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Proposition de loi visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants

19 octobre 2011 : Mineurs délinquants ( rapport - première lecture )

III. UNE PROPOSITION DE LOI QUI SOULÈVE DES DIFFICULTÉS

La présente proposition de loi poursuit, à l'issue de son examen par l'Assemblée nationale, deux objectifs distincts :

- permettre à l'autorité judiciaire de proposer à un mineur délinquant de plus de seize ans d'effectuer un « contrat de service » dans un centre relevant de l'EPIDe, dans le cadre d'une composition pénale (article 1er), d'un ajournement de peine (article 2) ou d'une peine d'emprisonnement avec sursis accompagné d'une mise à l'épreuve (article 3). A cette fin, le code du service national serait modifié afin d'adapter les modalités d'exécution du « contrat de volontariat pour l'insertion » aux spécificités d'une admission décidée dans le cadre d'une décision de justice : l'accord du mineur et de ses parents serait recueilli en présence d'un avocat. Le contrat conclu dans de telles conditions, d'une durée de six à douze mois, pourrait être prolongé à la demande du mineur délinquant24(*). Enfin, le mineur rejoignant un centre relevant de l'EPIDe dans de telles conditions pourrait percevoir la prime capitalisée prévue à l'article L. 130-3 du code du service national, mais pas l'allocation mensuelle (voir supra) (article 4) ;

- tirer les conséquences de décisions récentes du Conseil constitutionnel en matière de justice pénale des mineurs, s'agissant d'une part de l'organisation des tribunaux pour enfants et des tribunaux correctionnels pour mineurs, et, d'autre part, des modes de saisine du tribunal correctionnel pour mineurs (article 6)25(*).

L'ensemble de ces dispositions soulève des difficultés de natures diverses.

A. UN RISQUE DE DÉSTABILISATION DU PROJET PORTÉ PAR L'EPIDE

* Un projet limité aux seuls mineurs primodélinquants ou aux mineurs ayant commis des actes de faible gravité

Initialement, le rapport remis au Président de la République en juin 2011 par M. Eric Ciotti avait considéré qu'« il pourrait utilement être instauré une nouvelle peine pour les mineurs les plus difficiles condamnés en état de récidive légale ou de multi-réitération qui consisterait à exécuter une forme de service civique dont l'encadrement pourrait être confié notamment aux EPIDe, à la Défense Nationale, à la Protection Judiciaire de la Jeunesse ou à des structures associatives »26(*). Pour appuyer cette proposition, l'auteur de la proposition de loi affirme dans l'exposé des motifs de celle-ci que « cette mesure est plébiscitée par nos concitoyens, par delà les clivages politiques. Ainsi, selon un sondage IFOP effectué le 10 juin 2011 pour La lettre de l'opinion, 93% [...] sont favorables à l'instauration d'un service civique pour les mineurs délinquants » : comme l'ont observé les personnes entendues par votre rapporteur, la question posée aux personnes interrogées lors de ce sondage visait un public de mineurs récidivistes27(*).

En tout état de cause, tel n'est pas le public susceptible d'être concerné par la proposition de loi : les hypothèses dans lesquelles s'appliquerait la nouvelle mesure (composition pénale, ajournement de peine, sursis avec mise à l'épreuve) ont en effet vocation à viser en règle générale des mineurs peu ancrés dans la délinquance ou ayant commis des faits d'une faible gravité.

En outre, seuls les mineurs âgés de plus de seize ans seraient concernés.

Ce point a été confirmé par M. Michel Mercier, garde des Sceaux, lors de son intervention à l'Assemblée nationale : « ce texte ouvre un nouveau mode de prise en charge des mineurs primodélinquants [...], [il propose] une réponse innovante qui vient compléter la palette dont dispose le juge, en instaurant ce service citoyen pour les mineurs âgés de seize ans au moins, ayant commis des faits qui, sans être très graves, sont sérieux »28(*).

Les dirigeants de l'EPIDe comme ceux du centre de Doullens, que votre rapporteur a visité, ont également insisté fermement sur ce point : le public qu'ils estiment être en mesure d'accueillir en cas d'entrée en vigueur de la présente proposition de loi ne peut aller au-delà de celui de mineurs de seize à dix-huit ans en première condamnation pour des faits excluant les crimes de sang et sexuels ainsi que les violences.

Quant aux magistrats entendus par votre rapporteur, ils ont précisé ne pas être demandeurs de la création de cette mesure.

