, le CSM émet des propositions pour les fonctions de magistrats du siège à la Cour de cassation et de premier président de cour d'appel et donne un avis sur les propositions du ministre de la justice relatives à la nomination des autres magistrats du siège.

Il statue par ailleurs en tant que conseil de discipline des magistrats du siège, sous la présidence du premier président de la Cour de cassation.

La compétence du Conseil supérieur de la magistrature est alors limitée aux magistrats du siège. Toutefois, une commission de discipline du parquet est consultée sur les sanctions disciplinaires affectant les magistrats du parquet. En outre, la loi organique du 23 février 1992 crée une commission consultative du parquet, chargée de donner un avis sur les propositions de nomination à l'ensemble des emplois du parquet formulées par le ministre de la justice, à l'exception des emplois de procureur général près la Cour de cassation et de procureur général près une cour d'appel.

? La réorganisation et le renforcement des pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature par la révision de 1993

Après plusieurs projets et propositions de réforme dans les années 1970 et 1980, la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993, reprenant les propositions du Comité consultatif que présidait le doyen Vedel, modifie sa composition et renforce substantiellement ses pouvoirs.

La commission des lois du Sénat avait alors souhaité, d'une part, affirmer dans la Constitution l'unité du corps judiciaire, en étendant les compétences du CSM aux magistrats du parquet, et prendre en compte, d'autre part, la différence de nature des fonctions du siège et du parquet, en créant deux formations distinctes au sein du Conseil9(*).

La création, au sein du Conseil supérieur de la magistrature, de deux formations, respectivement compétentes à l'égard des magistrats du siège et des magistrats du parquet, répond à l'extension des compétences du Conseil supérieur et vise à respecter la spécificité des fonctions du ministère public.

Ainsi, la première formation est compétente en matière de nominations et de discipline à l'égard des magistrats du siège et la seconde exerce une mission consultative à l'égard des nominations et de la discipline des magistrats du parquet. Lorsqu'elles statuent en matière disciplinaire, ces deux formations sont respectivement présidées par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près cette même Cour.

Si l'article 65 issu de la révision de 1993 ne prévoit pas la réunion des deux formations spécialisées en formation plénière, de telles réunions ont cependant lieu dans la pratique, afin d'assurer la cohérence des procédures, l'harmonisation des positions et l'adoption du rapport du Conseil. Cette « réunion plénière » s'est en outre attribuée, en dehors de tout texte, la possibilité d'émettre des avis, notamment sur les questions relatives au statut des magistrats.

La révision constitutionnelle de 1993 a maintenu l'exercice respectif de la présidence et de la vice-présidence du Conseil supérieur de la magistrature par le Président de la République et par le garde des sceaux. Elle a cependant diversifié le mode de désignation des autres membres, auparavant tous nommés par le Président de la République.

Chacune des deux formations comprend ainsi, outre le Président de la République et le ministre de la justice, dix membres dont quatre leur sont communs :

- trois personnalités n'appartenant ni au Parlement, ni à l'ordre judiciaire, désignés respectivement par le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat ;

- un conseiller d'Etat, désigné par le Conseil d'Etat.

Les six autres membres de chaque formation sont des magistrats. La formation compétente à l'égard des magistrats du siège comprend ainsi cinq magistrats de siège et un du parquet et la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet cinq magistrats du parquet et un du siège. Chaque formation comporte donc actuellement une majorité de magistrats exerçant les fonctions spécialement visées par cette formation. Ces magistrats sont élus par leurs pairs dans les conditions définies par la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature.

Les membres du CSM sont, aux termes de l'article 6 de cette loi organique, désignés pour une durée de quatre ans non renouvelable immédiatement. Les magistrats membres du Conseil supérieur sont élus par leurs pairs. Les modalités d'élection sont définies par la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994, complétée par le décret du 9 mars 1994. Le système électoral, très complexe, permet la représentation au CSM de l'ensemble du corps judiciaire, à tous les échelons de la hiérarchie10(*).

