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Projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution

 

CHAPITRE II - DISPOSITIONS MODIFIANT L'ORDONNANCE N° 58-1270 DU 22 DÉCEMBRE 1958 PORTANT LOI ORGANIQUE RELATIVE AU STATUT DE LA MAGISTRATURE

Article 13 (art. 38 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Modalités de désignation des magistrats du parquet placés hors hiérarchie

Le présent article supprime le régime d'exception des nominations au poste de procureur général près une cours d'appel et à celui de procureur général près la Cour de cassation qui n'étaient pas soumises à avis du Conseil supérieur de la magistrature.

Identique dans son objet à l'article 10 du présent texte, il met ainsi en conformité l'ordonnance statutaire avec la nouvelle rédaction de l'article 65 qui a étendu la procédure d'avis aux nominations à ces fonctions pourvues en Conseil des ministres.

Votre commission a adopté l'article 13 sans modification.

Article 14 (art. 38-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Garanties d'affectation offertes aux procureurs généraux

Le présent article étend aux procureurs généraux près une cour d'appel les garanties d'emploi dont bénéficient déjà les Premiers présidents de cour d'appel dans le cadre de leur mobilité obligatoire après sept ans.

L'obligation de mobilité qui frappe certains juges spécialisés et les chefs de cours et de juridictions a été introduite par le Sénat, lors de l'examen de la loi n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature80(*). Elle répond au souci de prévenir les risques qu'une routine excessive ou une installation trop prolongée en un même lieu nuise à l'indépendance, à l'impartialité ou à l'efficacité des magistrats.

Comme on l'a vu précédemment81(*), elle est d'une durée variable (sept ans pour les chefs de juridictions et les chefs de cours, dix pour les juges spécialisés), et s'accompagne de garanties d'emploi pour les intéressés, qui, en même temps qu'ils sont nommés à leur fonction, le sont aussi à un emploi défini au sein de la juridiction qui les accueille ou, selon le cas, au sein de la Cour de cassation.

Le Conseil constitutionnel a jugé que ces garanties assuraient la conformité de l'obligation de mobilité avec la règle d'inamovibilité des magistrats du siège82(*). Le législateur a cependant souhaité les étendre aux magistrats du parquet.

Seuls en sont actuellement exclus les procureurs généraux.

Or cette exclusion trouve son explication dans le régime particulier de nomination auquel obéissaient jusqu'alors les procureurs généraux, comme l'a mis en évidence la censure opérée par le Conseil constitutionnel sur la disposition par laquelle le législateur offrait les mêmes garanties d'emploi aux procureurs généraux que celle qui sont actuellement reconnues aux premiers présidents de cour d'appel par l'article 37 de l'ordonnance organique83(*).

Cet article prévoit que les premiers présidents de cour d'appel sont nommés, s'ils n'occupent déjà cet emploi, à un emploi hors hiérarchie du siège de la Cour de cassation. Le dispositif censuré en 2007 prévoyait en conséquence que les procureurs généraux seraient nommés à un emploi hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation. Conformément au 7e alinéa de l'article 65 de la Constitution dans sa rédaction d'alors, une telle nomination devait être soumise à l'avis du Conseil supérieur de la magistrature.

Or, elle était de droit et intervenait sur la base de la nomination par le Président de la République du magistrat comme procureur général, nomination qui, étant décidée en conseil des ministres, n'était pas soumise à l'avis du Conseil supérieur de la magistrature. Le Conseil constitutionnel a donc considéré que, puisque la nomination à l'emploi hors hiérarchie de la Cour de cassation était de droit, cela privait d'effet l'avis qui aurait dû intervenir à cette occasion, ce qui était contraire aux dispositions de l'article 65 de la Constitution.

La nouvelle rédaction de l'article 65 de la Constitution résout la difficulté, puisque dorénavant, la nomination aux fonctions de procureur général sera elle aussi soumise à l'avis du Conseil supérieur de la magistrature. Il devient donc possible au législateur d'étendre aux procureurs généraux les garanties d'emploi des premiers présidents de cours d'appel.

C'est ce que propose le présent article qui prévoit que, s'il n'occupe déjà cet emploi lors de sa désignation comme procureur général, le magistrat est nommé concomitamment à un emploi hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation. Comme pour les premiers présidents, la faculté lui serait offerte de solliciter sa nomination en qualité d'inspecteur général adjoint des services judiciaires après sept ans d'exercice, cette nomination étant de droit à l'expiration de cette période. Enfin, dans le cas où il n'aurait pas reçu d'autre affectation à ce moment, ou, avant ce terme, sur sa demande, il serait déchargé de ses fonctions par le Président de la République et exercerait alors au sein de la Cour de cassation les fonctions auxquelles il aurait été initialement nommé.

Votre commission a adopté l'article 14 sans modification.

Article 14 bis (art. 43 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Faute disciplinaire

Cet article additionnel, issu d'un amendement du rapporteur, vise à compléter la définition de la faute disciplinaire, afin d'en clarifier la portée au regard des actes juridictionnels.

Définie à l'article 43 de l'ordonnance statutaire, la faute disciplinaire est constituée par « tout manquement aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité ».

Tous les magistrats sont soumis à ce dispositif, à compter de leur prestation de serment jusqu'à leur radiation des cadres, y compris ceux placés en disponibilité.

L'absence de responsabilité du juge à raison de ses décisions juridictionnelles est un principe fondamental de notre droit qui trouve ses fondements dans l'indépendance de l'autorité judiciaire. Une simple erreur d'appréciation de droit ou de fait ne peut être constitutive d'une faute disciplinaire. Le Conseil supérieur de la magistrature a, sur ce point, maintenu une jurisprudence constante, confirmée par le Conseil d'Etat.

Le CSM et le Conseil d'État ont toutefois estimé que ce principe s'effaçait lorsqu'il résultait de la chose définitivement jugée qu'« un juge a, de façon grossière et systématique, outrepassé sa compétence ou méconnu le cadre de sa saisine de sorte qu'il n'a accompli, malgré les apparences, qu'un acte étranger à toute activité juridictionnelle » 84(*). Dans sa décision du 5 mai 1982, le Conseil d'Etat a souligné que les faits reprochés au mis en cause avaient été établis dans des décisions définitives rendues sur des recours dirigés contre les décisions litigieuses.

Lors de la discussion de la loi organique du 5 mars 2007, le législateur a tenté de reprendre cette jurisprudence pour préciser la définition de la faute disciplinaire. Toutefois, le texte adopté par la commission mixte paritaire n'a pas retenu, à la différence du texte adopté par le Sénat en première lecture, une définition limitée aux violations constatée par une décision de justice définitive. Ce texte visait la violation « grave et délibérée par un magistrat d'une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties, commise dans le cadre d'une instance close par une décision de justice devenue définitive ».

Aussi le Conseil constitutionnel a-t-il censuré cette disposition, considérant que les principes d'indépendance de l'autorité judiciaire et de séparation des pouvoirs faisaient « obstacle à l'engagement de poursuites disciplinaires lorsque cette violation n'a pas été préalablement constatée par une décision de justice devenue définitive » 85(*).

Il convient en effet d'éviter que l'autorité disciplinaire puisse porter une appréciation sur les actes juridictionnels du magistrat.

L'article additionnel adopté par votre commission reprend une formulation conforme à la décision du Conseil constitutionnel, afin d'apporter une précision importante au champ de la faute disciplinaire. Cette faute disciplinaire ne pourrait donc être établie que si trois critères sont remplis : la gravité de la violation, son intentionnalité et sa mention dans une décision de justice devenue définitive.

L'inscription de cette disposition dans la loi organique rend plus intelligible pour le justiciable cette exception à l'absence de responsabilité du juge à raison de ses décisions juridictionnelles.

En outre, comme l'ont indiqué à votre rapporteur certaines organisations représentant les magistrats, le champ très délimité de cette exception constitue une garantie d'indépendance et de sérénité de l'activité juridictionnelle des magistrats.

Votre commission a adopté l'article additionnel ainsi rédigé.

Article 15 (art. 45 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique
relative au statut de la magistrature) - Sanctions disciplinaires

Cet article apporte quelques aménagements au régime de sanction disciplinaire des magistrats.

L'échelle des sanctions disciplinaires applicables aux magistrats, définie à l'article 45 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, comporte neuf degrés, de la réprimande avec inscription au dossier à la révocation, avec ou sans suspension des droits à pension86(*). Le projet de loi organique substitue à la sanction disciplinaire de réprimande celle de blâme, qui ferait toujours l'objet d'une inscription au dossier du magistrat. Ce changement d'appellation tend à renforcer le poids de ce premier degré de l'échelle des sanctions.

