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Projet de loi de finances rectificative pour 2010 : Rapport

13 décembre 2010 : Budget (quatrième loi de finances rectificative pour 2010) - Rapport ( rapport - première lecture )

III. ANALYSE DÉTAILLÉE DES PRINCIPAUX AJUSTEMENTS DE CRÉDITS

L'aperçu général des ouvertures de crédits qui vient d'être esquissé atteste une hausse significative des dépenses d'intervention à caractère social de l'Etat, partiellement imputable à la crise, ainsi que la persistance de sous-budgétisations en loi de finances initiale.

A. L'EXPLOSION DES DÉPENSES LIÉES AUX GUICHETS SOCIAUX

Répartition des ouvertures brutes de crédits en matière sociale

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

1. Le dérapage du coût de la politique de l'emploi

1,7 milliard d'euros en AE et 1,4 milliard d'euros en CP sont ouverts sur la mission « Travail et emploi », soit respectivement 15 % des AE et 12 % des CP ouverts en LFI. Ces dépassements très substantiels sont imputables à une multiplicité de dérapages constatés sur les contrats aidés, les exonérations de charges, les accords de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) ou le chômage partiel.

a) Les contrats aidés

Selon le Gouvernement, deux facteurs expliquent les dépassements constatés par rapport à la LFI. Les contrats aidés du plan de cohésion sociale (PCS) ont tout d'abord été « surexécutés » en 2009, en raison de prescriptions très largement supérieures à ce qui était anticipé lors de la préparation du PLF 2010 (cf. tableau). Cette « surexécution » produit un effet report en 2010, les besoins s'établissant à 998 millions d'euros contre 598 millions d'euros anticipés en loi de finances initiale (+400 millions d'euros).

Le dérapage du coût des contrats aidés du plan de cohésion sociale

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire

En second lieu, une forte surexécution est observée au titre des nouveaux contrats aidés, dits « contrats uniques d'insertion » (CUI), liée principalement à la mise en oeuvre du plan Rebond pour l'emploi. Selon le Gouvernement, ce plan a abouti à une augmentation de la cible de 360 000 à 400 000 pour les contrats d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE, non marchands) et de 50 000 à 120 000 pour les contrats initiative emploi (CUI-CIE, marchands). Cet effet volume est par ailleurs amplifié par le renchérissement des prix unitaires des contrats, en raison d'un taux de prise en charge et d'un nombre d'heures supérieurs aux cadrages initiaux.

Le dépassement total sur les CUI-CAE s'établit donc à 519 millions d'euros et le dépassement sur les CUI-CIE à 357 millions d'euros, soit un total de 876 millions d'euros. Les contrats aidés devant être payés à chaque fin de mois, ces dépassements ont d'abord été financés par la mobilisation des crédits disponibles sur le programme 316 de la mission « Plan de relance de l'économie ». Ce redéploiement a, par ricochet, diminué a due concurrence les crédits disponibles pour d'autres dispositifs imputés sur cette mission (CRP, CTP, CAF, apprentissage et ATPE). Ce jeu de vases communicants a donc conduit, en fin de gestion 2010, à anticiper la reprise, par la mission « Travail et emploi », des dispositifs dont les financements avaient été « asséchés », pour un coût total estimé à 478 millions d'euros.

La mise en oeuvre des contrats aidés n'obéit pas à une stricte logique de guichet. L'ouverture de ces contrats n'est, en effet, pas « automatique » dès lors que les publics éligibles rempliraient un certain nombre de conditions. Au contraire, ces contrats peuvent faire l'objet d'un pilotage en cours d'exercice, et il appartient au Gouvernement d'en déterminer le nombre en fonction des objectifs de la politique de l'emploi et des disponibilités budgétaires.

