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Projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution

 

ANNEXE 1 - COMPTE RENDU DE L'AUDITION DU MARDI 29 SEPTEMBRE 2009

Mme Michèle ALLIOT-MARIE, ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés

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Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'Etat, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, a exposé les principales dispositions du projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution.

Elle a rappelé que la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 avait modernisé les attributions et le fonctionnement du conseil supérieur de la magistrature (CSM), le projet de loi organique tendant à mettre en oeuvre cette réforme. Elle a expliqué que la justice était l'un des piliers de l'unité de la France et que la confiance des Français dans l'autorité judiciaire était essentielle. Elle a indiqué que l'enjeu de la réforme du CSM était de renforcer la confiance du citoyen dans sa justice et d'adapter celle-ci aux exigences d'une démocratie moderne.

Elle a indiqué que le projet de loi organique avait deux objectifs :

- apporter de nouvelles garanties d'indépendance à l'autorité judiciaire, ce qui conduisait à faire évoluer les attributions et la composition du CSM ;

- rapprocher la justice du citoyen, grâce à la mise en place d'une saisine directe du CSM par le justiciable.

Mme Michèle Alliot-Marie a souligné que le projet de loi organique visait tout d'abord à mettre en oeuvre les trois principes d'indépendance, d'ouverture et de transparence du CSM, posés par l'article 65 de la Constitution.

S'agissant de l'indépendance, elle a rappelé que le Président de la République cessait de présider le CSM, le garde des Sceaux perdant sa qualité de vice-président. Elle a ajouté que la procédure de nomination du secrétaire général et les modalités de réunion du CSM étaient adaptées en conséquence.

Elle a indiqué que l'ouverture se caractérisait par une modification de la composition du CSM, désormais pourvu de six personnalités qualifiées nommées par le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat. Elle a souligné que la Constitution prévoyait dorénavant la désignation d'un avocat en qualité de membre du CSM, le projet de loi organique levant en conséquence les incompatibilités de fonctions entre membre du CSM et avocat.

Elle a souligné que le principe de transparence conduisait à élargir les attributions du CSM en matière de nomination des magistrats. Elle a précisé que les nominations des magistrats du parquet feraient désormais l'objet d'un avis du CSM, y compris s'agissant des emplois pourvus en conseil des ministres, tels que le procureur général près la cour de cassation et les procureurs généraux près des cours d'appel. Elle a fait observer qu'il en résultait une plus grande indépendance des magistrats du parquet.

Abordant la question de la saisine directe du CSM par le justiciable, Mme Michèle Alliot-Marie a souligné que le projet de loi organique visait à mettre en oeuvre ce dispositif tout en préservant la stabilité de l'autorité judiciaire.

Elle a rappelé que cette saisine ne pouvait porter que sur la matière disciplinaire, dans la mesure où des recours existent déjà pour contester les décisions juridictionnelles ou le fonctionnement défectueux de la justice : les recours en appel et en cassation, d'une part, les actions en responsabilité contre l'Etat, d'autre part.

Elle a souligné que, à l'heure actuelle, seuls le garde des Sceaux et les chefs de cours d'appel pouvaient dénoncer au CSM les manquements des magistrats aux obligations de leurs fonctions. Elle a exposé que, désormais, tout citoyen pourrait directement saisir le CSM lorsqu'il estimera que, à l'occasion d'une procédure judiciaire, le comportement d'un magistrat doit faire l'objet d'une qualification disciplinaire.

Elle a insisté sur la nécessité d'un encadrement de ce droit de saisine afin qu'il ne conduise pas à la déstabilisation des magistrats et de l'institution judiciaire dans son entier.

Elle a expliqué que, si le texte ne prévoit pas d'exigence de forme contraignante, dans la mesure où la saisine peut s'effectuer par une simple lettre décrivant les faits et griefs allégués sans nécessité d'un recours à un avocat, il met néanmoins en place un filtrage à deux niveaux :

- d'une part, un examen de la recevabilité de la plainte, effectué par deux sections spécialisées du CSM, l'une compétente pour les magistrats du siège, l'autre compétente pour les magistrats du parquet, chargées d'examiner la qualité du requérant, l'objet de la plainte et le moment auquel celle-ci intervient. Ainsi, la plainte sera recevable si le justiciable est concerné par la procédure, si elle vise un magistrat dans l'exercice de ses fonctions et si le magistrat du siège n'est plus saisi de la procédure ou si le parquet n'est plus en charge du dossier. Elle a précisé que les présidents de ces sections pourraient rejeter les plaintes irrecevables, abusives ou manifestement infondées ;

- d'autre part, l'exigence que le comportement du magistrat soit susceptible d'être qualifié disciplinairement. A cette fin, elle a expliqué que des informations et des observations seraient recueillies par la section du CSM auprès des chefs de cours et qu'un délai de deux mois serait imparti à ces derniers pour répondre aux demandes d'information.