En effet, on peut observer que dans d'autres corps, l'échelle des sanctions disciplinaires comporte ces deux termes, le blâme apparaissant comme une sanction plus lourde que la réprimande.

Tel est le cas dans le statut général des militaires, au sein duquel les sanctions du premier groupe sont : l'avertissement, la consigne, la réprimande, le blâme, les arrêts et le blâme du ministre (article L. 4137-2 du code de la défense).

L'échelle des sanctions disciplinaires applicables aux magistrats de la Cour des comptes comprend en premier lieu l'avertissement, puis le blâme et le retrait de certains emplois ou fonctions.

Il convient de rappeler que l'échelle des sanctions applicables aux magistrats comporte également l'avertissement, aux termes de l'article 44 de l'ordonnance statutaire.

L'avertissement peut être donné, en dehors de toute action disciplinaire, par l'inspecteur général des services judiciaires, les chefs de cour et les directeurs ou chefs de service à l'administration centrale, aux magistrats placés sous leur autorité. Il est automatiquement effacé du dossier si le magistrat n'a pas fait l'objet d'un nouvel avertissement ou d'une sanction disciplinaire pendant trois ans.

Les magistrats honoraires peuvent également être sanctionnés par un retrait de l'honorariat, prononcé par le CSM s'ils relèvent du siège ou par le garde des sceaux s'ils appartiennent au parquet (article 79 de l'ordonnance du 22 décembre 1958). Ce retrait peut être motivé par le comportement du magistrat depuis son admission à la retraite ou par des faits constitutifs d'une faute disciplinaire commis pendant son activité, s'ils n'ont été connus du ministère de la justice qu'après son admission à la retraite.

Aussi l'échelle des sanctions présentant un caractère symbolique, parce qu'elles touchent la réputation du magistrat, serait-elle plus claire si le blâme remplaçait la réprimande, discrète et difficile à distinguer de l'avertissement.

L'article 15 du projet de loi organique ajoute par ailleurs une modulation aux sanctions disciplinaires qui peuvent être prononcées à l'égard des magistrats, en prévoyant que la suspension des droits à pension, qui accompagne, le cas échéant, la révocation, sanction la plus lourde, peut n'être que partielle. La suspension signifie en fait que les droits à pension du magistrat sanctionné sont supprimés.

Depuis 1959, deux décisions du conseil de discipline des magistrats du siège et un avis de la formation du CSM compétente pour la discipline des magistrats du parquet - suivi par le garde des sceaux - ont prononcé ou proposé cette sanction. Dans sa décision S 16 du 16 avril 1964, le CSM a ainsi sanctionné un magistrat condamné pour vol et tentative de vol. Le 28 mars 1996, il a également « suspendu » les droits à pension d'un magistrat qui s'était enrichi personnellement en utilisant les crédits de fonctionnement de la juridiction dont il avait en charge l'administration87(*). Dans l'avis P 28 du 19 juin 1995, il a de même sanctionné un magistrat qui avait organisé frauduleusement un paiement tardif pour masquer le don, par une société dont le représentant détournait les fonds, d'un véhicule et tromper le juge pénal qui avait été saisi.

Votre rapporteur souligne que cette sanction complémentaire a donc été prononcée à l'égard de magistrats dont les manquements comportaient un aspect matériel évident.

M. Vincent Lamanda, premier président de la Cour de cassation, lors de son audition devant la commission des lois, s'est déclaré opposé à ce que puisse être prononcée une suspension partielle ou totale des droits à pension en cas de révocation, estimant que le magistrat concerné avait cotisé pour sa retraite pendant ses années d'exercice professionnel et qu'il ne devrait pas être privé de la contrepartie de cette épargne.

M. Jean-Louis Nadal, procureur général près la Cour de cassation, s'est pour sa part interrogé sur l'opportunité de maintenir la possibilité de suspension des droits à pension en cas de révocation d'un magistrat, notant que le CSM n'y avait eu recours qu'exceptionnellement par le passé.

Les représentants de la Conférence nationale des présidents de TGI ont en outre rappelé à votre rapporteur que notre droit ne prévoit pas, même à l'encontre des criminels, une peine telle que la privation des droits à pension.

Votre commission a adopté l'article 15 sans modification.

Article 16 (art. 49 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique
relative au statut de la magistrature) - Composition du conseil de discipline des magistrats du siège

Cet article actualise les modalités de composition du conseil de discipline des magistrats du siège.

L'article 49 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 renvoie actuellement à l'article 17 de la loi organique sur le CSM pour la composition de ce conseil. Cette référence apparaît erronée, car l'article 17 de la loi organique du 5 février 1994 porte sur la nomination des magistrats et l'examen des propositions du ministre de la justice par le CSM.

L'article 16 du projet de loi organique actualise ces références, en prévoyant que le conseil de discipline des magistrats du siège est composé conformément aux dispositions de l'article 65 de la Constitution et de l'article 14 de la loi organique du 5 février 1994 sur le CSM.

Ainsi, en application de l'article 65, sixième alinéa, de la Constitution, lorsqu'elle statue comme conseil de discipline des magistrats du siège, la formation du CSM compétente à l'égard de ces magistrats est présidée par le premier président de la Cour de cassation et comprend :

- cinq magistrats du siège ;

- un magistrat du parquet ;

- un conseiller d'Etat ;

- un avocat ;

- six personnalités qualifiées s'appartenant ni au Parlement, ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif ;

- le magistrat du siège appartenant à la formation du CSM compétente à l'égard des magistrats du parquet.

Le renvoi aux dispositions de l'article 14 de la loi organique du 5 février 1994 modifié par l'article 9 du projet de loi organique, permet en outre de préciser que :

- le conseil de discipline des magistrats du siège doit, pour délibérer valablement, comprendre au moins huit de ses membres, outre le président de séance ;

- le premier président de la Cour de cassation pourrait, en cas d'empêchement, être suppléé par le magistrat hors hiérarchie du siège de la Cour de cassation, appartenant à la formation du CSM compétente à l'égard des magistrats du siège.

Votre commission a adopté l'article 16 sans modification.

Articles 17 et 24 (art. 50 et 58-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Procédure d'interdiction temporaire d'exercice applicable aux magistrats du siège et du parquet

Ces articles modifient la procédure permettant d'interdire temporairement à un magistrat d'exercer ses fonctions, jusqu'à décision définitive sur les poursuites disciplinaires, dans des situations d'urgence mettant en cause le bon fonctionnement de la justice.

Une telle interdiction temporaire peut être prononcée par le Conseil supérieur de la magistrature à l'égard d'un magistrat du siège (article 17), et par le garde des sceaux à l'égard d'un magistrat du parquet (article 24).

1. La procédure d'interdiction temporaire d'exercice

? La procédure applicable aux magistrats du siège

Aux termes de l'article 50 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958, le ministre de la justice peut, en cas d'urgence, proposer au CSM d'interdire à un magistrat du siège faisant l'objet d'une enquête d'exercer ses fonctions, jusqu'à la décision définitive sur les poursuites disciplinaires. Cette proposition doit être précédée d'un avis des chefs hiérarchiques du magistrat visé. Elle n'est pas soumise au dépôt préalable d'une plainte visant le magistrat.

La décision d'interdiction temporaire revêt donc un caractère préventif. Elle est prise « dans l'intérêt du service » et ne peut être rendue publique. Aussi le magistrat concerné par une telle décision continue-t-il à percevoir son traitement.

Comme le précise l'exposé des motifs du projet de loi organique, l'interdiction temporaire d'exercice (ITE) est une mesure exceptionnelle, qui ne constitue pas une sanction disciplinaire mais vise à « écarter le magistrat concerné de ses fonctions, pour ne pas compromettre le fonctionnement normal de la justice ». Elle paraît pertinente « lorsqu'un magistrat est mis en cause pour des faits qui paraissent de nature à entraîner des poursuites disciplinaires et qui sont d'une gravité et d'une notoriété telles que le maintien en exercice du magistrat risquerait d'affaiblir son autorité juridictionnelle et de porter le discrédit sur l'institution judiciaire ».

Afin de préserver l'indépendance des magistrats du siège, l'interdiction temporaire cesse de plein droit si le CSM n'est pas saisi par le garde des sceaux, dans un délai de deux mois suivant la décision, d'une dénonciation des faits motivant les poursuites disciplinaires.