Le recours aux contrats aidés a, en période de crise, une vocation contracyclique qui explique que cet instrument ait été largement utilisé en cours d'année 2010. Ces circonstances ne doivent pas pour autant conduire les gestionnaires à s'exonérer des enveloppes limitatives de crédits votées par le Parlement, sous prétexte qu'un collectif de fin d'année viendra « effacer l'ardoise »...

b) La compensation des exonérations de charges sociales

Pour 299 millions d'euros en AE et CP, le présent projet de loi couvre des dépenses supplémentaires liées à la compensation des exonérations de charges sociales. Ce dépassement s'explique principalement par un besoin très supérieur aux estimations de la LFI concernant les exonérations sur les contrats d'apprentissage (+410 millions d'euros), partiellement compensé par des redéploiements d'autres exonérations. Selon le Gouvernement, ce dépassement est imputable à la non-réalisation de l'économie initialement prévue par la révision de l'assiette des exonérations sur les apprentis, de 39 heures à 35 heures (-140 millions d'euros environ) et à une hausse des flux d'entrées constatés au second semestre 2009 (+ 3% par rapport au deuxième semestre 2008, soit 215.664 contrats), difficilement prévisible au vu de la situation économique22(*).

c) Les accords de GPEC et la prise en charge du chômage partiel

Enfin plus de 400 millions d'euros de dépenses supplémentaires résultent :

1) de la régularisation d'engagements pluriannuels sur les accords de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, qui entraîne un besoin de 193 millions d'euros en AE, soit le montant indispensable à la couverture de la totalité des conventions signées en 2010 ou antérieurement. Une fois cette régularisation opérée, le PLF 2011 ne prévoit plus d'AE au titre des conventions signées avant 2011 ;

2) des surcoûts liés aux dispositifs de chômage partiel. Le dispositif de chômage partiel recouvre une multiplicité de guichets23(*) automatiquement ouverts aux entreprises qui en font la demande, lorsque celles-ci répondent aux critères. Le pilotage de son coût est donc particulièrement délicat en période de crise. La prévision de dépense s'établissait à 167 millions d'euros (60 millions d'euros de crédits ouverts en AE et en CP en LFI 2010, augmentés de 87 millions d'euros en AE et de 107 millions d'euros en CP de reports 2009 vers 2010). Elle s'établit désormais à 290 millions d'euros en AE et 285 millions d'euros en CP. Les besoins d'ouvertures complémentaires atteignent donc 143 millions d'euros en AE et 118 millions d'euros en CP ;

3) de l'apurement d'une dette contractée par l'Etat auprès de Pôle emploi pour les aides à l'emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants. L'aide à l'emploi dans ce secteur a été supprimée en 2010, consécutivement à la mise en place de la TVA à taux réduit. Aucun crédit n'avait donc été ouvert en 2010. La clôture définitive du dispositif et le versement d'arriérés ont néanmoins suscité une dette de 85 millions d'euros, qu'il convient d'honorer.

2. Les sous-budgétisations récurrentes en matière de santé et de handicap
a) Le financement du handicap

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » bénéficie d'ouvertures brutes de 403 millions d'euros en AE et 369 millions d'euros en CP. Ces ouvertures concernent l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

351,9 millions d'euros sont ouverts pour le financement de l'AAH, pour un besoin brut de 400,2 millions d'euros, dont 397,3 millions d'euros au profit des organismes de sécurité sociale (prestations principales) et 2,9 millions d'euros au profit de l'Agence de services et de paiement (contrats aidés). Le solde est donc financé par redéploiements internes24(*). Selon les réponses au questionnaire, l'écart entre la LFI 2010 (6 234,2 millions d'euros) et la prévision d'exécution (6 634,35 millions d'euros) s'explique par un écart en base entre la réalisation effective 2009 et la prévision d'exécution 2009 réalisée au moment de la préparation de la LFI 2010 (+89 millions d'euros), un moindre rendement qu'escompté des économies prévues en 2010 (+125 millions d'euros), un effet volume plus fort que prévu (+183 millions d'euros) et un ajustement sur les contrats aidés (+2,9 millions d'euros).

