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Projet de loi de finances pour 2011 : Aide publique au développement. Compte de concours financiers accords monétaires internationaux, compte de concours financiers prêts à des Etats étrangers et compte d'affectation spéciale engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Aide publique au développement. Compte de concours financiers accords monétaires internationaux et compte de concours financiers prêts à des Etats étrangers ( rapport général - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE : MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » (RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVON COLLIN)

CHAPITRE I. LA MISSION DANS SON CONTEXTE

La mission « Aide publique au développement » constitue la principale des missions budgétaires contribuant à la politique menée en faveur des pays en développement. Elle est dotée par le présent PLF de près de 4,578 milliards d'euros en AE et de plus de 3,336 milliards en CP, soit 46,9 % des CP du budget général comptabilisables en APD (7,114 milliards d'euros) mais seulement 35 %, en CP, des dépenses totales de l'APD française prévues pour 2011 (9,555 milliards d'euros).

Par rapport à la LFI pour 2010, cette dotation pour 2011 correspond à une hausse des AE de près de 59 %, les CP étant quasi-constants.

L'objectif final de la politique d'aide publique au développement (APD) consiste à réduire la pauvreté dans le monde, en favorisant le développement économique et humain des pays inscrits par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) comme récipiendaires de cette aide et, en particulier, en concourant à l'atteinte des «Objectifs du Millénaire pour le développement » des Nations-Unies, ainsi qu'à la protection des biens publics mondiaux, tout en visant à améliorer l'efficacité de l'aide ainsi apportée. Il s'agit aussi de contribuer, par ce canal, au rayonnement international de la France.

Les orientations, en la matière, sont fixées par le Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID), dont le secrétariat se trouve conjointement assuré par la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE), la direction générale du Trésor (DGT) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFII) enfin le service des affaires internationales et du développement solidaire (SAIDS) du ministère chargé de l'immigration, qui est à présent le ministère chargé de l'intérieur1(*).

La mission « Aide publique au développement », outil interministériel, traduit cette triple tutelle. Elle est en effet organisée en trois programmes, dont chacun correspond à l'un des ministères précités :

- le programme 110, « Aide économique et financière au développement », relève du ministère chargé de l'économie ;

- le programme 209, « Solidarité à l'égard des pays en développement », est piloté par le ministère chargé des affaires étrangères ;

- le programme 301, « Développement solidaire et migrations », se trouve placé sous la responsabilité du ministère chargé de l'immigration.

Cependant, l'APD française, qui depuis 2006 fait l'objet d'un « document de politique transversale » (DPT) annexé au PLF de chaque année2(*), excède très largement le périmètre de cette mission. Celle-ci ne rend compte que d'une partie minoritaire un peu plus du tiers, selon les prévisions pour 2011 des moyens mis en oeuvre en ce domaine. En outre, par nature, les actions retracées par la mission doivent être appréciées dans leur contexte international.

I. LES GRANDES TENDANCES DE L'APD INTERNATIONALE ET FRANÇAISE

A. L'ÉVOLUTION INTERNATIONALE

1. Une aide globalement orientée à la hausse
a) Une croissance qui se poursuit malgré la crise (119,6 milliards de dollars d'APD en 2009, soit + 0,7 % en un an)

D'après les données publiées par l'OCDE en avril dernier, les apports nets (c'est-à-dire déduction faite des remboursements de prêts) d'aide publique au développement (APD), consentis par les Etats membres du comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, ont augmenté en 2009, par rapport à 2008, de 0,7 % en termes réels. La crise économique et financière n'a donc pas entravé la poursuite de la progression d'APD enregistrée, au niveau international, ces dernières années (notamment en 2008, où la hausse s'était établie à 10,2 % en termes réels, après la baisse de 8,4 % constatée en 20073(*)). L'APD a augmenté de près de 30 %, en termes réels, entre 2004 et 2009 ; en pourcentage du revenu national brut (RNB) cumulé des Etats membres du CAD, elle est passée sur cette période de 0,26 % à 0,31 %.

Ces apports nets ont atteint, pour le dernier exercice clos, un montant total de 119,6 milliards de dollars, soit 0,31 % du RNB cumulé des membres du CAD. Cependant, les traitements de dettes (annulations et rééchelonnements) ont fortement diminué d'un exercice sur l'autre, de sorte que, hors allégements de dettes, l'APD nette des membres du CAD s'est accrue, en 2009, de 6,8 % en termes réels.