? La procédure applicable aux magistrats du parquet

L'article 58-1 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 organise une procédure d'interdiction temporaire d'exercice des magistrats du parquet, sur décision du ministre de la justice, après avis de la formation compétente du CSM.

La procédure est alors sensiblement différente de celle prévue pour les magistrats du siège, dans la mesure où le garde des sceaux ne peut l'engager que :

- s'il a été saisi d'une plainte ou informé de faits paraissant de nature à entraîner des poursuites disciplinaires ;

- sur proposition des chefs hiérarchiques du magistrat intéressé.

Lorsque ces conditions sont réunies, et s'il y a urgence, le ministre de la justice peut interdire au magistrat du parquet mis en cause d'exercer ses fonctions, jusqu'à une décision définitive sur les poursuites disciplinaires.

Cette décision ne peut être prise qu'après avis de la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente pour les magistrats du parquet. Une telle décision ne peut viser qu'un magistrat faisant l'objet d'une enquête, relative aux faits justifiant des poursuites disciplinaires, sans que la nature de cette enquête soit précisée.

Comme pour les magistrats du siège, la décision d'interdiction temporaire d'exercice est prise dans l'intérêt du service, ne peut être rendue publique et n'entraîne pas de privation du traitement.

Comme pour les magistrats du siège, l'interdiction temporaire d'exercice cesse de produire ses effets si, à l'issue d'un délai de deux mois, le Conseil supérieur de la magistrature n'a pas été saisi de poursuites disciplinaires.

? L'application de cette procédure depuis 1959

Selon les données communiquées à votre rapporteur par la direction des services judiciaires, le Conseil supérieur de la magistrature a été amené à statuer sur 43 procédures tendant à une mesure d'interdiction temporaire d'exercice des fonctions depuis 1959. Sur ces 43 procédures, 33 visaient des magistrats du siège et 10 concernaient des magistrats du parquet.

L'interdiction temporaire d'exercice a été prononcée dans 38 cas. A cinq reprises, le CSM a considéré que les conditions prévues par le statut de la magistrature, notamment les conditions d'urgence et d'intérêt du service, n'étaient pas remplies.

Il apparaît que 62 % des demandes d'interdiction temporaire d'exercice ont été traités au cours des dix dernières années. En effet, 27 procédures ont été examinées depuis 1999, (20 pour les magistrats du siège, 7 pour les magistrats du parquet). Au cours de cette période, le CSM a rejeté à deux reprises la demande d'ITE formée par le garde des sceaux.

En l'état actuel des textes, les chefs de cour n'ont pas la possibilité de saisir le CSM aux fins de décision ou d'avis sur une mesure d'ITE. Les saisines aux fins d'ITE émanent donc habituellement du seul garde des sceaux.

Néanmoins, en quatre occasions, le CSM, saisi par un chef de cour, a considéré nécessaire d'ordonner une ITE :

- au vu des faits dénoncés dans la saisine, dans deux cas. Dans l'un de ces cas, la saisine évoquait des actes de caractère sexuel commis par un magistrat dans son cabinet de juge des enfants, dans l'exercice de ses fonctions, à l'égard de deux mères d'enfants mineurs soumis à sa juridiction et leur divulgation au sein de la juridiction, auprès des services sociaux et des services de gendarmerie88(*) ;

- en cours de procédure, pour éviter un retour du magistrat dans la juridiction pendant le temps nécessaire à la mise en oeuvre d'une mesure d'expertise médicale89(*), ou à raison des comportements adoptés par le magistrat poursuivi pendant le cours de la procédure disciplinaire.

2. Les dispositions proposées : une accélération de la procédure

? Les changements apportés à la procédure applicable aux magistrats du siège

L'article 17 du projet de loi organique améliore la procédure applicable aux magistrats du siège, afin de permettre, dans des situations urgentes, à l'interdiction temporaire d'exercice d'intervenir rapidement et de préserver le bon fonctionnement de la justice.

Le 1° de cet article précise que :

- le garde des sceaux, pour proposer au CSM d'interdire temporairement à un magistrat du siège d'exercer ses fonctions, doit avoir été saisi d'une plainte ou informé de faits paraissant de nature à entraîner des poursuites disciplinaires ;

- le garde des sceaux ne peut formuler une telle proposition qu'à l'égard d'un magistrat du siège faisant l'objet d'une enquête administrative ou pénale.

Ces deux précisions renforcent les garanties offertes aux magistrats, puisque le ministre de la justice sera tenu de s'appuyer sur une plainte ou sur des faits signalés. La nature de l'enquête visant le magistrat devait être précisée. La proposition du garde des sceaux ne devrait plus être précédée d'un avis des chefs hiérarchiques du magistrat concerné, mais seulement d'une consultation. A cet égard, le projet de loi organique harmonise les règles applicables aux magistrats du siège et du parquet. Le droit en vigueur prévoit en effet un avis des chefs hiérarchiques pour les magistrats du siège et une proposition de ces chefs pour les magistrats du parquet. Selon l'exposé des motifs, cette consultation doit « permettre au garde des sceaux, ministre de la justice, de disposer d'un maximum d'informations sur la conduite du magistrat, tout en ne faisant pas obstacle à la poursuite de la procédure d'interdiction temporaire ».

Le 2° de l'article 17 ouvre aux chefs de cour la possibilité de saisir le CSM d'une proposition d'interdiction temporaire d'exercice d'un magistrat, lorsqu'ils sont informés de faits paraissant de nature à entraîner des poursuites disciplinaires et si une telle mesure paraît urgente.

Dans tous les cas, le CSM devrait statuer sur la proposition dans les huit jours suivant sa saisine. Ce nouveau délai constitue un puissant facteur d'accélération de la procédure.

Ainsi, le 3° précise qu'en cas d'impossibilité pour le CSM de se réunir dans les huit jours, le premier président de la Cour de cassation, président de la formation compétente à l'égard des magistrats du siège statuant comme conseil de discipline, décide sans délai de prononcer ou non, à titre conservatoire, une interdiction temporaire d'exercice. Si le premier président de la Cour de cassation est lui-même absent ou empêché, il revient au magistrat du siège hors hiérarchie de la Cour de cassation membre du CSM, de le suppléer.

Dans les quinze jours suivant la décision du président du conseil de discipline, et quel que soit le sens de cette décision, le CSM doit statuer sur la proposition d'interdiction temporaire dont il est saisi et qu'il n'a pu examiner dans le délai initial de huit jours. Si le CSM ne rend pas de décision dans les quinze jours, la décision d'interdiction temporaire que le président du conseil de discipline a pu prononcer à titre conservatoire cesse de produire ses effets.

La décision d'interdiction temporaire d'exercice resterait une mesure justifiée par l'urgence et l'intérêt du service, distincte de toute sanction disciplinaire. Le magistrat faisant l'objet d'une telle interdiction continuerait donc à percevoir son traitement.

Le 4° de l'article 17 modifie le dernier alinéa de l'article 50 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958, afin de :

- préciser que le délai de deux mois à l'expiration duquel la décision d'interdiction temporaire cesse de produire ses effets si le CSM n'a pas été saisi de faits motivant des poursuites disciplinaires court à compter de la notification de cette interdiction, qu'elle ait été prononcée par le conseil de discipline ou par son président ;

- coordonner cette disposition avec les articles 50-1 et 50-2 de l'ordonnance, respectivement consacrés à la saisine du CSM par la dénonciation de faits motivant des poursuites disciplinaires que lui adresse le garde des sceaux ou un chef de cour.

? Les changements apportés à la procédure applicable aux magistrats du parquet

L'article 24 du projet de loi organique précise tout d'abord (1°) que :

- la décision d'interdiction temporaire n'est pas prise sur proposition des chefs hiérarchiques, mais après consultation de ces derniers ;

- le magistrat concerné doit faire l'objet d'une enquête administrative ou pénale.

Ces deux modifications figurent également à l'article 17 du projet de loi organique s'agissant des magistrats du siège.

Le (2°) de l'article 24 donne aux chefs de cour, procureurs généraux près les cours d'appel ou procureurs de la République près les tribunaux supérieurs d'appel, la possibilité de saisir la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente pour les magistrats du parquet, afin qu'elle rende un avis sur l'opportunité, pour le garde des sceaux, d'interdire temporairement à un magistrat du parquet d'exercer ses fonctions. Les chefs de cour pourraient procéder à une telle saisine s'ils sont informés de faits susceptibles d'entraîner des poursuites disciplinaires et seulement en cas d'urgence pour le bon fonctionnement de la justice. Le garde des sceaux aurait ensuite toute liberté de prendre, ou de ne pas prendre, une décision d'interdiction.