Au demeurant, votre commission des finances conteste, de manière systématique, la sincérité de la budgétisation initiale de l'AAH25(*). La sous-budgétisation de cette allocation, qui a pour conséquence de créer une dette de l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale, doit conduire le Gouvernement à corriger le biais « optimiste » de ses prévisions de LFI et, en particulier, à ne pas intégrer à ses prévisions l'effet des mesures d'économies mises en oeuvre, qui sont par nature très difficilement chiffrables. L'erreur de prévision commise sur ces mesures d'économies explique ainsi, en 2010, plus d'un tiers du dérapage constaté.

17,3 millions d'euros sont enfin ouverts en faveur des MDPH, afin de compenser l'impossibilité, pour les services déconcentrés de l'Etat, de mettre à disposition les personnels prévus par les conventions constitutives des groupements d'intérêt public, personnels que les MDPH ou les conseils généraux ont donc été amenés à employer sur leurs ressources propres.

b) L'aide médicale d'Etat

98 millions d'euros sont ouverts en AE et CP sur la mission « Santé », au bénéfice de l'aide médicale d'Etat (AME), soit près d'un cinquième de la dotation initialement prévue en loi de finances pour 2010 (535 millions d'euros). Il est à rappeler que ce poste de dépenses avait déjà fait l'objet, l'année passée, d'un ajustement quasi similaire de 100 millions d'euros26(*).

En dépit d'une réévaluation significative des crédits destinés à l'AME pour 2010 (45 millions d'euros supplémentaires), notre collègue Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial de la mission « Santé », avait appelé l'attention sur un nouveau risque de dérapage des dépenses d'AME en 2010 : lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2009, il avait en effet relevé une très forte augmentation de ces dépenses en 2009 (plus de 13 %), alors que la dotation pour 2010 avait été calibrée sur une hypothèse de croissance tendancielle des dépenses de seulement 1 % en 2009 et en 201027(*).

Il semble donc que les causes de la spectaculaire évolution des dépenses d'AME en 2009 se poursuivent en 2010. Selon le Gouvernement, cette augmentation est moins liée aux traditionnels effets prix et volume affectant les prestations de guichet qu'à l'amélioration des procédures de facturation des prestations AME par les établissements de santé. Les surcoûts observés en 2009 et 2010 pourraient donc être partiellement imputables à un meilleur rattachement des dépenses à l'AME plutôt qu'à une augmentation stricto sensu du périmètre des dépenses. D'autres causes sont cependant avancées par la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) : un changement du mode de calcul des tarifs journaliers de prestations, une consommation plus élevée ou un changement dans la structure de consommation des soins en hospitalisation, un déport des soins urgents vers l'AME.

La mission conjointe d'inspection (inspection générale des finances - inspection générale des affaires sociales) qui a été spécifiquement mise en place pour analyser les causes de l'augmentation de ces dépenses en 2009 devrait apporter des précisions à ce sujet. En tout état de cause, cette nouvelle tendance pour 2010 laisse présager un nouveau dépassement de la dotation initiale prévue pour 2011 au titre de l'AME28(*). Votre rapporteur général sera attentif à l'évolution de ce poste de dépenses afin que l'on ne renoue pas avec la tendance passée aux sous-calibrages qui avaient été à l'origine de dettes chroniques à l'égard de la sécurité sociale.

Bilan sur la période 2006-2010 de la dette de l'Etat
à l'égard de la Sécurité sociale au titre de l'AME

(en millions d'euros)

 

Dotations initiales

Redéploiement

Ouvertures en LFR / année N

Total des versements à l'AM (hors opération d'apurement)

Montant de dépenses constaté

Ouvertures en LFR ou opération exceptionnelle d'apurement

Montant de la dette

2006

189

3**

0

192

459

0

920

2007

188

17

0

205

470

920 (*)

264

2008

348

20

94

462

476

0

278

2009

436

10

100

546

540

278

-6

2010 (p)

481

10

98

589

589

0

-6

2011

540

           

(p) prévisionnel ; * Opération exceptionnelle d'apurement de 2007 ; ** Dont 0,5 de report.