Votre commission estime que, même réduite à un tel public, la proposition de loi risque de déstabiliser le dispositif proposé par l'EPIDe.

* Un dispositif d'insertion qui repose sur le volontariat

Comme votre rapporteur a pu l'observer lors de son déplacement au centre de Doullens, la notion de volontariat occupe une place centrale dans la réussite du dispositif « Défense deuxième chance » : la discipline imposée aux stagiaires, les horaires exigeants, la construction d'un projet professionnel sont autant d'éléments mettant à l'épreuve des publics fragiles animés par la volonté de « s'en sortir ».

D'ores et déjà, alors que l'EPIDe n'accueille que des volontaires, environ un tiers des jeunes accueillis démissionnent ou sont exclus du dispositif avant le terme de leur contrat (voir supra).

Il y a donc lieu de s'interroger sur la pertinence d'associer à ce projet, sous la contrainte, des mineurs délinquants.

Sans doute la proposition de loi ne prévoit-elle pas que les mineurs fassent l'objet d'un placement décidé unilatéralement par le juge : aux termes des articles 1 à 3 de la proposition de loi, les mineurs seraient fortement incités à conclure un contrat de volontariat pour l'insertion, en échange de l'abandon des poursuites, d'un ajournement de peine ou d'un sursis.

Votre commission s'interroge néanmoins sur la portée de ce « consentement sous contrainte » et craint qu'un contrat de volontariat pour l'insertion conclu dans de telles conditions ne soit, dès le départ, voué à l'échec, d'autant qu'outre la volonté d'échapper à une sanction, le mineur délinquant pourrait être motivé par l'attrait d'un « pécule » capitalisé en cours de contrat - l'article 4 de la proposition de loi prévoyant à cet égard que le mineur intégrant l'EPIDe dans le cadre d'une décision de justice pourrait percevoir la prime capitalisée, mais pas l'allocation mensuelle (voir supra).

D'ores et déjà, les premiers retours d'expériences de l'application d'une convention conclue entre la DPJJ et l'EPIDe en janvier 2010 afin de favoriser l'accueil de jeunes majeurs suivis par la PJJ29(*) a permis d'observer que les candidats qui s'inscrivaient pour des motifs « inavoués » (obtenir la clémence d'un juge à l'occasion d'un procès, échapper à la prison, etc.), divergents de la mission de l'EPIDe, abandonnaient très vite leur parcours par manque de motivation mais également par rejet des conditions de travail et d'internat. Un bilan dressé en juin 2011 a notamment montré que, « sur le plan pédagogique, les profils des jeunes majeurs issus de la PJJ [correspondaient] assez bien à la « cible » de l'EPIDe, à condition qu'un jugement ne soit pas en attente, et que le jeune soit réellement volontaire et pas « en alternative à » ».

Or, non seulement de tels échecs sont préjudiciables au parcours du jeune, mais ils mettent également en péril l'équilibre fragile du groupe et la dynamique de réussite dans laquelle les jeunes volontaires s'efforcent de s'inscrire.

Votre commission n'est certes nullement opposée à ce qu'un mineur, ayant commis une infraction, puisse être accueilli dans un centre relevant de l'EPIDe s'il rencontre par ailleurs des difficultés d'insertion et que la formation qui y est proposée correspond à un réel projet de réinsertion. Elle estime qu'une telle démarche devrait même être facilitée, comme c'est déjà le cas s'agissant de jeunes majeurs suivis par la PJJ.

Il convient néanmoins de distinguer deux phases : d'une part, la réponse pénale ; d'autre part, le projet de réinsertion.

Ainsi, l'EPIDe ne saurait tenir lieu de réponse pénale, au risque de dénaturer profondément les fondements sur lesquels il repose : il est essentiel, pour la réussite du projet, que le mineur délinquant ait au préalable pris conscience de l'acte commis, qu'il ait le cas échéant accepté une sanction ou procédé à une forme de réparation, avant, s'il y a lieu, que son admission dans un centre relevant de l'EPIDe soit facilitée.

Au demeurant, votre commission observe qu'une telle démarche ne nécessiterait pas de recourir à la loi : la convention de partenariat conclue entre l'EPIDe et la DPJJ en janvier 2010 prévoit dans son article 7 que, « dès parution de nouveaux textes autorisant l'EPIDe à accueillir des jeunes entre 16 et 25 ans et fixant les modalités d'application, un avenant pourra être adjoint à la présente convention pour prendre en compte l'ensemble de la population concernée ».

* Une stigmatisation inévitable des mineurs délinquants

Par la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, le législateur a souhaité que des mineurs de seize à dix-huit ans - volontaires - présentant des difficultés d'insertion puissent être admis dans les centres relevant de l'EPIDe.

Néanmoins, à ce jour, aucun centre n'a jamais accueilli de mineurs. Les représentants de l'EPIDe ont expliqué à votre rapporteur que les autorités de tutelle de l'établissement n'avaient pas souhaité mettre en oeuvre cette possibilité compte tenu du nombre important de candidatures de jeunes majeurs non satisfaites.

Il semble donc pour le moins curieux qu'alors que le Gouvernement n'a jamais pris les mesures nécessaires pour permettre l'accueil de mineurs volontaires, il souhaite désormais favoriser l'intégration de mineurs délinquants, en dotant l'établissement de moyens dédiés.

En tout état de cause, si cette proposition de loi entrait en vigueur, les seuls mineurs susceptibles d'être accueillis dans les centres relevant de l'EPIDe seraient nécessairement des mineurs identifiés comme délinquants. Dans ces conditions, il paraît illusoire, comme le souhaite l'auteur et rapporteur pour l'Assemblée nationale de la proposition de loi, de vouloir « que le statut des mineurs délinquants accueillis ne soit pas connu des autres jeunes volontaires »30(*) - l'âge constituant nécessairement un élément d'identification de ces derniers.

Par ailleurs, les jeunes volontaires du centre de Doullens rencontrés par votre rapporteur ont exprimé leurs réticences quant au dispositif proposé, craignant notamment que des mineurs ne présentent pas suffisamment de maturité pour être en mesure de s'intégrer au groupe et s'engager durablement dans une dynamique de réinsertion, surtout s'ils ont été contraints à intégrer le centre par une décision de justice.

Votre commission souhaite pour sa part que la volonté exprimée par le législateur en 2009 soit entendue : il n'est pas acceptable, alors que la loi le permet expressément, que des mineurs de 16 à 18 ans en situation de précarité sociale et d'échec scolaire ne puissent bénéficier de la formation dispensée par l'EPIDe dès lors qu'ils se sont engagés dans une démarche de réinsertion. Le cas échéant, afin de s'adapter à la spécificité d'un public de mineurs, un ou plusieurs centres bénéficiant de personnels dédiés et de moyens supplémentaires pourraient être spécialisés dans l'accueil d'un tel public.

* Le risque d'une perte de lisibilité du dispositif

Depuis sa création, l'EPIDe s'est efforcé de promouvoir auprès des entreprises l'image d'un dispositif d'insertion sérieux, offrant des garanties quant au public envoyé en stage ou orienté vers un emploi ou un dispositif de formation de droit commun.

Lors des auditions et du déplacement à Doullens de votre rapporteur, plusieurs personnes ont craint que l'accueil de mineurs délinquants ne conduise à brouiller l'image patiemment construite par l'EPIDe au cours de ses six ans d'existence, favorisant un amalgame entre délinquants et jeunes volontaires auprès des partenaires des centres, y compris auprès des élus locaux et des habitants des collectivités d'implantation.

Au total, votre commission considère qu'il est essentiel de ne pas risquer de compromettre les efforts d'insertion poursuivis par les volontaires accueillis dans les centres relevant de l'EPIDe par un effet d'image préjudiciable à l'ensemble des personnes accueillies.

* Une capacité de mise en oeuvre incertaine au regard de l'objectif de maîtrise des dépenses publiques

Lors de l'examen de la proposition de loi par l'Assemblée nationale, M. Michel Mercier, garde des Sceaux, a annoncé un renforcement du dispositif existant de l'EPIDe et l'augmentation de ses moyens afin de créer progressivement des places dédiées à l'accueil de mineurs délinquants. Il a indiqué que, dès février 2012, les trois centres de Bourges, Belfort et Val-de-Reuil pourraient accueillir les premiers mineurs concernés. Les personnels d'encadrement bénéficieraient à cet effet d'une formation spécifique pour permettre une prise en charge rapide de ces nouveaux publics. D'ici à juin 2012, quinze centres pourraient accueillir des mineurs délinquants.

Les modalités budgétaires ont été définies lors d'une réunion interministérielle tenue le 22 septembre 2011. A cette occasion, le cabinet du Premier ministre a décidé que 166 places supplémentaires seraient créées à l'EPIDe pour permettre la mise en oeuvre de la présente proposition de loi, ce qui permettrait d'accueillir 200 mineurs délinquants par an. Ces mineurs seraient accueillis dans les mêmes centres que les autres personnes prises en charge par l'EPIDe, à raison d'un maximum de 10% des effectifs de chaque centre.

Le coût de ces 166 places a été estimé à huit millions d'euros, qui seraient répartis à part égale entre le ministère chargé de la ville, le ministère chargé de l'emploi, le ministère de la défense et le ministère de la justice.

De telles conditions, qui n'ont pas été traduites dans le projet de loi de finances pour 2012, soulèvent pour le moins des interrogations.

Tout d'abord, elles n'incluent pas d'engagement quant au nombre de postes supplémentaires que rendrait nécessaires la réalisation des objectifs posés. Les dirigeants de l'EPIDe ont indiqué à votre rapporteur qu'il conviendrait à cet égard d'assurer à l'établissement la création d'un minimum de 41 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires pour permettre aux centres de s'adapter à la spécificité d'un public de mineurs ayant commis des actes de délinquance. Toutefois, ils ont précisé que le nombre exact et les natures et qualifications précises des personnels affectés à cette nouvelle mission faisaient encore l'objet de discussions. Ce point a été souligné comme essentiel dans l'acceptation par l'EPIDe de l'extension de ses missions : il leur semble en effet impossible de s'engager dans ces responsabilités nouvelles sans moyens supplémentaires.

Or, dans le contexte de réduction des dépenses publiques auquel sont confrontées à l'heure actuelle l'ensemble des administrations, votre commission s'interroge sur la capacité des quatre ministères précités à supporter cette nouvelle charge budgétaire.

Elle relève en effet que les programmes n°102 (« accès et retour à l'emploi ») et n°147 (« politique de la ville et Grand Paris »), qui sont les principaux contributeurs du budget de l'EPIDe, verront leurs crédits diminuer respectivement de 13% et 12% en 201231(*).

Si elle salue l'engagement du ministère de la Défense, qui, jusqu'à présent, ne contribuait pas directement au budget de l'EPIDe, à participer au financement du dispositif, elle s'inquiète de la capacité de la PJJ à supporter cette charge nouvelle, alors même que celle-ci est confrontée depuis quatre ans à un « effet de ciseaux » entre la diminution des moyens qui lui sont alloués et l'augmentation tendancielle du nombre de mineurs qui lui sont confiés (voir supra).


* 24 Le texte initial de la proposition de loi prévoyait que le placement serait décidé par l'autorité judiciaire pour une durée de quatre à six mois. Cette durée avait été jugée insuffisante pour permettre d'atteindre des résultats probants en matière d'insertion tant par le rapporteur pour avis de la commission de la défense de l'Assemblée nationale, M. Patrick Beaudoin, que par le rapporteur de la commission des lois, M. Eric Ciotti, à l'issue de ses auditions. Le Gouvernement a tiré les conséquences de ces observations en alignant la durée du placement sur décision judiciaire sur les conditions de droit commun.

* 25 Rappelons que cette nouvelle juridiction, créée par la loi du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, sera compétente à partir du 1er janvier 2012 pour juger les mineurs de plus de seize ans poursuivis pour des délits punis d'au moins trois ans d'emprisonnement commis en état de récidive légale.

* 26 « Pour renforcer l'efficacité de l'exécution des peines », rapport présenté par M. Eric Ciotti, député, en conclusion des travaux d'une mission confiée par Monsieur le Président de la République, page 34.

* 27 Ce sondage peut être consulté sur l'adresse suivante : http://www.ifop.com/media/poll/1530-1-study_file.pdf.

* 28 Assemblée nationale, compte-rendu intégral de la deuxième séance du mercredi 5 octobre 2011.

* 29 Cette convention a pour but de faciliter l'accès à l'EPIDe de jeunes suivis par la PJJ, lorsqu'il s'agit de majeurs dont la prise en charge éducative dans un cadre judiciaire touche à sa fin et de jeunes majeurs suivis dans le cadre de mesures pénales post-sentencielles.

* 30 Rapport n°3777 de M. Eric Ciotti, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, octobre 2011, page 31.

* 31 En particulier, les crédits de fonctionnement alloués à l'EPIDe par le programme n°147 diminueront de 2,5% en 2012.