Le Conseil supérieur de la magistrature serait, dans tous les cas, tenu de rendre son avis dans les huit jours suivant sa saisine. A défaut, le procureur général près la Cour de cassation, président de la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet, devrait rendre, sans délai, un avis sur l'interdiction temporaire d'exercice (3°).

Si ce haut magistrat était lui-même absent ou empêché, il reviendrait au magistrat du parquet hors hiérarchie, de la Cour de cassation, membre du Conseil supérieur de la magistrature, de se prononcer.

Dans l'hypothèse où l'interdiction temporaire d'exercice aurait été prononcée après un avis du procureur général près la Cour de cassation, la prolongation de cette mesure jusqu'à la décision définitive sur les poursuites disciplinaires serait soumise à un avis de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature, saisie par le garde des sceaux. Cet avis devrait être rendu dans un délai de quinze jours après la notification de la décision d'interdiction temporaire. A défaut de décision du ministre de la justice prolongeant l'interdiction temporaire d'exercice dans un délai de soixante-douze heures après l'avis du Conseil supérieur de la magistrature, cette mesure cesserait de plein droit. Cette disposition constitue une garantie indispensable pour le magistrat concerné.

Enfin, le (4°) de l'article 24 précise que :

- le délai de deux mois à l'expiration duquel la décision d'interdiction temporaire devient caduque si le Conseil supérieur de la magistrature n'a pas été saisi, commence à courir à compter de la notification de l'interdiction prononcée par le ministre de la justice ;

- cette saisine du Conseil supérieur de la magistrature est celle visée aux premiers alinéas de l'article 63 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958, c'est-à-dire une saisine du procureur général près la Cour de cassation, président de la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente pour la discipline des magistrats du parquet, sur des faits motivant une poursuite disciplinaire, soit par le garde des sceaux, soit par un procureur général près une cour d'appel ou un procureur de la République près un tribunal supérieur d'appel.

3. Le dispositif adopté par la commission des lois

? La suppression de la procédure de « référé »

Les trois syndicats de magistrats entendus par votre rapporteur -l'Union syndicale des magistrats, le Syndicat de la magistrature et FO Magistrats- ont souhaité la suppression du dispositif de « référé » qui permettrait au premier président de la Cour de cassation ou au procureur général près cette cour de prononcer ou de rendre seul une décision ou un avis sur l'interdiction temporaire d'exercice d'un magistrat.

Une telle procédure présente en effet un ensemble de difficultés. Elle risquerait de conduire à un désaveu du président de la formation disciplinaire si celle-ci décidait, dans le délai de quinze jours prévu par le projet de loi organique, qu'il n'y a pas lieu de prononcer une interdiction temporaire.

Elle met par ailleurs en cause la possibilité, pour le président de la formation disciplinaire, de siéger au sein de cette formation lorsqu'elle doit se prononcer sur l'interdiction temporaire qu'il a déjà estimée justifiée au moment où il a dû statuer seul.

En effet, le président de la formation ayant déjà rendu seul, et non en collégialité, une décision, il ne semblerait pas conforme au principe d'impartialité qu'il puisse participer au délibéré de la formation disciplinaire sur la même question. En outre, le dispositif envisagé ne comporte aucune garantie pour le magistrat intéressé.

Les membres du Conseil supérieur entendus par votre rapporteur ont estimé que le CSM pouvait, en toute hypothèse, être réuni dans les conditions de quorum requises, dans un délai de quinze jours. Ils ont jugé inutile la mise en place d'une procédure complexe et expéditive pour écarter rapidement un magistrat dont le maintien en fonction mettrait en péril l'autorité de la justice.

M. Vincent Lamanda, premier président de la Cour de cassation, a rappelé que la procédure d'interdiction temporaire d'exercice, donnait à l'heure actuelle lieu à une décision du CSM dans les trois semaines environ de la saisine, ce qu'il a jugé satisfaisant, les hypothèses d'urgence absolue nécessitant d'interdire immédiatement un magistrat étant réglées par des dispositifs pénaux ou administratifs spécifiques (détention provisoire ou internement d'office). Il a de ce fait exprimé des réserves quant à la réduction des délais prévue par le projet de loi organique, estimant que cette réduction risquait de nuire à l'efficacité d'un système qui a fait ses preuves.

Il a estimé essentiel de prévoir un délai suffisant permettant au conseil d'organiser sérieusement sa réunion et au magistrat mis en cause de préparer sa défense dans des conditions correctes. Il a également critiqué la disposition prévoyant, en cas d'empêchement de réunion de la formation du CSM, de donner au président la possibilité de se prononcer sur l'opportunité de l'interdiction, à charge pour le conseil de se réunir ultérieurement : une telle procédure lui a paru de nature à placer le premier président dans une situation délicate s'il venait à être désavoué par le conseil. En toute hypothèse, il lui a paru nécessaire de prévoir un délai de quinze jours à trois semaines pour prévoir la réunion de la formation du conseil.

M. Jean-Louis Nadal, procureur général près la Cour de cassation, a également jugé inutile de prévoir que le président de chaque formation pourrait statuer dans les huit jours en cas d'impossibilité de réunir le CSM dans ce délai. Il a expliqué que les hypothèses d'urgence absolue nécessitant d'interdire immédiatement à un magistrat d'exercer ses fonctions étaient, en pratique, réglées par des dispositifs pénaux (contrôle judiciaire avec interdiction d'exercer ou détention provisoire), ou par des dispositifs administratifs (congé maladie ou, dans des hypothèses rares, internement d'office).

Il a jugé que la nécessité de statuer dans les huit jours n'était pas sans poser de grandes difficultés juridiques, telles que l'impossibilité d'organiser l'audition du magistrat au cours d'une audience ou même de lui assurer un accès à la procédure. Il a en conséquence estimé très difficile de maintenir un dispositif par lequel le Conseil ou le président de la formation seraient amenés à statuer sur la base de pièces de procédure, qui en urgence, sont souvent constituées de simples rapports administratifs.

Il a exprimé son attachement à ce que le Conseil, dans son entier, et non les seuls chefs de la Cour de cassation, sans l'organisation d'une audience, soit amené à statuer sur une demande d'interdiction temporaire d'exercice. Aussi s'est-il déclaré défavorable à la possibilité donnée aux chefs de la Cour de cassation de prononcer, à titre conservatoire, une mesure d'interdiction temporaire.

Votre commission estime que la décision ou l'avis sur l'interdiction temporaire d'exercice doivent être rendus par la formation du Conseil supérieur de la magistrature et non par son seul président. Considérant qu'il est cependant nécessaire d'encadrer cette procédure dans des délais courts afin de répondre efficacement à des situations urgentes, elle a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant qu'en cas de saisine d'une demande d'ITE, le CSM devra, dans tous les cas, statuer dans les quinze jours.

Votre commission a adopté les articles 17 et 24 ainsi modifiés.

Articles 18 et 25 (art. 50-3 nouveau et 63 de l'ordonnance du 22 décembre 1958
portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Saisine disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature par tout justiciable

Ces articles organisent la nouvelle procédure de saisine du Conseil supérieur de la magistrature par tout justiciable estimant que le comportement adopté par un magistrat dans l'exercice de ses fonctions est susceptible de recevoir une qualification disciplinaire.

Ils mettent en oeuvre les nouvelles dispositions de l'article 65, avant-dernier alinéa, de la Constitution, aux termes desquelles « le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique ».

1. Une saisine limitée aux poursuites disciplinaires

Les travaux parlementaires préalables à l'adoption de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 montrent que le pouvoir constituant a ainsi souhaité, sans l'expliciter, permettre la saisine du Conseil supérieur de la magistrature par les justiciables afin d'engager des poursuites disciplinaires à l'encontre d'un magistrat.

Notre excellent collègue Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois et rapporteur du projet de loi constitutionnelle, écrit en effet que « cette saisine permettrait ainsi aux personnes s'estimant lésées par un dysfonctionnement du service public de la justice de présenter une requête susceptible d'aboutir à des poursuites disciplinaires »90(*).

A cet égard, il convient de rappeler que si le justiciable entend dénoncer un dysfonctionnement de la justice qui ne découle pas d'une faute disciplinaire commise par un magistrat, il peut saisir le garde des sceaux et, le cas échéant, les chefs de cour d'appel, qui doivent ensuite prendre les mesures appropriées en matière d'organisation des juridictions ou d'indemnisation du préjudice subi.