Source : réponses au questionnaire

3. Les surcoûts récurrents de certaines dépenses de solidarité
a) L'aide personnelle au logement et l'hébergement d'urgence

275 millions d'euros sont ouverts sur la mission « Ville et logement », au titre de l'aide personnelle au logement et de l'hébergement d'urgence.

Les dépenses d'aide personnelle au logement financées par le Fonds national d'aide au logement (FNAL) devraient s'élever à 11,8 milliards d'euros en 2010, montant auquel il convient d'ajouter 235 millions d'euros de frais de gestion, soit un besoin global de 12,1 milliards d'euros. Ces dépenses se ventilent à raison de 6,9 milliards d'euros au titre des aides personnalisées au logement29(*) (APL) et de 4,9 milliards d'euros au titre des allocations de logement à caractère social30(*) (ALS). Le besoin à couvrir en collectif s'élève à 192 millions d'euros, en raison d'une sous-estimation en LFI de la contribution de l'Etat au FNAL31(*), qui s'élèvera à 5 553 millions d'euros contre les 5 361 millions d'euros anticipés.

Par ailleurs, le projet de loi prévoit l'ouverture de 83,5 millions d'euros de crédits nouveaux, dont :

1) 40 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence et la veille sociale. Ces crédits s'ajoutent à l'ouverture, par le décret d'avance du 29 septembre 2010, de 66,1 millions d'euros. Selon les réponses au questionnaire, ces besoins complémentaires résultent de factures des structures d'accueil reçues postérieurement à l'établissement du décret d'avance de septembre, notamment en Île-de-France. Ils n'en attestent pas moins de la sous-budgétisation persistante des dépenses d'hébergement d'urgence ;

2) 20,5 millions d'euros au titre des rapatriés32(*), 13 millions d'euros au titre de l'allocation de logement temporaire - gens du voyage (ALT2) du fait d'une ouverture de places sur un rythme plus rapide que prévu, 10 millions d'euros au titre de l'aide sociale (charges à payer constituées auprès des établissements accueillant des personnes âgées et des personnes handicapées sans domicile fixe).

b) Les bourses étudiantes

40 millions d'euros sont nécessaires, en sus du décret d'avance notifié à votre commission des finances le 17 novembre dernier (97 millions d'euros), afin de couvrir le besoin total de financement associé au paiement des bourses étudiantes. Ce besoin total est estimé à 172,5 millions d'euros, dont :

1) 94,5 millions d'euros en raison d'un nombre de boursiers plus important que prévu au moment du PLF 2010 (570 000 pour les 9 premiers mois de l'année contre 520 000 anticipés) ;

2) 78 millions d'euros au titre du paiement du demi-mois de bourse supplémentaire.

En dépit des difficultés inhérentes à sa prévision, on peut se demander si l'accroissement du nombre d'étudiants éligibles constitue réellement une « surprise », dans la mesure où il résulte d'une réforme décidée par le Gouvernement, consistant à élargir l'accès aux bourses des étudiants issus de classes moyennes, par la création d'un échelon supplémentaire (« échelon zéro »).

Cette réforme s'est, dès son entrée en application, traduite par un accroissement significatif du nombre de boursiers, qui est passé de 417 034 en 2007-2008 à 524 618 en 2008-2009, pour atteindre 565 798 en 2009-2010. Cet accroissement du nombre des boursiers étant pérenne, il doit donc se traduire par un rebasage à due concurrence des crédits de bourses inscrits en LFI, rebasage qui se fait toujours attendre.

Evolution du nombre de boursiers de l'enseignement supérieur

(coût en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire

c) La prise en charge des demandeurs d'asile

55,3 millions d'euros sont enfin demandés sur la mission « Immigration asile et intégration », afin de financer le financement de l'allocation temporaire d'attente (ATA) à hauteur de 16,6 millions d'euros en AE et de 24,8 millions d'euros en CP, de l'hébergement d'urgence à hauteur de 30,2 millions d'euros en AE et en CP et de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) à hauteur de 0,3 million d'euros.

Selon le Gouvernement, le décalage observé entre la LFI 2010 et la dépense effective au titre de l'ATA et de l'hébergement d'urgence résulte de deux facteurs que sont la hausse du flux des demandes d'asile (+8,5 % sur les huit premiers mois de 2010) et l'allongement des délais d'instruction des demandes d'asile par l'OFPRA et la Cour nationale du droit d'asile (19 mois).

Une fois de plus, les travaux consacrés par les rapporteurs spéciaux de votre commission des finances tendent à nuancer cette appréciation. En effet, comme l'a relevé notre collègue Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, la sous-budgétisation des crédits liés à l'hébergement et à l'accueil des demandeurs d'asile est une constante, relevée chaque année par le Parlement, en loi de finances initiale. Chaque année, ces sous-évaluations rendent nécessaires l'ouverture de crédits par décrets d'avance : à hauteur de 60 millions d'euros (AE = CP) en 2010, de 70 millions d'euros en AE et 60 millions d'euros en CP en 2009 et de 36 millions d'euros (AE = CP) en 2008.

Ces sous-budgétisations sont trop manifestes pour s'expliquer par l'incertitude relative au rythme d'évolution du nombre de demandeurs d'asile. De même, rien ne permet de préjuger d'une diminution rapide des délais de traitement des demandes par l'OFPRA et la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).

Le rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » relevait ainsi qu'en ajoutant aux crédits ouverts par décret d'avance ceux prévus par le présent projet de loi de finances rectificative, les crédits ouverts en 2010 en cours de gestion représenteront le quart des crédits ouverts en loi de finances initiale pour l'ensemble de la mission.


* 22 La diminution attendue de -18,4 % correspondait en effet au prolongement, sur le second semestre 2009, de la tendance baissière constatée au premier semestre 2009 par rapport au premier semestre 2008.

* 23 Allocation spécifique de chômage partiel, allocation complémentaire de chômage partiel aujourd'hui de plus en plus remplacée par l'activité partielle de longue durée.

* 24 Ces redéploiements sont issus de marges dégagées en gestion sur l'allocation du fonds spécial d'invalidité (FSI) à hauteur de 48,3 millions d'euros (dont 26,5 millions d'euros par réorientation de la réserve de précaution constituée sur la dotation bénéficiant au FSI et 21,8 millions d'euros par rétablissement au profit du programme de crédits délégués aux divers organismes gérant l'allocation du fonds spécial d'invalidité.

* 25 Rapport d'information de MM. Auguste Cazalet, Albéric de Montgolfier et Paul Blanc, n° 36 2010-2011.

* 26 La loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 a ouvert 378,5 millions d'euros de crédits supplémentaires au titre de l'AME : 100 millions d'euros au titre de l'insuffisance des crédits prévus pour 2009 et 278,5 millions d'euros au titre de l'apurement des dettes antérieures à 2009.

* 27 Rapport n° 587 (2009-2010) - tome II.

* 28 La dotation pour 2011 (588 millions d'euros) a été calculée sur la base d'une stabilisation des dépenses d'AME entre 2010 et 2011. Or les dépenses d'AME au titre de 2010 sont réévaluées à 635 millions d'euros.

* 29 2,5 millions d'allocataires.

* 30 2,1 millions d'allocataires.

* 31 L'Etat contribue au titre, d'une part, des APL versées aux ménages ne supportant pas de charge au sens des prestations familiales et, d'autre part, pour couvrir les dépenses d'ALS non couvertes par les droits tabac et les cotisations FNAL.

* 32 10 millions d'euros au titre du dérapage de l'allocation de reconnaissance, 7,5 millions d'euros au titre de l'abondement du fonds des retraites complémentaires et 1,6 million d'euros pour le remboursement des dettes à l'écart du CAS pensions.