Composition du Conseil supérieur de la magistrature
après la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993

Formation
compétente à l'égard des magistrats du siège

Formation
compétente à l'égard des magistrats du parquet

- Président de la République, président
- garde des sceaux, vice-président

- 5 magistrats du siège
- 1 magistrat du parquet

- 5 magistrats du parquet
- 1 magistrat du siège

- 1 conseiller d'Etat

- 3 personnalités n'appartenant
ni au Parlement ni à l'ordre judiciaire, désignées respectivement par le Président
de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat

La révision constitutionnelle de 1993 a étendu les prérogatives du Conseil supérieur de la magistrature à l'égard des magistrats du siège.

En effet, son pouvoir de proposition a été élargi, à l'initiative de la commission des lois du Sénat, aux présidents des tribunaux de grande instance. La réforme de 1993 a en outre imposé un avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature sur les propositions arrêtées par le garde des sceaux pour la nomination des magistrats du siège autres que ceux relevant de son pouvoir de proposition. L'usage établi, selon lequel le garde des sceaux n'outrepassait jamais un avis défavorable du Conseil pour ces nominations, a ainsi été consacré.

Le Sénat avait en outre souhaité donner toute sa portée au principe d'unité de la magistrature, en attribuant au Conseil supérieur les missions exercées par la commission consultative du parquet créée en 1992. Depuis la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993, le CSM émet donc un avis sur les propositions établies par le garde des sceaux pour les nominations de magistrats du parquet, à l'exception des « emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres », c'est-à-dire les emplois de procureur général près la Cour de cassation et de procureur général près une cour d'appel11(*).

Entre le 1er janvier et le 31 décembre 2007, sur 576 propositions de nomination au parquet, le CSM a émis 14 avis défavorables et le garde des sceaux est passé outre dans 9 cas12(*). En 2008, la formation du parquet a émis six avis défavorables, que le garde des sceaux a tous suivis.

Enfin, la révision de juillet 1993 a étendu, toujours à l'initiative du Sénat, les compétences disciplinaires du CSM aux magistrats du parquet, à titre seulement consultatif toutefois. La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet a ainsi été substituée à la commission de discipline.

Les règles définies par la révision de 1993 s'appliquent au CSM jusqu'à l'entrée en vigueur de la présente loi organique, relative à l'application de l'article 65 dans sa nouvelle rédaction.

La réforme inaboutie de 1998-1999

M. Jacques Chirac, alors Président de la République, observait en 1997 que malgré la réforme du Conseil supérieur de la magistrature réalisée en 1993, « nos concitoyens soupçonnent la justice d'être parfois soumise à l'influence du Gouvernement et de ne pas suffisamment garantir le respect des libertés individuelles »13(*). Aussi avait-il demandé à une commission présidée par M. Pierre Truche, alors premier président de la Cour de cassation, de réfléchir à l'opportunité et aux moyens d'une indépendance des magistrats du parquet à l'égard du pouvoir exécutif.

Dans son rapport de juillet 1997, cette commission s'est notamment prononcée en faveur d'une modification de la composition du CSM et d'une extension de ses pouvoirs.

Un projet de loi constitutionnelle relatif au Conseil supérieur de la magistrature, destiné à renforcer les pouvoirs de ce dernier à l'égard des magistrats du parquet et à ouvrir sa composition à une majorité de personnalités extérieures fut ensuite soumis au Parlement. Ce nouveau CSM aurait ainsi compris dix personnalités n'appartenant ni au Parlement, ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif, le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat désignant chacun deux personnalités et le vice-président du Conseil d'Etat, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes désignant conjointement quatre personnalités.

Cependant, face aux blocages politiques suscités par le texte adopté en termes identiques par les deux assemblées, à la fin de l'année 1999, la convocation du Parlement en Congrès le 24 janvier 2000 fut annulée.