L'ouverture de la saisine du Conseil supérieur de la magistrature aux fins de poursuites disciplinaires à l'égard des magistrats complète le dispositif réformé en 2001. En effet, la loi organique du 25 juin 2001 a étendu aux chefs des cours d'appel et aux présidents et procureurs des tribunaux supérieurs d'appel, l'initiative de ces poursuites, auparavant réservée au garde des sceaux.

Les articles 18 et 25 du projet de loi organique concrétisent enfin une réforme inaboutie en 2007. En effet, la loi organique n° 2007-287 du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats comportait un dispositif permettant à toute personne physique ou morale estimant que le comportement d'un magistrat est susceptible de constituer une faute disciplinaire de saisir directement le Médiateur de la République d'une réclamation, ce dernier étant assisté, pour l'examen de cette réclamation, d'une commission. Le Médiateur de la République aurait pu solliciter tout élément d'information utile auprès des chefs de cour et transmettre la réclamation au ministre de la justice aux fins de saisine du Conseil supérieur de la magistrature, s'il l'estimait susceptible de recevoir une qualification disciplinaire.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 1er mars 2007, a censuré ce dispositif, jugeant que les prérogatives ainsi confiées au Médiateur de la République, autorité administrative, méconnaissaient les principes de la séparation des pouvoirs et de l'indépendance de l'autorité judiciaire.

Les articles 18 et 25 du projet de loi organique organisent deux procédures distinctes d'examen des plaintes adressées au CSM par les justiciables, selon qu'elles visent un magistrat du siège ou du parquet.

En effet, l'article 11 du projet de loi organique prévoit la constitution de sections spécialisées, composées de membres issus de la formation du Conseil supérieur compétente à l'égard des magistrats du siège, ou de la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet. L'examen des plaintes par chaque section obéirait cependant à des règles identiques, jusqu'à leur rejet ou à leur renvoi à la formation du CSM compétente pour la discipline des magistrats du siège91(*) ou à celle compétente pour la discipline des magistrats du parquet.

2. L'harmonisation des dispositions relatives à la saisine disciplinaire du CSM par les chefs de cour

Le 1° de l'article 25 reprend, au premier alinéa de l'article 63 de l'ordonnance statutaire, relatif aux magistrats du parquet, la disposition de l'article 50-1, permettant au garde des sceaux de saisir le CSM par la dénonciation de faits motivant des poursuites disciplinaires à l'égard des magistrats du siège.

Dans sa rédaction en vigueur, le premier alinéa prévoit que le ministre de la justice saisit le procureur général près la Cour de cassation, président de la formation du Conseil supérieur compétente pour la discipline des magistrats du parquet. Les dispositions relatives à la saisine du Conseil supérieur par le ministre de la justice pour des faits motivant les poursuites disciplinaires à l'égard des magistrats du siège ou du parquet seraient donc harmonisées.

Le 2° de l'article 25 procède au même rapprochement en ce qui concerne la saisine du CSM par la dénonciation des faits motivant les poursuites disciplinaires que lui adressent les procureurs généraux près les cours d'appel ou les procureurs de la République près les tribunaux supérieurs d'appel. Le deuxième alinéa de l'article 63 de l'ordonnance statutaire évoquerait donc, comme l'article 50-2 relatif aux magistrats du siège, la saisine du CSM et non la saisine du procureur général près la Cour de cassation.

3. L'ouverture de la saisine disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature à tout justiciable

L'article 18 du projet de loi organique insère dans l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 un nouvel article 50-3, relatif à la saisine du Conseil supérieur de la magistrature par les justiciables estimant que le comportement adopté par un magistrat du siège dans l'exercice de ses fonctions est susceptible de recevoir une qualification disciplinaire. L'article 25 complète l'article 63 de l'ordonnance statutaire, afin d'ouvrir la même possibilité à tout justiciable souhaitant mettre en cause le comportement adopté par un magistrat du parquet dans l'exercice de ses fonctions.

? Une saisine directe

Le premier alinéa du nouvel article 50-3 permet à tout justiciable de saisir le Conseil supérieur de la magistrature, s'il estime qu'à l'occasion d'une procédure judiciaire le concernant, un magistrat du siège a suivi, dans l'exercice de ses fonctions, un comportement susceptible de recevoir une qualification disciplinaire.

Il s'agit donc bien d'une saisine directe aux fins de poursuites disciplinaires.

Une telle saisine ne pourrait constituer une cause de récusation du magistrat du siège concerné. Il paraît en effet indispensable de préserver le bon fonctionnement de la justice en évitant l'instrumentalisation et le détournement des saisines disciplinaires du Conseil supérieur de la magistrature. La procédure de récusation obéit à un régime propre, défini par les articles L. 111-6 du code de l'organisation judiciaire, 341 et suivants du code de procédure civile et les articles 668 et suivants du code de procédure pénale92(*).

Le projet de loi organique préserve ainsi le magistrat visé par la saisine d'un justiciable de l'utilisation, par d'autres justiciables ou par le même justiciable dans le cadre d'autres affaires, de cette saisine, à des fins de récusation. Cette instrumentalisation ne pourrait en effet intervenir dans l'affaire pour laquelle le comportement du magistrat est dénoncé, puisque le justiciable doit attendre qu'il ne soit plus saisi de la procédure pour saisir le CSM.

Le premier alinéa du 3° de l'article 25 du projet de loi organique définit dans les mêmes termes la possibilité de saisine du CSM par un justiciable estimant que le comportement d'un magistrat du parquet est susceptible de recevoir une qualification disciplinaire.

Toutefois, cet alinéa ne précise pas que la saisine du Conseil supérieur ne peut être une cause de récusation du magistrat du parquet concerné car, aux termes de l'article 669, deuxième alinéa, du code de procédure pénale, les magistrats du ministère public ne peuvent être récusés.

? Les conditions de recevabilité des plaintes

Le deuxième alinéa du nouvel article 50-3 définit les conditions de recevabilité de la saisine du Conseil supérieur de la magistrature par un justiciable.

La plainte adressée au Conseil supérieur de la magistrature par un justiciable devrait ainsi satisfaire à quatre exigences :

- elle ne pourrait intervenir tant que le magistrat du siège reste saisi de la procédure en cause ;

- elle devrait être présentée avant l'expiration d'un délai de six mois suivant la décision définitive mettant un terme à la procédure ;

- elle devrait comporter une indication détaillée des faits et griefs allégués ;

- elle devrait être signée par le plaignant, mentionner son identité et son adresse, et fournir des éléments permettant d'identifier la procédure en cause. Les plaintes anonymes ou ne permettant pas d'identifier une affaire précise seront donc irrecevables.

Les plaintes visant les magistrats du parquet seraient soumises aux mêmes règles de recevabilité, sous réserve de la prise en compte du principe d'indivisibilité du ministère public. En effet, chaque parquet constitue une entité indivisible ; chacun de ses membres représente le parquet dans son ensemble. Ainsi, toute décision d'un magistrat du parquet engage le parquet tout entier et les membres d'un même parquet peuvent se remplacer à tout moment.

Par conséquent, ce n'est pas tant que le magistrat du parquet demeure saisi de la procédure que la saisine du Conseil supérieur par un justiciable doit être reportée, mais aussi longtemps que le parquet -ou le parquet général- auquel appartient le magistrat, demeure en charge de la procédure.

4. Le filtrage des plaintes

Le projet de loi organique institue un dispositif d'examen des plaintes identique pour les magistrats du siège et du parquet. Cet examen comporterait deux étapes : le contrôle de la recevabilité formelle et l'examen de la recevabilité au fond, consistant à vérifier si les faits allégués sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire.

? Le contrôle de la recevabilité formelle des plaintes

Le troisième alinéa du nouvel article 50-3 de l'ordonnance statutaire confie le contrôle de la recevabilité des plaintes visant les magistrats du siège à une section du Conseil supérieur de la magistrature composée de membres de la formation compétente à l'égard du magistrat visé. Les modalités de composition de cette section sont renvoyées à l'article 18 de la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature, réécrit par l'article 11 du projet de loi organique.

Le dispositif inséré à l'article 63 de l'ordonnance statutaire, pour les magistrats du parquet, ne comporte pas d'alinéa prévoyant expressément l'examen de chaque plainte par une section, mais reprend les autres dispositions de la procédure.