L'aide bilatérale nette, hors abandons de dettes et aide humanitaire, a augmenté de 8,5 % en termes réels. La plus grande part de cette hausse s'est réalisée sous la forme de nouveaux prêts (en augmentation de 20,6 % par rapport à 2008), mais les dons aussi ont augmenté (+ 4,6 % hors abandons de dettes). Les projets et programmes bilatéraux de développement suivent en effet, depuis quelques années, une tendance ascendante ; leur augmentation sensible entre 2007 et 2008, à hauteur de 12,5 % en valeur réelle, avait déjà été révélatrice d'une nette montée en puissance des programmes d'aide de base des donneurs du CAD, confirmée en 2009 comme l'illustre le graphique ci-après.

Ces apports bilatéraux se sont élevés, l'année dernière, à 27 milliards de dollars en faveur du continent africain, soit une progression de 3 %, en termes réels, par rapport à l'exercice précédent. Sur ce total, 24 milliards de dollars (89 %) ont bénéficié à la seule Afrique subsaharienne, soit 5,1 % de plus qu'en 2008.

APD nette émanant des Etats membres du CAD4(*)

(en milliards de dollars constants 2008)

Source : OCDE

Parmi les principaux donneurs, en volume, les Etats-Unis conservent leur premier rang, avec un apport net d'APD s'élevant à 28,7 milliards de dollars en 2009, soit une progression, en termes réels, de 5,4 % par rapport à 2008. Le ratio APD/RNB américain est ainsi passé de 0,19 % à 0,20 % d'un exercice à l'autre. Notre pays, sur ce plan, occupe la seconde position5(*), devant l'Allemagne, le Royaume-Uni et le Japon.

On observe que l'APD nette cumulée des quinze Etats membres du CAD appartenant à l'Union européenne a légèrement diminué ( 0,2 %), représentant 67,1 milliards de dollars, soit 0,44 % de leur RNB cumulé, et 56 % de l'APD totale émanant des membres du CAD pour l'exercice. En revanche, l'apport des institutions de l'Union européenne (15 milliards de dollars) a augmenté de 4,4 %, principalement sous l'effet d'un renforcement des programmes de don.

En valeur, c'est à dire au regard du ratio APD/RNB, le classement des Etats contributeurs à l'APD mondiale s'avère très différent, comme le fait apparaître le second des deux graphiques suivants. À cet égard, les cinq principaux donneurs, en 2009, ont été, dans l'ordre, la Suède, la Norvège, le Luxembourg, le Danemark et les Pays-Bas. Ces pays sont les seuls qui, pour cet exercice, ont atteint et dépassé l'objectif, fixé par les Nations-Unies à l'échéance de 2015, d'une APD d'au moins 0,7 % du RNB ; les trois premiers (Suède, Norvège, Luxembourg) présentent même un rapport APD/RNB supérieur à 1 %. La France ne se classe ici qu'en onzième position. Les Etats-Unis se trouvent à la dix-neuvième, entre le Portugal et la Grèce...

Contribution à l'APD, en 2009, des Etats membres du CAD

I. Contribution en volume (apports nets, en milliards de dollars)

Source : OCDE

II. Contribution en valeur (apports nets, en % de RNB)

Source : OCDE

b) Une croissance continuée en 2010 (126 milliards de dollars d'APD prévus), sans que tous les donneurs honorent leurs engagements

En 2005, les pays développés se sont engagés à intensifier leur effort d'APD, d'abord au sommet du G8 qui s'est tenu à Gleneagles, puis lors du sommet du « Millénaire + 5 » des Nations-Unies, à New York. En vertu des engagements pris lors de ces sommets, et d'autres engagements souscrits par ailleurs, il s'agissait de porter l'aide de 80 milliards de dollars en 2004 à 130 milliards de dollars en 2010, aux prix constants de 2004. Quelques Etats ont revu leurs objectifs à la baisse, depuis, mais l'essentiel demeure. Cependant, selon les estimations de l'OCDE, la récente phase de dépression économique mondiale, en réduisant la valeur nominale des RNB, a ramené la valeur de ces engagements, pour 2010, à 126 milliards de dollars environ (aux prix constants de 2004) - ce qui implique un accroissement de l'aide, par rapport au niveau enregistré en 2004, à hauteur de 46 milliards de dollars (et non de 50 milliards comme initialement prévu).

Pour les membres du CAD appartenant à l'Union européenne, 2010 représente une année « charnière » car, en 2005, ils se sont engagés à consacrer, cette année là, 0,56 % de leur RNB cumulé à des apports nets d'APD et, chacun, au moins 0,51 % de son RNB. Cette année constitue également l'étape de « mi-parcours » sur la trajectoire fixée, en 2005, par les Nations-Unies, pour atteindre en 2015 l'objectif d'un niveau d'APD de 0,7 % du RNB.