Le texte qui devait être soumis au Congrès maintenait au sein du Conseil supérieur de la magistrature deux formations spécialisées :

- une formation compétente à l'égard des magistrats du siège comprenant, outre le Président de la République et le garde des sceaux, cinq magistrats du siège, un magistrat du parquet, un conseiller d'Etat et six des dix personnalités extérieures ;

- une formation compétente à l'égard des magistrats du parquet comprenant, outre le Président de la République et le garde des sceaux, cinq magistrats du parquet, un magistrat du siège, le conseiller d'Etat et six des dix personnalités extérieures.

Les dix personnalités extérieures ne devaient appartenir ni au Parlement, ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif. Six de ces personnalités devaient être désignées, à raison de deux chacun, par le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat, tandis qu'il revenait au vice-président du Conseil d'Etat, au Premier président de la Cour de cassation et au Premier président de la Cour des comptes d'en désigner conjointement quatre.

S'agissant des pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature, le projet adopté en 1999 soumettait l'ensemble des nominations de magistrats du parquet à l'avis conforme de la formation spécialisée du Conseil supérieur. Cette formation devait en outre devenir le conseil de discipline des magistrats du parquet, c'est-à-dire l'autorité compétente pour statuer en matière disciplinaire à l'égard de ces magistrats.

Enfin, il était prévu, à l'initiative du Sénat, que le Conseil supérieur de la magistrature puisse se réunir en formation plénière pour répondre aux demandes d'avis formulées par le Président de la République.

Mme Elisabeth Guigou, alors ministre de la justice, avait présenté en 1999 un avant-projet de loi organique relatif à l'application des nouvelles dispositions constitutionnelles relatives au CSM, qui prévoyait la création d'une commission nationale d'examen des plaintes des justiciables, composée de trois membres, dont deux personnalités extérieures au corps judiciaire. Cette commission aurait pu être saisie de plaintes de toute personne s'estimant lésée par un fait susceptible de recevoir une qualification disciplinaire commis par un magistrat dans l'exercice de ses fonctions.

Depuis l'abandon de cette réforme, le rôle et la composition du Conseil supérieur de la magistrature sont restés au centre des débats relatifs à la justice.

* 1 Voir le rapport n° 387 (2007-2008) fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest.

* 2 Voir le rapport n° 176 (2006-2007) fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest.

* 3 Guy Canivet, Julie Joly-Hurard, La déontologie des magistrats, Dalloz, 1ère édition, 2004, p. 2.

* 4 Rapport de la commission de réflexion sur l'éthique dans la magistrature, présidée par M. Jean Cabannes, premier avocat général honoraire à la Cour de cassation.

* 5 Rapport annuel d'activité du Conseil supérieur de la magistrature, 2007, p. 154-155.

* 6 Au 31 décembre 2008 l'effectif total des magistrats en juridiction (y compris la Cour de cassation) était de 7817 (5886 au siège, soit 75,30 %, 1931 au parquet soit 24,70 %).

* 7 Aux termes de cet article, « la Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

* 8 Denis Salas, article consacré au Juge aujourd'hui, Dictionnaire de la culture juridique, sous la direction de Denis Alland et Stéphane Rials, PUF, 2003, p. 866.

* 9 Voir le rapport n° 316 (1992-1993) fait au nom de la commission des lois par M. Hubert Haenel, p. 67-113.

* 10 Dans chaque formation figure par conséquent un magistrat de la Cour de cassation, un chef de cour d'appel, un chef de tribunal de grande instance et trois magistrats des cours et tribunaux.

* 11 Article premier, deuxième alinéa, de l'ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l'Etat.

* 12 Données fournies par le Conseil supérieur de la magistrature.

* 13 Jacques Chirac, lettre de mission du 21 janvier 1997 à la Commission de réflexion sur la justice, présidée par M. Pierre Truche.