Ainsi, le président de la section de filtrage peut rejeter les plaintes manifestement abusives ou irrecevables (quatrième alinéa du nouvel article 50-3 de l'ordonnance statutaire et quatrième alinéa du 3° de l'article 25 du projet de loi organique). En effet, lorsque les faits allégués ne sont pas susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire, lorsque la plainte est anonyme ou ne fait référence à aucune affaire particulière intéressant le plaignant, le rejet doit pouvoir être prononcé sans qu'il soit nécessaire de réunir la section.

Si l'irrecevabilité n'est pas manifeste, il revient en revanche à la section de se prononcer. Celle-ci peut alors déclarer la plainte irrecevable ou manifestement infondée.

? L'examen de la qualification disciplinaire potentielle des faits allégués

Lorsque la plainte adressée par le justiciable remplit les quatre conditions de recevabilité formelles, la section de filtrage doit déterminer si les faits évoqués sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire.

Ainsi, en l'absence de motif de rejet évident, la section doit demander au chef de cour93(*) dont dépend le magistrat mis en cause de présenter des observations et de communiquer tous les éléments d'information susceptibles d'éclairer la section (cinquième alinéa du nouvel article 50-3 de l'ordonnance statutaire et cinquième alinéa du 3° de l'article 25 du projet de loi organique).

Le chef de cour doit alors inviter le magistrat visé à lui adresser ses observations. Il dispose d'un délai de deux mois après la demande qui lui a été faite par la section de filtrage pour transmettre au Conseil supérieur de la magistrature et au ministre de la justice l'ensemble des informations et observations qu'il aura pu rassembler afin d'instruire la plainte. L'absence de réponse du magistrat visé à la demande d'observation que lui adresse son supérieur hiérarchique serait sans conséquence sur la suite de la procédure.

M. André Ride, inspecteur général des services judiciaires, a indiqué à votre rapporteur que l'instance de filtrage pourrait en outre s'adresser au garde des sceaux afin d'obtenir, le cas échéant, des éléments complémentaires grâce à une enquête de l'inspection générale. Cette enquête devrait être décidée par le ministre et le rapport transmis au Conseil supérieur.

Sur le fondement des informations et observations qui lui sont transmises, la section doit vérifier que les faits allégués sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire. Elle s'attache ainsi à établir si les conditions d'engagement d'une poursuite disciplinaire sont réunies. Tel peut être le cas si, conformément à la décision du Conseil constitutionnel n° 2007-551 DC du 1er mars 2007, apparaît une « violation grave et délibérée d'une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties ».

Dès lors, les sixième et septième alinéas du nouvel article 50-3 de l'ordonnance statutaire (siège) et les sixième et septième alinéas du 3° de l'article 25 du projet de loi organique (parquet) organisent deux voies :

soit la section estime que les faits sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire. Elle doit alors renvoyer l'examen de la plainte à la formation du Conseil compétente pour la discipline des magistrats du siège ou à celle compétente pour la discipline des magistrats du parquet ;

soit la section rejette la plainte. Le ministre de la justice et les chefs de cour, informés du contenu de cette plainte, conservent toutefois la possibilité de saisir le Conseil supérieur de la magistrature, dans les conditions définies par l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958. Dans l'hypothèse d'une telle saisine, le Conseil supérieur de la magistrature devrait procéder à l'examen de la requête, qui ne serait pas soumise à un filtrage préalable.

Le magistrat visé par la plainte, le justiciable, le chef de cour dont dépend le magistrat concerné et le ministre de la justice seraient informés du rejet de la plainte par la section, ou de la poursuite de la procédure disciplinaire (avant-dernier alinéa du nouvel article 50-3 de l'ordonnance statutaire et avant-dernier alinéa du 3° de l'article 25 du projet de loi organique).

Le projet de loi organique précise que la décision de rejet de la plainte par la section de filtrage ne peut faire l'objet d'aucun recours.

Par ailleurs, comme le rappelle l'exposé des motifs du projet de loi organique, un justiciable qui aurait saisi le Conseil supérieur de la magistrature de faits qu'il saurait être en partie ou totalement inexacts encourra les peines définies à l'article 226-10 du code pénal, qui réprime l'infraction de dénonciation calomnieuse94(*).

? Coordinations relatives aux magistrats du parquet

Enfin, les 4° et 5° de l'article 25 du projet de loi organique apportent à l'article 63 de l'ordonnance statutaire des modifications intéressant la discipline des magistrats du parquet, qui figurent en partie à l'article 19 du projet de loi organique pour les magistrats du siège.

Ainsi, le 4° de l'article 25 modifie le quatrième alinéa de l'article 63 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, prévoyant que dès la saisine du procureur général près la Cour de cassation, président de la formation du CSM compétente pour la discipline des magistrats du parquet, par le garde des sceaux ou par le procureur général près une cour d'appel95(*), le magistrat intéressé a droit à la communication de son dossier et des pièces de l'enquête préliminaire, s'il y a été procédé.

Le projet de loi organique, par coordination avec les autres dispositions de l'article substituant à la saisine du président de la formation une saisine du Conseil supérieur de la magistrature, prévoit que ce droit à communication du dossier intervient dès la saisine du CSM.

Le 5° de l'article 25 complète les dispositions du dernier alinéa de l'article 63 de l'ordonnance statutaire, aux termes duquel le président de la formation compétente pour la discipline des magistrats du parquet désigne, en qualité de rapporteur, un membre de cette formation. Ce rapporteur peut ensuite être chargé de procéder à une enquête.

Le projet de loi organique précise que si le Conseil supérieur a été saisi par un justiciable, le rapporteur ne peut être désigné qu'après l'examen de la plainte par la section de filtrage. Une disposition analogue figure à l'article 19 du projet de loi organique pour les magistrats du siège.

En effet, il n'y a pas lieu de désigner un rapporteur et de faire procéder à une enquête pour le compte du Conseil supérieur de la magistrature tant que la section n'a pas statué sur la recevabilité de la plainte.

5. La position de la commission des lois

Le dispositif proposé par le projet de loi organique tend à assurer un équilibre entre la possibilité, pour les justiciables, de dénoncer valablement le comportement d'un magistrat susceptible de recevoir une qualification disciplinaire et la nécessité, pour le bon fonctionnement de la justice, d'éviter toute déstabilisation des magistrats et toute mise en cause infondée.

Votre rapporteur relève toutefois que les modalités de saisine définies présentent un ensemble de difficultés.

Tout d'abord, de nombreux magistrats entendus par votre rapporteur ont indiqué que la notion de « magistrat saisi de la procédure » pouvait empêcher toute saisine du CSM à l'égard de magistrats dont l'activité les amène à rester saisis d'un dossier pendant de longues années. Tel est le cas pour les juges des tutelles, qui peuvent rester saisis jusqu'au décès de la personne protégée, ou pour les juges des enfants, assurant la mise en oeuvre de mesures éducatives.

Le dispositif proposé présente à cet égard une rupture d'égalité entre les justiciables, en fonction de la procédure juridictionnelle qui les concerne. Il ne paraît pas acceptable que certains justiciables ne puissent, pour cette raison, saisir directement le CSM, même s'ils gardent la possibilité d'adresser une réclamation au garde des sceaux ou au chef de cour, qui peut ensuite engager une action disciplinaire.

De même, il n'est pas entièrement satisfaisant de prévoir que le justiciable ne peut saisir le CSM pour dénoncer le comportement d'un magistrat du parquet, tant que le parquet auquel appartient ce magistrat demeure saisi de la procédure. En effet, l'action disciplinaire ne vise qu'un magistrat. Dès lors qu'il n'est plus personnellement saisi mais que l'affaire est entre les mains d'un de ses collègues du même parquet, il serait souhaitable que le justiciable puisse saisir le CSM.

Ensuite, comme l'ont souligné M. Vincent Lamanda, premier président de la Cour de cassation, et M. Jean-Louis Nadal, procureur général près cette cour, la notion de « décision définitive » n'a pas la même signification en matière pénale ou civile.

Ainsi, en matière pénale, une décision devient définitive après l'expiration du délai d'appel ou de pourvoi en cassation. En matière civile, tout jugement est définitif ; mais il n'est passé en force de chose jugée que lorsque les voies de recours ordinaires sont épuisées et il devient irrévocable lorsque les voies de recours extraordinaires (recours en cassation) sont à leur tour éteintes96(*).

