D. LE PILOTAGE DES EFFECTIFS ET DE LA MASSE SALARIALE
1. Les crédits de masse salariale en hausse de 0,5 milliard d'euros
Prévus à hauteur de 117,1 milliards d'euros en loi de finances initiale, les crédits de personnel ont connu d'importantes variations en gestion.
Le décret d'avance notifié le 17 novembre 2010 a procédé à des ouvertures brutes d'un montant sans précédent , soit 930 millions d'euros. Nettes des annulations sur le titre 2, ces ouvertures 39 ( * ) atteignent 760 millions d'euros, soit 0,6 % de la masse salariale de l'Etat . Elles sont concentrées sur les ministères de l'éducation nationale (378 millions d'euros), de la défense (230,9 millions d'euros), de l'intérieur (115 millions d'euros) et du budget (110,8 millions d'euros), ces quatre ministères représentant 90 % des ouvertures brutes demandées .
Ce phénomène a résulté :
1) de départs en retraite inférieurs aux prévisions. Selon le ministère chargé du budget, « il apparaît que les départs en retraite devraient se situer en deçà de la prévision initiale pour 2010 (68 000) mais au dessus de l'exécution 2009 (59 800) » . Il est rappelé que la construction de la loi de finances initiale pour 2010 a été élaborée à l'été 2009 et n'a donc pas pu tenir compte de la forte baisse des départs à la retraite qui a marqué l'exécution 2009. Cette révision à la baisse des départs à la retraite s'inscrit dans le prolongement du décrochage observé en 2009, résultant du contexte économique incertain, qui a conduit certains agents de l'Etat à décaler leur départ en retraite, et des effets de la réforme des retraites de 2003 , prévoyant l'augmentation progressive du nombre de trimestres cotisés pour obtenir une retraite à taux plein ;
2) de surcoûts associés à certaines mesures catégorielles . Le Gouvernement dément que le coût de ces mesures ait été sous-estimé en loi de finances initiale pour 2010, faisant valoir que les surcoûts observés portent sur des mesures catégorielles ciblées et que les dépassements constatés « devraient être au total, en termes d'enveloppes catégorielles stricto sensu , compensés par de moindres dépenses catégorielles , soit au sein du même périmètre ministériel (mais sur d'autres programmes) soit sur d'autres ministères » .
En sens inverse, les crédits de personnel sont minorés :
1) par le recours à la fongibilité asymétrique , soit 204,4 millions d'euros au 19 novembre 2010 (13,9 millions d'euros sur la mission « Enseignement scolaire », 9,5 millions d'euros sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », 45,6 millions d'euros sur la mission « Sécurité civile », 4,3 millions d'euros sur la mission « Travail et emploi » et 131,1 millions d'euros sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ») ;
2) par l'annulation , par le présent collectif, de 24 millions d'euros de crédits de titre 2.
Au total et par rapport à la prévision de LFI, le dérapage des dépenses de personnel atteint donc 532 millions d'euros , soit +0,45 %.
2. Une nouvelle correction du plafond d'emplois imputable à l'Education nationale
Les articles 5 et 9 du présent projet de loi ajustent de plafond des autorisations d'emplois de l'Etat, qui est porté à 2 028 724 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Ce montant était de 2 019 798 ETPT en LFI et n'avait pas été modifié par les collectifs successifs du premier semestre. L'ajustement est donc de +8 926 ETPT, soit + 0,44 %.
Il est entièrement imputable à la correction du plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale. Cette correction résulte de :
1) la prise en compte des surnombres dans l'enseignement public du premier degré (+ 4 200 ETPT). Ces surnombres résultent d'un désajustement entre les flux d'entrées et de sorties, du fait principalement de départs en retraite inférieurs aux prévisions. Au surplus, seule une partie des surnombres a été prise en compte au titre de 2010 puisque, selon les informations communiquées lors de l'examen du PLF pour 2011, les enseignants surnuméraires dans l'enseignement primaire représentent aujourd'hui 5 600 ETPT ;
2) la fiabilisation du décompte des emplois de l'enseignement privé (+ 4 726 ETPT). Selon l'exposé des motifs du présent projet de loi, « la détermination initiale du plafond d'emplois du programme 139 "Enseignement privé" a été réalisée à partir de la consommation observée dans l'outil de décompte des emplois (ODE) pour l'année 2005. Après expertise, il s'est avéré que cet outil n'avait pas pris en compte l'ensemble des fichiers de paye nécessaires au décompte des emplois. Les corrections apportées à l'outil ODE permettent désormais un décompte fiabilisé des emplois du programme, qui doivent être réajustés ».
Ces corrections s'inscrivent dans le cadre du retraitement global du plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale présenté lors de la discussion du PLF pour 2011 : entre 2010 et 2011, le plafond du ministère de l'éducation nationale (MEN) est réévalué de 20 359 ETPT, une partie de ce rebasage étant proposée dans le présent projet de loi de finances rectificative pour 2010.
Le choix du Gouvernement de rectifier le plafond d'emplois 2010 du ministère devrait contribuer à éviter, ou au moins à limiter, le dépassement de ce plafond en exécution . En effet, et comme votre commission l'a déjà souligné, sans correction de son plafond d'emplois avant le 31 décembre 2010, le ministère de l'éducation nationale sera dans l'impossibilité d'assurer le respect de l'autorisation d'emplois acté par la LFI pour 2010, compte tenu notamment des surnombres enseignants présents dans l'enseignement public du premier degré.
En proposant d'actualiser les dispositions de la loi de finances initiale pour 2010, le présent projet de loi sollicite du Parlement une nouvelle autorisation afin de prendre en compte les aléas survenus en gestion . Cette opération relève d'une démarche de sincérité et se justifie d'autant plus qu'elle permet, lors de l'examen du projet de loi de règlement, de prévenir un débat nécessairement délicat sur l'absence de respect de l'autorisation d'emplois par le premier employeur public et sur la portée réelle des mécanismes de maîtrise de la dépense mis en place par la LOLF. Néanmoins, cette correction traduit également des difficultés de gestion et attestent, en définitive, l'impossibilité pour le ministère de l'éducation nationale de tenir le plafond d'emplois qui lui avait été assigné pour 2009 et 2010 .
* 39 L'analyse détaillée de ces ouvertures de crédits figure en annexe au présent rapport.