Mme Michèle Alliot-Marie a estimé que cette réforme du CSM permettrait à la justice d'être plus que jamais indépendante et irréprochable, consciente de la nécessaire exemplarité des magistrats.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné l'importance du droit de saisine désormais accordé à chaque justiciable, qui permettrait d'éviter certaines situations connues par le passé, où la sanction de certains magistrats dont les comportements n'étaient pas satisfaisants intervenait difficilement.

Mme Michèle Alliot-Marie a souligné que l'activité disciplinaire du CSM était importante, et qu'elle avait déjà eu à connaître, depuis sa prise de fonction, de trois procédures disciplinaires.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a insisté sur la nécessité d'instaurer un équilibre entre la mise en cause légitime du comportement de certains magistrats et la stabilité de l'institution judiciaire. Il s'est interrogé sur les conditions de mise en oeuvre de ce droit, lorsque, dans des procédures comme les tutelles, les magistrats étaient saisis de la même affaire pendant plusieurs années.

Il a estimé nécessaire que le projet de loi organique rappelle l'impossibilité de saisir le CSM pour remettre en cause les décisions juridictionnelles des magistrats.

Évoquant les turbulences actuelles concernant le statut du parquet, qui provenaient tant de la jurisprudence de la cour européenne des droits de l'Homme que des interrogations sur la future réforme de l'instruction, il s'est interrogé sur la possibilité de mettre en place une section de filtrage unique pour le siège et le parquet ainsi que de donner au CSM des pouvoirs équilibrés dans le cadre du prononcé de la mesure d'interdiction temporaire d'exercice.

Il a souhaité que la parité entre magistrats et non magistrats soit réellement respectée au sein des sections disciplinaires du CSM, faisant observer que cette exigence risquait d'être rompue en pratique en cas d'empêchement des magistrats d'occuper leurs fonctions.

S'agissant de la présence au sein du CSM d'un avocat, il a souligné les difficultés qu'elle pose en cas de maintien de l'exercice professionnel. Il a insisté sur l'importance que les justiciables accordent à l'apparence de la justice et s'est interrogé sur l'impression que donnerait à la partie adverse le fait de voir un avocat membre du CSM continuer à plaider.

Compte tenu du rôle important des sections de filtrage, il a demandé si celles-ci disposeraient des moyens d'investigation indispensables à l'exercice de leur mission.

S'agissant de la parité homme-femme, il a exposé que, alors que le recrutement des magistrats était très fortement féminisé, la représentation du corps restait quant à elle très masculine. Il a souhaité qu'un équilibre puisse être trouvé en la matière.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué qu'elle était ouverte à la mise en place d'une procédure spécifique de saisine du CSM dans l'hypothèse de procédures judiciaires longues, telles que celles applicables en matière de tutelles.

S'agissant de l'unité du corps judiciaire, elle a réaffirmé qu'il n'était pas envisagé de la remettre en question, mais a estimé que la création de deux sections de filtrage distinctes était justifiée par le texte constitutionnel lui-même. Elle a craint que la mise en place d'une section de filtrage unique soit considérée par le Conseil constitutionnel comme contraire aux dispositions de l'article 65 prévoyant deux procédures distinctes : l'une applicable aux magistrats du siège, l'autre applicable aux magistrats du parquet.

Abordant la question de l'interdiction temporaire d'exercice des membres du parquet, elle a estimé important que soit préservé en ce domaine le principe hiérarchique, qui permet par ailleurs une plus grande réactivité. Elle a jugé que conférer un tel pouvoir d'interdiction au CSM à l'encontre des magistrats du parquet pourrait soulever des difficultés pratiques.

Sur la question de la parité entre magistrats et non magistrats au sein du CSM, elle a estimé que le Constituant n'avait pas marqué sa volonté d'instituer une procédure purement paritaire, jugeant difficilement applicable en pratique un tel principe, par ailleurs susceptible de censure de la part du Conseil constitutionnel.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que l'intention du Constituant était bien que la parité entre magistrats et non magistrats soit respectée au cours de la procédure disciplinaire.

Mme Virginie Klès a estimé que la remise en cause de la parité pouvait être fréquente en pratique, notamment lorsque les membres du CSM étaient amenés à se déporter en cas de conflit d'intérêts.