Au vu des propositions budgétaires des Etats et des estimations de leur RNB, l'OCDE évalue le volume d'APD globale, en 2010, à 108 milliards en dollars constants de 2004, soit 28 milliards de plus qu'en 2004. Par rapport aux engagements pris en 2005, le déficit d'aide s'élèverait ainsi à 18 milliards en dollars constants de 2004, compte tenu de la contraction des RNB.

Néanmoins, le ratio APD/RNB, sur la période 2004-2010, devrait avoir cru de 0,26 % à 0,32 % et, dans le même temps, l'aide devrait avoir progressé d'environ 36 % en termes réels. C'est le plus fort accroissement de l'APD, en volume, jamais enregistré sur une telle période ; et, contrairement à ce qu'on a observé entre 2005 et 2007, cette évolution ne s'explique pas par une envolée des allégements de dettes. Aux prix de 2009, les estimations font ressortir les apports d'APD prévus pour 2010 à 126 milliards de dollars, soit environ 6 milliards de plus qu'en 2009.

L'Afrique, cependant, sur les 25 milliards de dollars supplémentaires projetés lors du sommet précité de Gleneagles, ne recevra vraisemblablement pas plus de 11 milliards, essentiellement du fait de certains Etats européens, dont une grande part de l'APD va à ce continent et qui n'atteindront pas leurs ambitieux objectifs en la matière.

En effet, en 2010, tous les Etats membres à la fois du CAD et de l'Union européenne ne pourront consacrer un minimum de 0,51 % de leur RNB à leurs apports nets d'APD. Le Royaume-Uni y parviendrait, avec un niveau d'APD nette estimé à 0,6 % de son RNB - ainsi que la Suède (qui continue d'afficher le rapport APD/RNB le plus élevé du monde : 1,01 %), le Luxembourg (1 %), le Danemark (0,83 %), les Pays-Bas (0,8 %), la Belgique (0,7 %), la Finlande (0,56 %), l'Irlande (0,52 %) et l'Espagne (0,51 %). Mais ce ne devrait pas être le cas de l'Allemagne, qui consentirait une APD nette limitée à 0,4 % de son RNB, ni de la France, pour laquelle l'estimation ressort à hauteur de 0,5 % du RNB dans le DPT joint au présent PLF - non plus que de l'Autriche (0,37 %), du Portugal (0,34 %), de la Grèce (0,21 %) ou de l'Italie (0,20 %).

Pourtant, cette aide apparaît indispensable en vue de contrer les effets que la crise continue de faire peser sur le développement des pays à faible revenu. Pour mémoire, les échanges mondiaux ont connu en 2008 leur plus forte contraction depuis l'année 1929, et les prix des produits de base, notamment ceux qu'exportent les pays à faible revenu, ont été durablement orientés à la baisse. Ces cours, actuellement, sont à nouveau en hausse, et les projections indiquent que la crise ne devrait pas avoir d'impact structurel, mais l'investissement direct étranger et les autres apports privés ont fléchi dans les pays en développement, une chute des envois de fonds des travailleurs à l'étranger a été constatée en 2009, et la vulnérabilité au risque de surendettement des Etats en cause s'est aggravée. Une contraction de l'APD constituerait une menace importante pour ces pays : elle risquerait de réduire à néant certains des progrès déjà accomplis sur la voie difficile de la réalisation des « Objectifs du Millénaire pour le développement ».


* 1 Le changement de Gouvernement intervenu le 14 novembre 2010 a donné lieu, d'une part, à la transformation en MINEFII du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi (MEIE) préexistant et, d'autre part, à la suppression du ministère de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire (MIIINDS).

* 2 Votre rapporteur spécial observe que le DPT annexé au présent PLF a été transmis au Parlement et rendu public de façon très tardive : le 8 novembre 2010 seulement.

* 3 Cette baisse de 2007 était essentiellement due à la fin de certaines opérations exceptionnelles d'allègements de dettes, en particulier au profit de l'Irak et du Nigeria.

* 4 La légende, en anglais, vise respectivement les projets, programmes et coopération technique bilatéraux pour le développement, l'APD multilatérale, l'aide humanitaire, enfin les dons nets au titre des remises de dettes.

* 5 L'effort national d'APD en 2009 fait l'objet de développements infra (B).