Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi de finances pour 2011 : Aide publique au développement. Compte de concours financiers accords monétaires internationaux, compte de concours financiers prêts à des Etats étrangers et compte d'affectation spéciale engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Aide publique au développement. Compte de concours financiers accords monétaires internationaux et compte de concours financiers prêts à des Etats étrangers ( rapport général - première lecture )

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. La mission « Aide publique au développement » (budget général)

Rapporteur spécial : M. Yvon Collin

- Observations sur le contexte

 Malgré la crise, les apports nets d'APD des membres du CAD de l'OCDE se sont accrus, en 2009, de 0,7 % par rapport à 2008 (et de 6,2 % hors allègements de dettes), s'établissant à 119,6 milliards de dollars. La France, en soutenant un effort d'APD de plus de 9 milliards d'euros, soit 0,46 % du RNB, s'est hissée au deuxième rang mondial des donneurs en volume, mais se trouve à la onzième place en valeur.

L'année 2010 devrait donner lieu à une nouvelle progression de l'APD française (9,7 milliards d'euros, soit 0,5 % du RNB) mais, pour 2011, un repli est anticipé (9,5 milliards, dont 7,1 milliards portés par le budget général de l'Etat en CP, soit 0,47 % du RNB). On semble loin de pouvoir traduire en actes l'engagement de consacrer à l'APD, à l'horizon de 2015, 0,7 % du RNB.

 La part bilatérale programmable de l'APD de notre pays s'avère minoritaire. Le poids de l'aide multilatérale (44 % de l'aide globale, mais plus de la moitié si l'on ne tient pas compte des dépenses bilatérales non programmables) est préjudiciable à l'aide « de terrain » (aide aux projets, coopération technique). Or cette dernière revêt le plus fort impact en termes de visibilité à l'international.

Votre rapporteur spécial prend acte du rééquilibrage prévu en faveur du bilatéralisme qui, dépenses non programmables incluses, devrait croître jusqu'à 64 % d'ici à 2012. Cependant, la comptabilisation en APD de certaines dépenses non programmables demeure sujette à caution (aide à Wallis-et-Futuna, écolage des étudiants en France ressortissants des pays en développement et aides aux réfugiés de ces pays environ 18 % de notre APD au total).

L'aide bilatérale française bénéficie principalement à l'Afrique subsaharienne (à hauteur de 49 % du total) et aux pays à revenu intermédiaire. Cependant, la Chine et la Turquie ont respectivement occupé, en 2009, le deuxième et le cinquième rangs parmi les pays bénéficiaires.

 Le CICID du 5 juin 2009, en vue de renforcer l'efficacité de l'APD française, en a resserré les priorités géographiques et clarifié les priorités sectorielles. À sa suite, un document cadre, élaboré en 2010 après la consultation des commissions des affaires étrangères et des finances des deux assemblées, nourrit l'ambition de « refonder » la politique de coopération au développement, pour réponde aux défis du monde contemporain.

Toutefois, ce document affaiblit sa crédibilité en s'abstenant de programmer les moyens budgétaires requis pour la mise en oeuvre de la stratégie qu'il définit, et son autorité politique reste, à ce stade, incertaine.

- Observations sur la mission

 La mission interministérielle « Aide publique au développement » se trouve dotée par le présent PLF de 4,578 milliards d'euros en AE et de 3,336 milliards en CP, soit 46,9 % des CP du budget général comptabilisables en APD (7,114 milliards d'euros) mais seulement 35 %, en CP, du total des dépenses de l'APD française estimées pour 2011.

Par rapport à la LFI pour 2010, on constate une forte hausse des AE (+ 58,8 %), qui tient à celle des AE du programme 110 « Aide économique et financière au développement » (croissance de plus de trois fois et demie). Cette dernière est commandée par le calendrier de la reconstitution des fonds multilatéraux auxquels la France contribue.

Les CP de la mission, en revanche, sont quasiment constants d'un exercice à l'autre, et la programmation pour 2011-2013 assure cette stabilité sur l'ensemble de la période, notamment en faveur du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », qui concentre la part la plus visible de l'aide pour les populations bénéficiaires. Cette orientation témoigne de la priorité reconnue par le Gouvernement à la politique d'APD de notre pays.

 La mission se compose de trois programmes : le programme 110 « Aide économique et financière au développement », piloté par le ministère chargé de l'économie (2,494 milliards d'euros en AE et 1,171 milliard en CP) ; le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », conduit par le ministère chargé des affaires étrangères (2,053 milliards d'euros en AE et 1,171 milliard en CP) ; enfin, le programme 301 « Développement solidaire et migrations », placé sous la responsabilité du ministère chargé de l'immigration (30 millions d'euros en AE et CP). La justification des crédits inscrits pour 2011, détaillée par le présent rapport, n'appelle pas d'observation particulière.