Mme Michèle Alliot-Marie a jugé que la Constitution se contentait d'imposer une composition paritaire et non un fonctionnement paritaire, ce qui pouvait expliquer le fait qu'aucune forme de suppléance n'ait été prévue. Elle a précisé que, dès lors que le quorum était atteint, le CSM était en mesure de statuer valablement.

Elle a estimé qu'il n'y avait pas lieu de priver l'avocat membre du CSM de l'exercice de son activité professionnelle au cours de ses fonctions et que la création d'une interdiction d'activité n'était pas envisageable en l'absence de dispositions constitutionnelles en ce sens. Elle a fait observer que cette question était avant tout d'ordre déontologique. Elle a estimé possible de réfléchir à une interdiction partielle mais non générale, en s'inspirant par exemple de l'interdiction faite aux avocats membres du Parlement de plaider contre l'Etat.

M. Pierre Fauchon a fait remarquer que ce type d'interdiction était difficile à mettre en oeuvre en pratique dès lors que la plupart des avocats exercent dans des groupements d'avocats.

M. Hugues Portelli a jugé nécessaire qu'une interdiction d'exercer soit expressément prévue par le législateur.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé qu'il était peu vraisemblable que l'avocat membre du CSM soit en mesure d'utiliser sa fonction à des fins incompatibles avec ses obligations.

Mme Michèle Alliot-Marie a fait remarquer qu'il serait plus opérant d'instituer une règle au sein du CSM qui pourrait être, par exemple, que l'avocat ne participe pas à la « transparence » sur les nominations de certains magistrats dont il aurait eu à connaître au cours de ses fonctions d'avocat.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a fait observer que le CSM était saisi de 7 000 à 8 000 dossiers par an, pour 8 000 magistrats, ce qui l'amenait à statuer sur la quasi-totalité du corps.

Mme Michèle Alliot-Marie a souhaité que soit trouvée une mesure efficace afin de garantir les conflits d'intérêts, tout en restant proportionnée.

S'agissant des moyens d'investigation mis à la disposition des sections de filtrage du CSM, elle a annoncé un renforcement prochain des collaborateurs de cette institution, qui seraient amenés à préparer les décisions. Elle a rappelé que le garde des Sceaux avait également la possibilité de saisir l'inspection générale des services judiciaires afin de diligenter les enquêtes.

Concernant la parité hommes-femmes, il ne lui a pas semblé souhaitable de prévoir une réglementation particulière, estimant que la féminisation dans la représentation du corps était en marche.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a souligné que, lors des auditions, de nombreuses personnes avaient indiqué que les plaintes porteraient souvent à la fois à l'encontre des magistrats du siège et des magistrats du parquet. Il lui est donc apparu que l'existence de deux sections de filtrage pourrait conduire à l'établissement de jurisprudences divergentes, ce qui pourrait être mal ressenti par les justiciables.

Mme Michèle Alliot-Marie a fait observer que la plupart des litiges devant le CSM porteraient sur des cas individuels et que, en tout état de cause, les sections de filtrage compétentes à l'égard des magistrats du siège ou celles compétentes à l'égard des membres du parquet auraient des membres communs.

M. Patrice Gélard s'est interrogé sur la façon dont il conviendrait de protéger certains magistrats contre des mises en cause infondées, évoquant notamment le cas des juges aux affaires familiales et des procureurs. Il a demandé si l'institution d'une amende pour recours abusif était envisageable.

Il a également souhaité savoir si les justiciables pourraient accéder à l'aide juridique dans le cadre de cette procédure, s'ils faisaient appel à un avocat.

Mme Michèle Alliot-Marie a rappelé que le recours ne serait possible qu'à l'égard du comportement du magistrat et qu'il serait au préalable examiné par les sections de filtrage, ce qui devrait éliminer les recours manifestement abusifs. Elle a souligné que la réforme envisagée de l'instruction donnerait compétence au juge de l'enquête et des libertés pour connaître de l'appel contre les décisions de classement du procureur de la République. Elle a fait observer que, en tout état de cause, le magistrat injustement victime d'une plainte devant le CSM aurait la possibilité de poursuivre le plaignant sur le fondement de la dénonciation calomnieuse.

S'agissant de l'éligibilité à l'aide juridictionnelle, elle a jugé que la simplicité de la procédure ne justifierait guère en pratique l'intervention d'un avocat.

M. Richard Yung s'est interrogé sur la multiplication des sections du CSM.

En réponse, Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que le projet de loi organique prévoyait que l'examen des plaintes interviendrait dans des conditions similaires mais qu'il serait le fait de deux sections, l'une compétente à l'égard des magistrats du siège, l'autre à l'égard des magistrats du parquet.