Il paraîtrait donc souhaitable d'aligner les notions de référence pour le départ du délai de saisine en matière pénale et civile, en prévoyant que le délai de ne courre qu'à compter du moment où la décision est devenue irrévocable.

Par ailleurs, la notion de décision définitive est mal adaptée à l'activité du parquet. En effet, elle ne recouvre pas le champ de l'activité du ministère public lorsque sa décision a été de classer sans suite la procédure ou de mettre en oeuvre une mesure alternative aux poursuites (articles 40-1 et suivants du code de procédure pénale). Ces décisions ne constituent pas des décisions de justice définitives.

Le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près cette cour ont enfin estimé que les pouvoirs et les moyens donnés à l'instance de filtrage étaient insuffisants.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de son rapporteur prévoyant que :

- la plainte est d'abord examinée par une commission des requêtes, conformément à la dénomination retenue par votre commission à l'article 11 du projet de loi organique ;

- la plainte peut, par exception, être dirigée contre un magistrat du siège qui demeure saisi de la procédure ou contre un magistrat du parquet dont le parquet reste en charge de la procédure, si les manquements évoqués et la nature de la procédure considérée le justifient. Ainsi, le justiciable pourrait valablement saisir le CSM pour dénoncer les manquements d'un magistrat aux devoirs de son état dans le cadre d'une procédure de tutelle ou de mesures éducatives. Il reviendrait alors à la commission des requêtes d'exercer un contrôle de la gravité des manquements allégués avant d'admettre la plainte ;

- la plainte ne peut être présentée après l'expiration d'un délai d'un an suivant la décision irrévocable mettant fin à la procédure. Les délais de saisine seraient donc les mêmes tant en matière pénale qu'en matière civile ;

- lorsque la plainte n'est pas déclarée irrecevable ou manifestement infondée, le magistrat visé en est informé par la commission des requêtes. Le magistrat serait par conséquent informé dès que la commission des requêtes engage l'examen d'une possible qualification disciplinaire des faits évoqués, cet examen pouvant aboutir au renvoi de la plainte à la formation disciplinaire ;

- la commission des requêtes peut entendre le magistrat mis en cause. Une telle audition peut en effet se révéler nécessaire pour compléter l'information de la commission des requêtes avant qu'elle ne statue sur le renvoi de la plainte à la formation disciplinaire.

Votre commission a adopté les articles 18 et 25 ainsi modifiés.

Article 19 (art. 51 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique
relative au statut de la magistrature) - Désignation d'un rapporteur pour l'examen des plaintes des justiciables visant les magistrats du siège

Cet article prévoit que lorsque le Conseil supérieur de la magistrature est saisi directement d'une plainte par un justiciable, la désignation d'un rapporteur n'intervient qu'après le renvoi de l'examen de cette plainte à la formation compétente du Conseil par la section de filtrage.

L'article 51 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 dispose que le magistrat du siège visé par une saisine du Conseil de discipline a droit à la communication de son dossier et des pièces de l'enquête préliminaire.

Il appartient au premier président de la Cour de cassation président du Conseil de discipline des magistrats du siège, de désigner un rapporteur parmi les membres du Conseil. Il peut charger le rapporteur de procéder à une enquête.

L'article 19 du projet de loi organique précise que lorsque le Conseil supérieur de la magistrature est saisi par un justiciable, le rapporteur n'est désigné qu'après l'examen de la plainte par la section compétente, dans les conditions définies par le nouvel article 50-3 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958.

En effet, il n'est pas nécessaire de désigner un rapporteur au sein du Conseil de discipline tant que la plainte ne lui pas été renvoyée après un contrôle de recevabilité approfondi.

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à harmoniser les conditions d'information des magistrats visés par une saisine disciplinaire, qu'ils appartiennent au siège ou au parquet.

Ainsi, dans les deux cas, ils auraient droit à la communication de leur dossier et, le cas échéant, des pièces de l'enquête préliminaire, dès la saisine du Conseil supérieur de la magistrature.

Cette précision ne change rien à l'état du droit, mais rend la loi organique plus explicite. En effet, un droit général d'accès au dossier individuel est garanti aux magistrats, en application de l'article 12-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, de l'article 65 de la loi de finances du 22 avril 2005 et de l'article 2 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978. Il convient de mettre le statut des magistrats en accord avec ces dispositions

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 20 (art. 52 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique
relative au statut de la magistrature) - Désignation d'un expert par le rapporteur du Conseil supérieur de la magistrature au cours de l'enquête disciplinaire

Cet article permet expressément au rapporteur désigné par le président du Conseil de discipline, dans le cadre d'une procédure disciplinaire visant un magistrat, de désigner un expert.

L'article 52, premier alinéa, de l'ordonnance du 22 décembre 1958 dispose en effet que le rapporteur entend ou fait entendre, au cours de l'enquête que lui confie le président du conseil de discipline, le magistrat mis en cause par un magistrat d'un rang au moins égal, ainsi que le plaignant et les témoins. Il appartient au rapporteur d'accomplir « tous les actes d'investigation utiles », ce qui peut inclure la désignation d'un expert, par exemple afin de vérifier l'état de santé psychique du magistrat concerné.

Le projet de loi organique explicite cette possibilité, en prévoyant que le rapporteur peut procéder à la désignation d'un expert.

Cette faculté s'appliquera également lors des procédures disciplinaires relatives aux magistrats du parquet, puisque l'article 63, dernier alinéa, de l'ordonnance, relatif au rapporteur désigné par le président de la formation de discipline de ces magistrats renvoie à l'article 52.

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin de renforcer les moyens d'investigation du CSM.

En effet, il apparaît aujourd'hui que le CSM manque de moyens d'investigation et qu'il a été conduit, pour y remédier, à recourir à des solutions dont la sécurité juridique doit être confortée.

Il importe en outre de renforcer la crédibilité de cette institution, au moment où le Parlement lui confie l'examen des plaintes des justiciables.

A cet égard, l'étude d'impact jointe au projet de loi organique rappelle que le CSM dispose actuellement de 12 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), composés de 2 magistrats, 3 fonctionnaires de catégorie A (greffiers en chef), 4 greffiers, 2 conducteurs automobile et 1 agent des services techniques. S'appuyant sur l'hypothèse d'une augmentation de 100 à 300 % du nombre de réclamations adressées au CSM par les justiciables (400 par an en moyenne), l'étude d'impact évalue le besoin en fonctionnaires à seulement 2 à 4 ETPT et les besoins en magistrat à seulement 0,25 à 0,5 ETPT, ce qui ne paraît pas prendre réellement en compte la nouvelle charge du Conseil en matière d'investigation.

Votre rapporteur avait d'abord envisagé de prévoir la possibilité, pour le Conseil supérieur, de demander au ministre de la justice de mettre à sa disposition un ou plusieurs agents de l'inspection générale des services judiciaires, afin d'assister le rapporteur de la formation disciplinaire dans l'enquête qui lui a été confiée.

Il apparaît cependant que l'Inspection générale des services judiciaires, constituée de 35 membres dont 33 magistrats indépendants, seuls habilités à enquêter, relève de l'autorité du ministre de la justice.

Une solution permettant au CSM de donner, le cas échéant, à ses rapporteurs, l'appui de délégués, paraît plus satisfaisante.

L'amendement, adopté par votre commission, tend par conséquent à permettre au CSM de confier à un magistrat d'un rang au moins égal à celui du magistrat mis en cause, ou à un ancien membre du CSM, la mission d'entendre le magistrat visé par une poursuite disciplinaire, ainsi que le plaignant ou des témoins, et de réaliser tous actes d'investigation utiles.

Le délégué du rapporteur agirait sous l'autorité et la responsabilité directe de ce dernier. Il appartiendrait au CSM de désigner, le cas échéant, l'un de ses anciens membres pour accomplir une telle mission, dans le respect des règles de déontologie définies par votre commission à l'article 6 bis du projet de loi organique.

Il est en effet nécessaire de permettre au CSM de recourir à des personnes qui connaissent le régime disciplinaire des magistrats et la jurisprudence du Conseil supérieur. Tel est le cas de ses anciens membres, magistrats ou non.

Votre rapporteur souligne que cette nouvelle possibilité permettrait au CSM d'examiner plus rapidement et plus efficacement les dossiers disciplinaires dont il est saisi. Il rendrait donc plus vite ses décisions en la matière, ce qui est de nature à conforter sa crédibilité et à rétablir la confiance des citoyens dans la justice.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Articles 21 et 26 (art. 53 et 64 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Délai minimum entre le renvoi d'une plainte à la formation compétente et l'audience disciplinaire

Ces articles prévoient un délai minimum entre le moment où le ministre de la justice est avisé du renvoi de la plainte d'un justiciable à la formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature et l'audience disciplinaire. Il s'agit de permettre au garde des sceaux de faire procéder, le cas échéant, à une enquête de l'inspection générale des services judiciaires sur les faits allégués.

S'agissant des procédures visant les magistrats du siège, cette disposition est introduite à l'article 53 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 (article 21 du projet de loi organique).

Cet article dispose que lorsqu'une enquête n'a pas été jugée nécessaire par le premier président de la Cour de cassation, président du Conseil de discipline des magistrats du siège, ou lorsque l'enquête est complète, le magistrat mis en cause est cité à comparaître devant le Conseil de discipline.

Le projet de loi organique complète cet article par un alinéa prévoyant que, lorsque le Conseil supérieur de la magistrature est saisi à l'initiative d'un justiciable, l'audience disciplinaire ne peut avoir lieu moins de trois mois après que le garde des sceaux a été avisé de la poursuite de la procédure après examen de la plainte par la section de filtrage.

L'article 26 du projet de loi organique apporte un complément analogue à l'article 64 de l'ordonnance statutaire, relatif à la comparution, devant la formation du Conseil supérieur compétente pour la discipline des magistrats du parquet, du magistrat mis en cause, lorsqu'il n'y a pas eu d'enquête ou que celle-ci est terminée. Un délai minimum de trois mois devrait donc s'écouler entre le moment le ministre de la justice est informé du renvoi de la plainte du justiciable devant la formation compétente et l'audience au cours de laquelle cette formation examine le dossier.

Votre commission a adopté les articles 21 et 26 sans modification.

Articles 22 et 27 - (art. 571-1 et65-1 nouveaux de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) -Règles de vote applicables aux décisions et avis du Conseil supérieur de la magistrature en matière disciplinaire

Ces articles précisent les modalités de vote de chaque formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature lorsqu'elle se prononce sur l'existence d'une faute disciplinaire et lorsqu'elle prononce une sanction (magistrats du siège) ou émet un avis (magistrat du parquet).

Les articles 22 et 27 insèrent à cette fin dans l'ordonnance du 22 décembre 1958 deux nouveaux articles 57-1 et 65-1, au sein des chapitres respectivement consacrés à la discipline des magistrats du siège et à la discipline des magistrats du parquet.

Dans les deux cas, lorsqu'elle se prononce sur l'existence d'une faute disciplinaire, la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature statue à la majorité des voix. Un partage égal des voix entraînerait, pour la formation compétente à l'égard des magistrats du siège, la fin des poursuites, et pour la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet, l'adoption d'un avis en faveur de l'absence de sanction.

Lorsqu'elle a constaté l'existence d'une faute disciplinaire, chaque formation devrait prendre à la majorité des voix la sanction prononcée à l'égard du magistrat du siège, ou l'avis sur la sanction dont pourrait faire l'objet le magistrat du parquet. Dans les deux formations, en cas de partage égal des voix sur le choix de la sanction, la voix du président de la formation serait prépondérante.

Votre commission a adopté les articles 22 et 27 sans modification.

Articles 23 et 28 - (art. 58 et 56 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) - Absence de recours du justiciable contre la décision d'une formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature

Ces articles interdisent au justiciable qui a saisi le Conseil supérieur de la magistrature d'attaquer la décision rendue par le Conseil de discipline des magistrats du siège ou par le garde des sceaux.

Les décisions du Conseil de discipline des magistrats du siège, de nature juridictionnelle, peuvent faire l'objet d'un recours en cassation devant le Conseil d'Etat, depuis l'arrêt l'Etang du 12 juillet 1969. Les sanctions disciplinaires prononcées par le garde des sceaux sont quant à elles susceptibles d'un recours pour excès de pouvoir porté devant le Conseil d'Etat, qui exerce alors un contrôle plus étendu que lorsqu'il est juge de cassation.97(*)

Les articles 58 et 66 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 disposent que les décisions du Conseil de discipline des magistrats du siège et du garde des sceaux en tant qu'autorité disciplinaire des magistrats du parquet sont notifiées au magistrat intéressé en la forme administrative et prennent effet à compter de leur notification.

Les articles 23 et 28 du projet de loi organique complètent ces dispositions, afin de préciser que le justiciable auteur d'une saisine du Conseil supérieur de la magistrature ne pourra exercer aucun recours contre la décision prise par le Conseil de discipline ou par le ministre de la justice.

Votre commission a adopté les articles 23 et 28 sans modification.

Les articles 24, 25, 26, 27 et 28 sont respectivement examinés dans le commentaire des articles 17, 18, 21, 22 et 23.

* 80 Rapport n° 75 (2000-2001) de M. Pierre Fauchon, fait au nom de la commission des lois.

* 81 Cf. supra, commentaire de l'article 6.

* 82 CC, n° 2001-445 DC du 19 juin 2001 sur la loi organique relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature.

* 83 CC, n° 2007-551 DC du 1er mars 2007 sur la loi organique relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats.

* 84 Décision S 44 du 8 février 1981, Recueil des décisions disciplinaires du CSM.

* 85 Décision n° 2007-551 DC du 1er mars 2007.

* 86 Les sanctions applicables sont, par ordre de gravité : la réprimande avec inscription au dossier, le déplacement d'office, le retrait de certaines fonctions, l'interdiction d'être nommé ou désigné dans des fonctions de juge unique pendant une durée maximum de cinq ans, l'abaissement d'échelon, l'exclusion temporaire de fonction pour une durée maximum d'un an, avec privation totale ou partielle du traitement, la rétrogradation, la mise à la retraite d'office ou l'admission à cesser ses fonctions lorsque le magistrat n'a pas le droit à une pension de retraite, la révocation avec ou sans suspension des droits à pension.

* 87 Décision S 89, Recueil des décisions disciplinaires du CSM.

* 88 Voir la décision S 129 du Recueil des décisions disciplinaires du CSM, 1959-2005, publié en 2006, http://www.conseil-superieur-magistrature.fr/?q=node/133

* 89 Voir la décision S 132 du recueil des décisions disciplinaires, relative à un magistrat qui ne contestait pas la réalité des faits dont était saisi le Conseil supérieur, mais les expliquait par un état dépressif profond, justifiant une expertise médicale.

* 90 Voir le rapport n° 387 (2007-2008) fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest, p. 190 et 191.

* 91 Egalement appelée, aux termes de l'article 65 de la Constitution, « conseil de discipline des magistrats du siège », puisqu'il s'agit de l'organe compétent pour prononcer la sanction, alors que la formation compétente pour la discipline des magistrats du parquet n'a qu'une compétence d'avis sur la sanction que peut ensuite prononcer la garde des sceaux.

* 92 Aux termes de l'article 341 du code de procédure civile, reprenant l'article L. 111-6 du code de l'organisation judiciaire, « la récusation d'un juge peut être demandée :

« 1° Si lui-même ou son conjoint a un intérêt personnel à la contestation ;

« 2° Si lui-même ou son conjoint est créancier, débiteur, héritier présomptif ou donataire de l'une des parties ;

« 3° Si lui-même ou son conjoint est parent ou allié de l'une des parties ou de son conjoint jusqu'au quatrième degré inclusivement ;

« 4° S'il y a eu ou s'il y a procès entre lui ou son conjoint et l'une des parties ou son conjoint ;

« 5° S'il a précédemment connu de l'affaire comme juge ou comme arbitre ou s'il a conseillé l'une des parties ;

« 6° Si le juge ou son conjoint est chargé d'administrer les biens de l'une des parties ;

« 7° S'il existe un lien de subordination entre le juge ou son conjoint et l'une des parties ou son conjoint ;

« 8° S'il y a amitié ou inimitié notoire entre le juge et l'une des parties. »

* 93 Premier président de la cour d'appel, procureur général près la cour d'appel, président du tribunal supérieur d'appel ou procureur de la République près le tribunal supérieur d'appel.

* 94 Une telle infraction est punie de cinq ans d'emprisonnement et de 45.000 euros d'amende.

* 95 Ou le procureur de la République près un tribunal supérieur d'appel.

* 96 Une décision irrévocable ne peut donc plus être attaquée par une voie de recours extraordinaire, telle que le pourvoi en cassation, parce que ce recours a été exercé ou parce que les délais de recours sont expirés.

* 97 Art. R. 311-1 du code de justice administrative.