Cependant, une modification de périmètres vise opportunément à clarifier la répartition des crédits gérés par le MAEE entre le programme 209 précité et les programmes de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

 Les dépenses de personnel de la mission, exclusivement relatives au programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », s'élèvent à 221,4 millions d'euros. Le plafond d'autorisations d'emplois correspondant est fixé à 2 517 ETPT, soit par rapport au plafond autorisé pour 2010, à périmètre constant, une diminution de 47 ETPT (- 1,75 %). Cette évolution confirme les efforts précédents de réduction des effectifs du programme mis en oeuvre par le ministère des affaires étrangères.

 Les dépenses fiscales rattachées à la mission devraient être proches de zéro, l'année prochaine comme les années antérieures, faute de souscripteurs pour les dispositifs en cause. En effet, le compte épargne et livret d'épargne « co-développement » ont été conçus pour un « public cible » qui ne dispose pas de l'épargne nécessaire. L'utilité de leur maintien est donc douteuse.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des finances vous propose l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Aide publique au développement ».

II. Les comptes spéciaux « Accords monétaires internationaux », « Prêts à des Etats étrangers » et « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique » (hors budget général)

Rapporteur spécial : M. Edmond Hervé

 Les comptes « Accords monétaires internationaux » et « Prêts à des Etats étrangers » constituent deux comptes de concours financiers.

Le compte « Accords monétaires internationaux » est destiné à retracer la coopération monétaire avec la zone franc. Eu égard au niveau des avoirs extérieurs actuellement détenus par les banques centrales de cette zone, il n'est doté d'aucun crédit pour 2011, comme les années précédentes. À court terme, une évolution du régime de change ne serait pas justifiée, mais il convient de rester vigilant sur l'évolution économique des pays concernés, alors que le renchérissement du dollar par rapport à l'euro pourrait pénaliser leurs exportations.

Le compte « Prêts à des Etats étrangers » retrace les opérations relatives aux prêts consentis par l'Etat au titre de l'aide au développement et, depuis la LFR du 7 mai 2010, la contribution de notre pays au soutien de l'Etat grec décidé, au niveau européen, pour préserver la stabilité financière de la zone euro. En 2011, ce compte devrait présenter un solde négatif de plus de 6,2 milliards d'euros, principalement du fait du versement prévu pour la Grèce.

La mission correspondante, qui vise à financer les différents prêts en cause, se trouve dotée par le présent PLF de 936 millions d'euros en AE et de 6,681 milliards en CP (crédits évaluatifs), dont 6,143 milliards au titre du prêt à l'Etat grec. Le reste des crédits vise :

- les prêts à des pays émergent, pour le financement d'infrastructures dont la réalisation doit faire appel à des biens et services français (400 millions d'euros en AE, 350 millions en CP). La relative modestie des crédits, en la matière, témoigne pour votre rapporteur spécial d'une présence insuffisante des industries françaises dans les pays émergents ;

- les refinancements de dettes, aux conditions négociées en Club de Paris, en faveur de pays parmi les moins avancés et à revenu intermédiaire (156 millions d'euros en AE et CP). L'aspect technique de ces opérations ne doit pas occulter les lourds enjeux économiques et humains qui s'y attachent ;

- enfin, les prêts à l'AFD en vue, d'une part, du financement de prêts concessionnels de l'Agence à des Etats ayant atteint le « point d'achèvement » de l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et, d'autre part, de la constitution par l'Agence de provisions pour risque commercial au titre des prêts concessionnels non souverains qu'elle accorde (380 millions d'euros en AE, 232 millions en CP). Votre rapporteur spécial salue le caractère exemplaire des prêts très concessionnels contra-cycliques pratiqués par l'AFD.

 Le compte « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique » est un compte d'affectation spéciale. Créé par l'article 32 du présent PLF, il vise à retracer le financement consenti par la France, à partir du produit de la vente de quotas carbone de l'Etat, en faveur de la gestion durable de la forêt et de la lutte contre la déforestation dans les pays en développement, au titre du « financement précoce » décidé lors de la conférence pour le climat de Copenhague, en décembre 2009.

Ce financement innovant, qui repose sur un « cercle vertueux », est prévu à hauteur de 150 millions d'euros sur la période 2010-2012. Pour 2011, le présent PLF ouvre 105 millions en AE et CP :

- 30 millions en faveur de projets de lutte contre la déforestation, dont le financement sera mis en oeuvre par l'AFD sous forme de subventions et de prêts concessionnels ;

- 75 millions pour la contribution aux actions contre la déforestation du Fonds pour l'environnement mondial (FEM) et du Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM).

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des finances, prenant acte de l'absence de crédits inscrits dans le compte spécial « Accords monétaires internationaux », vous propose l'adoption, sans modification, des crédits des comptes spéciaux « Prêts à des Etats étrangers » et « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ».