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Proposition de loi visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants

19 octobre 2011 : Mineurs délinquants ( rapport - première lecture )

Rapport n° 38 (2011-2012) de Mme Virginie KLÈS, fait au nom de la commission des lois, déposé le 19 octobre 2011

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N° 38

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 octobre 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants,

Par Mme Virginie KLÈS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Corinne Bouchoux, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallini, René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

3707, 3769, 3777 et T.A. 476

Sénat :

26 (2011-2012)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 19 octobre 2011 sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, la commission des lois a procédé à l'examen du rapport de Mme Virginie Klès sur la proposition de loi26 (2011-2012), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants. 

Mme Virginie Klès, rapporteur, a souligné qu'en introduisant la possibilité d'inciter un mineur délinquant à rejoindre un centre relevant de l'établissement public d'insertion de la Défense (EPIDe) en échange d'un abandon des poursuites, d'un ajournement de peine ou d'un sursis, la proposition de loi risquait de déstabiliser ce dispositif d'insertion, dont la réussite repose sur le volontariat, et de dénaturer ses objectifs.

Elle a par ailleurs considéré que dans l'actuel contexte de diminution des dépenses publiques, il y avait lieu d'évaluer précisément l'impact budgétaire de toute modification de la législation, afin notamment de s'assurer que sa mise en oeuvre ne se ferait pas au détriment d'autres modes de prise en charge plus adaptés.

En troisième lieu, elle a estimé que toute nouvelle modification de l'organisation de la justice pénale des mineurs et de l'ordonnance du 2 février 1945 devrait être élaborée en concertation avec les magistrats et les professionnels concernés. Elle a au demeurant relevé que les dispositions, introduites par voie d'amendement à l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, relatives à la présidence des juridictions pour mineurs et aux modes de saisine du tribunal correctionnel pour mineurs étaient dépourvues de lien avec l'objet de la proposition de loi, et pourraient de ce fait être regardées comme des « cavaliers législatifs ».

A l'issue d'un long débat, la commission a adopté la proposition, formulée conjointement par Mme Borvo Cohen-Seat et par Mme Virginie Klès, rapporteur, tendant à proposer au Sénat d'opposer à la proposition de loi une question préalable.

En conséquence, la commission a décidé, à ce stade, de ne pas établir de texte de la présente proposition de loi.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est invité à se prononcer sur la proposition de loi visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants, déposée par M. Eric Ciotti, député, sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 28 juillet 2011. Cette proposition de loi tend à traduire l'une des préconisations formulées par son auteur dans un rapport consacré à l'efficacité de l'exécution des peines, remis au Président de la République le 7 juin 2011.

La présente proposition de loi, qui comporte six articles, poursuit deux objectifs :

- d'une part, permettre à l'autorité judiciaire d'astreindre un mineur délinquant de plus de seize ans à effectuer un « contrat de service » dans un centre relevant de l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe), lorsque les faits commis sont de faible gravité ou que le mineur est primodélinquant. A cet égard, la proposition de loi ne crée pas de dispositif nouveau, mais s'efforce de s'inscrire dans un dispositif existant - « Défense deuxième chance » - qui offre des résultats encourageants en matière d'insertion ;

- d'autre part, tirer les conséquences de décisions récentes du Conseil constitutionnel en matière de justice pénale des mineurs.

Si elle est menée à son terme, cette initiative constituera la sixième modification de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante depuis 2007, la trente-sixième depuis l'édiction de cette dernière.

A cet égard, votre commission ne peut que s'interroger sur les motifs qui ont conduit le Gouvernement, quelques semaines seulement après l'adoption d'une importante réforme de la justice pénale des mineurs, à engager la procédure accélérée sur ce texte et à demander au Sénat de l'examiner dans des délais particulièrement brefs - l'Assemblée nationale ne s'étant prononcée formellement en faveur de son adoption que le mercredi 12 octobre 2011. Une telle façon de procéder ne paraît ni propice à un débat serein, ni respectueuse des droits du Sénat.

Sur le fond, cette proposition de loi soulève un certain nombre de difficultés sérieuses.

* *

*

I. UNE MODIFICATION DES ÉQUILIBRES DE LA JUSTICE PÉNALE DES MINEURS DEPUIS 2002 SANS EFFETS AVÉRÉS SUR L'ÉVOLUTION DE LA DÉLINQUANCE

A. UNE DÉLINQUANCE DES MINEURS COMPOSITE, DONT L'AUGMENTATION GLOBALE DOIT ÊTRE RELATIVISÉE

Dans l'exposé des motifs de sa proposition de loi, M. Eric Ciotti affirme : « alors même que les chiffres de la délinquance sont globalement en baisse depuis 2002, le nombre de mineurs délinquants est lui en augmentation. La progression de la délinquance chez les mineurs est bien réelle ».

Au regard des données statistiques dont disposent les pouvoirs publics en la matière, un tel constat paraît devoir être nuancé.

Sans doute le nombre de mineurs interpellés par les services de police et de gendarmerie a-t-il constamment augmenté depuis 2002, passant de 180 382 mineurs en 2002 à 216 243 mineurs en 2010 (soit une progression de 20% environ). Néanmoins :

- d'une part, cet accroissement résulte, pour une part probablement non négligeable, d'un recours plus fréquent aux services de police et de gendarmerie, appelés à intervenir plus systématiquement que par le passé, y compris pour constater des infractions de faible gravité ;

- d'autre part, cette progression est en tout état de cause moindre que celle constatée chez les majeurs : entre 2002 et 2010, le nombre de majeurs mis en cause par les services de police et de gendarmerie a crû quant à lui de 28%1(*).

Au total, la part des mineurs dans la délinquance globale a légèrement diminué, passant de 19,9% en 2002 à 18,8% en 2010.

En revanche, il est exact de constater que la délinquance des mineurs présente un certain nombre de spécificités par rapport à celle des majeurs :

- plus de 40% des mineurs mis en cause le sont pour vol, contre 20% pour les majeurs ;

- les mineurs sont également plus souvent mis en cause pour destructions et dégradations de biens (13% des mises en cause, contre 5% pour les majeurs en 2010) ;

- à l'inverse, les mineurs sont moins concernés que les majeurs par les stupéfiants (11% de leurs mises en cause, contre 17% pour les majeurs en 2010).

On relève enfin que les faits de violence représentent une part croissante de la délinquance des mineurs (passant de 16% à 22% des mises en cause entre 2002 et 2010).

Il est important de souligner que peu de ces mineurs réitèrent : d'après les évaluations réalisées par la direction de la PJJ, sept mineurs sur dix ne font pas l'objet de nouvelles poursuites ou d'une mesure alternative aux poursuites dans l'année suivant la fin de leur prise en charge.

En revanche, un petit « noyau » représentant seulement 5% des mineurs délinquants serait responsable de près de la moitié des infractions commises par les mineurs.

Enfin, plus de trois mineurs délinquants sur quatre sont âgés de seize ans ou plus, et 20% ont entre 13 et 16 ans. Les mineurs délinquants de moins de 13 ans sont très rares : 2%.

Neuf mineurs délinquants sur dix sont des garçons. Néanmoins, une récente étude de l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) a attiré l'attention sur l'augmentation importante de la délinquance des jeunes filles au cours des années récentes2(*).

Au total, le nombre de mineurs délinquants confiés à la protection judiciaire de la jeunesse n'a cessé d'augmenter : + 44% entre 2002 et 20103(*). Toutefois, cette augmentation résulte certes pour une part de l'accroissement, en valeur absolue, du nombre de mineurs mis en cause par les services de police et de gendarmerie, mais également pour une part importante de directives pénales tendant à poursuivre plus systématiquement les auteurs d'infractions : le taux de réponse pénale aux infractions commises par des mineurs est ainsi passé de 78,5% en 2002 à 93,9% en 2010.

B. UNE JUSTICE PÉNALE DES MINEURS EN PROFONDE ÉVOLUTION

Depuis l'adoption de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, la justice pénale des mineurs repose sur les principes - considérés par le Conseil constitutionnel comme des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République4(*) - de primauté de l'éducatif sur le répressif, d'atténuation de la responsabilité pénale en fonction de l'âge et de spécificité de la procédure pénale applicable aux mineurs.

Sous le contrôle du Conseil constitutionnel, les grands équilibres de ce texte ont été profondément modifiés depuis 2002, sans que les effets de ces réformes sur la délinquance des mineurs ne paraissent avérés.

Ainsi, au cours des neuf dernières années, l'ordonnance n°45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante a été modifiée à dix reprises, afin, notamment, de :

renforcer la fermeté de la réponse pénale : les mineurs de 10 à 13 ans, qui ne peuvent pas être condamnés à une peine, peuvent désormais faire l'objet de sanctions éducatives depuis la loi n°2002-1138 d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 ; les mineurs de plus de treize ans commettant des infractions en état de récidive légale sont, sous réserve du principe de l'atténuation de peine applicable aux mineurs, passibles des peines planchers depuis la loi n°2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs ;

accroître les pouvoirs du parquet : d'une part, le procureur de la République, qui disposait déjà de la possibilité de proposer au mineur délinquant une mesure alternative aux poursuites, s'est vu reconnaître la faculté de recourir également aux mesures de composition pénale par la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. Désormais, plus de la moitié des affaires mettant en cause des mineurs (53,6% en 2010)5(*) sont classées après réussite d'une procédure alternative aux poursuites (dans deux tiers des cas, la procédure est classée après un rappel à la loi par le parquet). D'autre part, les procédures de présentation immédiate et de convocation par officier de police judiciaire, créées respectivement par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 précitée et par la loi n°2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, ont donné au parquet les moyens d'accélérer le temps de la réponse judiciaire, en fixant le jour de l'audience de jugement ;

- enfin, rapprocher le droit applicable aux mineurs de 16 à 18 ans de celui applicable aux majeurs : la loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a ouvert la possibilité, dans certaines hypothèses, d'appliquer à ces mineurs les régimes dérogatoires en matière de garde à vue ; la loi du 5 mars 2007 précitée a supprimé le caractère exceptionnel de l'exclusion du bénéfice de diminution de moitié de la peine encourue ; enfin, la loi du 10 août 2011 précitée a créé une nouvelle juridiction - le tribunal correctionnel pour mineurs - compétent pour juger les mineurs de plus de seize ans poursuivis pour des faits punis d'au moins trois ans d'emprisonnement commis en état de récidive légale.

Enfin, le rôle du juge des enfants a évolué :

- d'une part, celui-ci s'est vu progressivement attribuer les compétences du juge de l'application des peines, à partir de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 ;

- d'autre part, le Conseil constitutionnel a récemment considéré, dans ses décisions n°2011-147 QPC du 8 juillet 2011 et n°2011-635 DC du 4 août 2011, qu'à partir du 1er janvier 2013, un même juge des enfants ne pourrait plus, sans méconnaître le principe d'impartialité des juridictions, instruire une affaire et présider le tribunal pour enfants ou le tribunal correctionnel pour mineurs chargé de connaître de cette même affaire6(*).

C. UNE DIVERSITÉ DE MODES DE PRISE EN CHARGE CONFRONTÉE À UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE CONTRAINT

Force est de constater que si l'autorité judiciaire dispose aujourd'hui d'un éventail de solutions assez large permettant d'adapter la réponse pénale à la personnalité de chaque mineur, la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), qui prend en charge les mineurs délinquants placés sous main de justice, a été tenue de se moderniser rapidement afin de faire face, dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques, à l'augmentation importante du nombre de mineurs qui lui sont confiés.

Ainsi l'auteur de la proposition de loi prétend-il, dans l'exposé des motifs de cette dernière, qu'« entre la prison et la rue, il n'y a pas suffisamment d'alternatives ».

Un tel constat ne tient pas compte de l'ensemble des modifications intervenues depuis 2002 afin d'élargir l'éventail de solutions ouvertes à l'autorité judiciaire :

- s'agissant d'une part des mesures de milieu ouvert ordonnées par les parquets ou les juridictions pour enfants afin de prendre en charge le mineur dans son milieu de vie habituel, la loi du 9 septembre 2002 précitée a créé la mesure d'aide ou de réparation et celle du 9 mars 2004 a introduit la possibilité de condamner un mineur à un stage de citoyenneté dans le cadre d'une peine. La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a quant à elle complété la liste des sanctions éducatives par la possibilité d'astreindre un mineur délinquant à l'exécution de travaux scolaires, à un placement dans un établissement scolaire doté d'un internat ou encore à une mesure d'activité de jour. Enfin, depuis la loi n°2011-267 du 14 mars 2001 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (« LOPPSI »), le juge des enfants peut également interdire au mineur d'aller et venir sur la voie publique entre 23 heures et 6 heures sans être accompagné ;

- s'agissant d'autre part des établissements de placement permettant au juge de retirer le mineur de son environnement quotidien et d'envisager une prise en charge plus intensive, la loi du 9 septembre 2002 précitée a complété les structures existantes (établissements de placement éducatif, centres éducatifs renforcés) en créant les centres éducatifs fermés (CEF), dédiés à l'accueil de mineurs multirécidivistes ou multiréitérants en alternative à l'incarcération.

Alors que la création de ces nouvelles structures avait suscité un certain nombre d'appréhensions, un récent rapport d'information de votre commission des lois, confié à nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet, a dressé un bilan relativement encourageant de ces centres qui permettent d'offrir à des mineurs ayant commis des infractions graves une « dernière chance » avant la prison7(*).

En 2010, 72 381 mesures de milieu ouvert et 7 650 mesures de placement ont été ordonnées par les parquets et juridictions pour mineurs.

L'autorité judiciaire dispose donc d'ores et déjà d'un grand nombre de solutions lui permettant d'adapter la réponse pénale à la situation et à la personnalité de chaque mineur délinquant.

Néanmoins, la qualité, la rapidité et l'efficacité des prises en charge sont aujourd'hui confrontées à la diminution des moyens alloués à la protection judiciaire de la jeunesse.

En effet, sur la période 2008-2011, ces crédits ont régulièrement diminué (-2% en 2009, -1% en 2010, -2% en 20118(*)) et 347 équivalents temps plein (ETP) ont été supprimés.

En outre, comme l'ont souligné nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet dans leur rapport d'information précité, une partie importante des crédits sont mobilisés en faveur des structures prenant en charge des mineurs multirécidivistes ou multiréitérants (centres éducatifs fermés, établissements pénitentiaires pour mineurs), au détriment des services de milieu ouvert et des foyers dits « classiques » (établissements de placement éducatif)9(*).

La PJJ s'est efforcée de s'adapter à cette pression budgétaire, d'une part, en réorganisant ses services déconcentrés, et, d'autre part, en recentrant son action sur la seule prise en charge des mineurs délinquants et en se dégageant corrélativement de l'exécution des mesures d'assistance éducative ordonnées par les juges des enfants dans le cadre de la protection de l'enfance en danger10(*) - ces mesures relevant désormais de la seule compétence des services d'aide sociale à l'enfance des conseils généraux.

Dans son avis budgétaire rendu dans le cadre de l'examen de la loi de finances l'an dernier, notre collègue Nicolas Alfonsi avait considéré que « l'accent mis par la PJJ sur le renforcement de la prise en charge éducative des mineurs qui lui sont confiés [avait] été permis par l'imputation de la quasi-totalité des réductions budgétaires sur les fonctions « support », par la fin des prises en charge au civil et par un effort de rationalisation de l'offre sur l'ensemble du territoire. Aujourd'hui, ce mouvement semble atteindre ses limites : toute nouvelle baisse de crédits risquerait d'affecter le taux d'encadrement des mineurs et la qualité de leur prise en charge [...]. Dans un contexte d'augmentation tendancielle de la population pénale, votre commission souhaite que les crédits affectés à la PJJ fasse désormais l'objet d'une stabilisation, au risque de voir se développer un « effet de ciseaux » particulièrement préjudiciable à la qualité de la prise en charge des mineurs délinquants et, à terme, à l'objectif de prévention de la délinquance juvénile qui constitue pourtant une des priorités des pouvoirs publics »11(*).

Ces observations n'ont pas été entendues. En effet, si le projet de loi de finances pour 2012 prévoit de dégager des moyens supplémentaires destinés à l'ouverture de nouveaux centres éducatifs fermés, le plafond autorisé d'emplois alloué à la PJJ diminuera globalement l'an prochain de 106 équivalents temps plein (ETP).

Une telle orientation apparaît d'autant plus préoccupante que le nombre de mineurs délinquants confiés à la PJJ ne cesse d'augmenter : + 6,75% entre 2008 et 201012(*).

Alors que la prévention de la délinquance juvénile reste une priorité affichée par le Gouvernement, les moyens qui sont alloués aux missions concernées ne cessent de diminuer : ce constat, ajouté aux précédents, conduit votre commission à s'interroger sur l'opportunité et la crédibilité de l'affectation de crédits supplémentaires à l'EPIDe pour mettre en oeuvre la présente proposition de loi.

II. L'EPIDE : UN DISPOSITIF D'INSERTION PROMETTEUR

La proposition de loi propose d'élargir l'éventail des réponses susceptibles d'être apportées à la délinquance des mineurs en ouvrant à l'autorité judiciaire la possibilité d'inciter un mineur délinquant, en échange d'un abandon des poursuites, d'un ajournement de la peine ou d'un sursis, à rejoindre un centre relevant de l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe) afin d'y suivre une formation destinée à favoriser sa réinsertion.

A. UN PROJET ORIGINAL

Inspiré de l'expérience du service militaire adapté (SMA) (voir encadré), le dispositif « Défense deuxième chance » a été créé par l'ordonnance n°2005-883 du 2 août 2005 relative à la mise en place au sein des institutions de la défense d'un dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté, afin de « mettre les compétences des anciens militaires au service d'un projet de société tourné vers la jeunesse en difficulté d'insertion professionnelle »13(*).

Ce programme, porté par l'Etablissement public d'insertion de la Défense (EPIDe), vise à proposer à des jeunes en situation d'échec scolaire et professionnel et en voie de marginalisation sociale une formation comportementale (apprentissage ou réapprentissage des règles de vie en société), une remise à niveau scolaire ainsi qu'une « préformation professionnelle », s'appuyant à la fois sur l'expérience d'insertion des armées mais également sur les dispositifs d'insertion existants.

D'autres acquisitions de compétences sont systématiquement proposées aux volontaires, telles que la préparation du permis de conduire (examen théorique, leçons de conduite sur simulateur) ou du brevet de secourisme, par exemple. L'organisation de l'emploi du temps des stagiaires repose sur le sport et les activités physiques tout autant que sur des cours théoriques ou l'acquisition de compétences techniques : la revalorisation des jeunes à leurs propres yeux est un élément fondamental du programme et mobilise donc toutes les compétences de chaque volontaire.

Le service militaire adapté (SMA) : cinquante ans d'insertion sociale
pour de jeunes ultramarins volontaires

Mis en place en 1961, sous l'impulsion de MM. Michel Debré, Pierre Messmer et Jean Némo, alors respectivement Premier ministre, ministre des armées et Commandant Supérieur des forces armées aux Antilles Guyane, le service militaire adapté (SMA) a pour objet de concourir à l'insertion de jeunes qui connaissent des difficultés sociales et qui résident dans les collectivités et départements d'outre-mer.

Selon l'arrêté du 30 septembre 1991 modifié portant mission et organisation du service militaire adapté, le SMA a pour but « de dispenser aux appelés la formation militaire, civique et morale nécessaire à tout combattant », « de les préparer à une meilleure insertion dans la vie active lors de leur retour à la vie civile, par une formation professionnelle adaptée », « de les faire participer », tout en contribuant « à la mise en valeur des départements [...] et des collectivités territoriales d'outre-mer », « à l'exécution des plans de défense, des plans de protection, des plans de secours et des plans d'aides au service public ».

Sur la base du volontariat, ces jeunes en situation d'échec scolaire et/ou professionnel peuvent faire acte de candidature afin de rejoindre l'une des sept unités situées outre-mer (Martinique, Guadeloupe, Guyane, Réunion, Mayotte, Polynésie française et Nouvelle-Calédonie) ou l'unité située en métropole (Périgueux).

Au titre du SMA, trois statuts leur sont accessibles dès lors qu'ils ont été sélectionnés : le statut de volontaire stagiaire (contrat de six à douze mois ouvert aux 17/26 ans), celui de volontaire technicien (contrat de douze mois renouvelable quatre fois ouvert aux 18/26 ans) et enfin le statut d'engagé volontaire (contrat d'une durée maximale de cinq ans ouvert aux 18/28 ans). Ces différents statuts permettent aux intéressés, en fonction de leur situation initiale, de recevoir une formation de base pour préparer ensuite un diplôme, diverses formations (permis de conduire ou brevet de secourisme) ou faciliter leur recherche d'emploi.

Les résultats très encourageants obtenus dans le cadre de ce dispositif (75 % des jeunes sortant du SMA trouvent un emploi ou s'engagent dans une poursuite de formation qualifiante dans les six mois, les deux tiers d'entre eux en ayant obtenu leur permis de conduire) ont conduit le président de la République à proposer le doublement de l'offre de stages à partir de 2014 pour atteindre les 6000 contrats de volontaires. Pour accompagner ce développement, une unité dépendant du SMA de Guadeloupe sera implantée à Saint-Martin. Il est par ailleurs envisagé d'ouvrir une unité à Futuna dans le cadre de la prochaine programmation budgétaire triennale (2014-2016).

Les réflexions récentes autour du renforcement du SMA, engagées notamment dans le cadre de la célébration du cinquantenaire du dispositif, ont conduit le Premier ministre à créer un Conseil du service militaire adapté (décret n°2011-834 du 12 juillet 2011). Placé sous l'autorité du ministre chargé de l'outre-mer, ce conseil aura un rôle consultatif s'agissant des orientations stratégiques pour les politiques de recrutement, de formation et d'insertion du SMA.

En dépit de son appellation, l'EPIDe est un établissement public administratif de nature civile, placé aujourd'hui sous la triple tutelle des ministères chargés de la défense, de l'emploi et de la ville.

A l'heure actuelle, l'EPIDe gère vingt centres répartis sur l'ensemble du territoire et pouvant accueillir en internat 2 165 jeunes.

Implantation des vingt centres gérés par l'EPIDe

Source : site Internet de l'EPIDe

Le personnel pédagogique et d'encadrement est d'origine multiple et se compose d'enseignants, de cadres dédiés à l'encadrement des jeunes et à l'enseignement de la formation civique - parmi lesquels se trouvent d'anciens militaires et des éducateurs -, et enfin d'une équipe en charge de l'insertion professionnelle, accompagnant le jeune dans la définition et la validation de son projet professionnel en liaison avec les structures et entreprises partenaires du centre.

Le personnel, composé en quasi-totalité de contractuels, représente environ 40% de l'effectif des stagiaires accueillis dans un centre.

Au total, l'EPIDe propose un programme original, qu'il serait inexact de réduire à la seule notion d' « encadrement militaire » de jeunes en déshérence.

Sans doute le fonctionnement des centres repose-t-il sur un règlement intérieur strict, avec obligation d'assiduité et de résultats, ainsi que sur une pédagogie valorisant le respect d'autrui, de la hiérarchie et la cohésion du groupe. Les stagiaires, qui sont des civils, sont astreints au port d'une tenue uniforme. En outre, l'instruction civique comprend le rappel des valeurs fondatrices de la République et utilise des cérémonies ou usages symboliques pour les illustrer.

Néanmoins, le projet mis en oeuvre dans les centres relevant de l'EPIDe est fondé avant tout sur la pédagogie des travailleurs sociaux.

Il convient par ailleurs de noter que seuls 42% des encadrants sont d'anciens militaires (c'est-à-dire ayant accompli au moins cinq ans de service dans l'armée)14(*) ; en outre, comme l'ont expliqué à votre rapporteur les dirigeants de l'EPIDe, ceux-ci ont de plus en plus souvent une expérience ou une formation d'éducateur ou de travailleur social.

Enfin, si le ministère de la Défense exerce une tutelle sur l'EPIDe, il ne participe pas directement à son financement. Réticent à s'engager dans un projet qui ne relève pas de son coeur de métier (voir encadré ci-dessous sur l'expérience, abandonnée en 2004, des « jeunes en équipes de travail »), il a apporté son soutien au dispositif en réalisant quelques cessions d'emprise au bénéfice de l'EPIDe, complétées par des cessions gratuites d'effets d'habillement et d'équipement ainsi que des prestations gratuites (mise à disposition de bus ou de matériel notamment)15(*).

La prise en charge de jeunes délinquants
par des structures à encadrement militaire :
l'exemple des « Jeunes en équipes de travail » (JET) de 1986 à 2004

De 1986 à 2004, l'association « Jeunes en équipe de travail » (JET), fondée par l'amiral Christian Brac de La Perrière, à l'initiative de MM. Albin Chalandon et André Giraud, alors respectivement garde des Sceaux et ministre de la Défense, organisa des stages de rupture de quatre mois à l'intention de jeunes délinquants de nationalité française ou étrangère en situation régulière. Ces stages, proposés aux jeunes par le juge d'application des peines dans le cadre d'un aménagement de peine, visaient à préparer leur réinsertion sociale et professionnelle.

L'association disposait de quatre centres accueillant des jeunes majeurs (Oise, Isère, Val-de-Marne et Vienne) et d'un centre accueillant des mineurs de seize à dix-huit ans (Haute-Loire). Ils accueillirent en tout environ 5800 jeunes délinquants.

Les jeunes concernés conservaient leur statut civil et étaient encadrés par des militaires volontaires, mis à disposition par les armées ou la gendarmerie, sept jours sur sept et vingt-quatre sur vingt-quatre. Sur un plan budgétaire, ces personnels étaient à la charge du ministère de la Défense, et non du ministère de la Justice.

Les jeunes vivaient pendant trois mois et demi sous un régime d'internat, sans visite ni téléphone. Ils étaient répartis en équipes (de quatre pour les mineurs, de huit pour les majeurs) sous la direction d'un sous-officier. Une formation générale leur était inculquée, tandis qu'ils accomplissaient des services au profit de leur collectivité (entretien et propreté des locaux), une initiation au travail en atelier, des activités sportives et de plein air et des chantiers extérieurs au centre (travaux forestiers, remise en état d'immeubles). Parallèlement, un suivi de leur orientation était mis en place.

Chaque centre était dirigé par un officier en retraite du grade de colonel ou de lieutenant-colonel, rémunéré par l'association, cette dernière recrutant également des éducateurs et des formateurs. De plus, le ministère de la Défense mettait chaque année à disposition de l'association 80 officiers et sous-officiers au maximum, correspondant à 36 équivalents temps plein. Des enseignants étaient également mis à la disposition de l'association par le ministère de l'Education nationale.

L'expérience fut interrompue en 2004, essentiellement en raison de difficultés de financement, le ministère de la Défense ayant souhaité que la charge de ce projet soit supportée par le ministère de la Justice, lequel n'a pas estimé possible de prendre en charge le financement de cette structure.

B. DES RÉSULTATS ENCOURAGEANTS

Le public accueilli dans les centres relevant de l'EPIDe est composé de jeunes ayant connu pour la plupart de graves difficultés familiales, sociales et scolaires. D'après le rapport d'information consacré aux dispositifs de la deuxième chance et à l'accès à l'emploi de notre collègue député Jacques Grosperrin :

- 70% de ces jeunes n'ont aucun diplôme à leur entrée à l'EPIDe ;

- si, en principe, ces jeunes doivent jouir de leurs droits civiques et ne pas avoir de mentions portées au bulletin n°2 du casier judiciaire jugées incompatibles avec cette démarche, 30% d'entre eux ont néanmoins été déjà jugés, 15% sont sous suivi judiciaire ;

- enfin, 20% d'entre eux ont déjà fait une tentative de suicide16(*).

D'après les informations communiquées par l'EPIDe, 34% des jeunes accueillis chaque année sont issus de zones urbaines sensibles (ZUS) ou de territoires couverts par un contrat urbain de cohésion sociale (CUCS).

Tous sont volontaires, qu'ils aient été orientés vers un centre relevant de l'EPIDe par les bureaux et centres du service national lors des journées d'appel de préparation à la défense (devenues « journées défense et citoyenneté ») ou par les missions locales, ou qu'ils aient spontanément fait acte de candidature.

Bien que, depuis novembre 2009, la loi autorise les centres relevant de l'EPIDe à accueillir des jeunes âgés entre seize et vingt-cinq ans, dans les faits, ces centres n'accueillent que des majeurs (avec une moyenne d'âge de dix-neuf ans). Environ un quart des stagiaires sont des jeunes femmes.

En effet, le nombre de candidats majeurs est très supérieur aux places offertes et l'accueil de mineurs nécessiterait des taux et procédures d'encadrement différents de ceux mis en place par l'établissement aujourd'hui. On peut par ailleurs observer que, les contraintes de la vie en internat devenant plus difficiles à accepter au-delà de 22 ou 23 ans, la possibilité de l'accueil de jeunes majeurs jusqu'à 25 ans est davantage utilisée par l'établissement pour conclure des parcours commencés à l'âge de 21 ou 22 ans que pour entamer des processus d'insertion « tardifs ».

Les volontaires rejoignant un centre de l'EPIDe signent un « contrat de volontariat pour l'insertion », d'une durée de six mois à un an renouvelable dans la limite de vingt-quatre mois. Dans les faits, la plupart des volontaires signent un premier contrat de huit mois, qu'ils prolongent lorsque cela paraît nécessaire.

Au cours de leur contrat, les volontaires perçoivent une allocation mensuelle, ainsi qu'une prime qui est capitalisée et dont le montant total leur est versé en fin de parcours (voir encadré ci-dessous).

Depuis l'ouverture du premier centre en septembre 2005, l'EPIDe a accueilli 16 145 jeunes17(*).

Régime du contrat de volontariat pour l'insertion

En l'état du droit, le contrat de volontariat pour l'insertion dans un centre relevant de l'établissement public d'insertion de la Défense (EPIDe), dont les modalités d'exécution sont définies par les articles L. 130-1 et suivants du code du service national, est un contrat de droit public qui permet de recevoir une formation générale et professionnelle.

Peut se porter candidat à un tel contrat toute personne de seize à vingt-cinq ans révolus, ayant sa résidence habituelle en métropole18(*), dont il apparaît, notamment à l'issue de la journée défense et citoyenneté, qu'elle rencontre des difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle.

Cette formation est délivrée dans des centres de formation gérés et administrés par l'EPIDe, établissement public administratif placé sous la triple tutelle des ministres chargés de la défense, de l'emploi et de la ville. Elle s'effectue sous le régime de l'internat.

L'admission dans un centre relevant de l'EPIDe repose sur le principe du volontariat : le jeune candidat s'engage à effectuer une formation pour une durée de six mois à un an, susceptible d'être prolongée dans la limite de vingt-quatre mois.

Le contrat, qui comprend une période probatoire, peut notamment comporter une ou plusieurs périodes de stage en entreprise ou en administration. Il peut prendre fin avant son terme si le volontaire souscrit un contrat de travail avec un employeur au cours de la formation.

L'accomplissement du volontariat pour l'insertion ouvre droit :

- d'une part, à une allocation mensuelle, à l'exclusion de toute rémunération ;

- d'autre part, à une prime calculée au prorata du nombre de mois de volontariat effectivement accomplis.

Conformément au décret n°2005-888 du 2 août 2005 relatif à l'allocation et à la prime versées aux volontaires pour l'insertion, le montant cumulé de l'allocation mensuelle et de la fraction mensuelle de la prime n'excède pas 300 euros. En septembre 2010, le montant de l'allocation mensuelle a été fixé à 210 euros et celui de la prime, qui est capitalisée, à 90 euros par mois. Toutefois, la prime n'est pas due en cas de non-respect de ses obligations contractuelles par le volontaire pour l'insertion.

Du fait de la grande fragilité du public accueilli, le taux d'échec du dispositif (dit aussi « taux d'attrition », qui rend compte des démissions et des exclusions) est important : 34% en 2010, d'après les informations communiquées par l'EPIDe. Ce taux est néanmoins en baisse, puisqu'il était de 38% en 2009 et de 40% en 2008.

A cet égard, si l'ont tient compte des départs prématurés, la durée moyenne de séjour dans les centres est d'environ sept mois et demi ; les « sorties positives » du dispositif avant huit mois sont rares. En effet, la grande majorité des démissions est relevée au cours des deux premiers mois suivant l'entrée dans le dispositif et paraît due essentiellement à la méconnaissance ou à la mésestimation par le jeune des contraintes (discipline, horaires, vie en collectivité, etc.) auxquelles il s'engageait. Une nette diminution de ce taux d'attrition est notée avec la mise en place dans certains centres de « journées de découverte » des établissements ouvertes aux jeunes candidats à l'admission et préalables à leur engagement.

En revanche, le taux d'insertion des jeunes ayant mené à terme leur parcours est en progression constante. D'après les éléments communiqués par l'EPIDe, l'analyse des promotions de février et avril 2010 montre que 85,1% des volontaires étant allés jusqu'au terme de leur contrat sortent positivement du dispositif19(*) (soit une progression de trois points par rapport à 2010). Les sorties en emploi durable (43,1%) restent majoritaires parmi les sorties positives.

Au total, si l'on inclut également les stagiaires ayant quitté le dispositif à la suite d'une démission ou d'une exclusion, environ un jeune sur deux accueilli par l'EPIDe sort du dispositif avec un contrat de travail ou une formation qualifiante20(*) - ce qui, au regard des difficultés précédemment rencontrées par la majorité d'entre eux, est encourageant.

Les Armées et métiers de la sécurité publique, les services aux entreprises ou aux personnes, les métiers du bâtiment, de l'hôtellerie-restauration et de la logistique constituent les principales filières professionnelles vers lesquelles se tournent les jeunes accueillis dans les centres relevant de l'EPIDe.

C. UN DISPOSITIF FRAGILE

Lors de sa création en août 2005, le dispositif « Défense deuxième chance » s'est vu fixer des objectifs extrêmement ambitieux : 10.000 volontaires devaient être accueillis à la fin de l'année 2006, 20.000 à la fin de l'année 2007. Ces directives ont été confirmées par le président de la République, M. Jacques Chirac, au cours d'une intervention télévisée en décembre 2005. D'après une évaluation réalisée par le Conseil économique et social en juin 2006, la réalisation d'un tel objectif aurait rendu nécessaire l'attribution à l'EPIDe d'un budget de 500 millions d'euros par an, hors remise à niveau des infrastructures21(*).

En réalité, l'EPIDe n'a jamais bénéficié de tels moyens. En 2011, son budget, en diminution depuis plusieurs années, était de 82,4 millions d'euros (dont 57% provenant du ministère de l'emploi)22(*).

Par ailleurs, l'EPIDe a fait l'objet d'un contrôle de la part de la Cour des comptes en février 2008, complété par un bilan du dispositif dans son rapport public annuel pour 201123(*).

Dans ce dernier, la Cour constate qu'« avec l'EPIDe, l'Etat a créé un établissement public de façon précipitée, sans étude préalable, et lui a affecté un patrimoine immobilier disparate et lourd à gérer, sans se préoccuper jusqu'à il y a peu de l'équilibre du dispositif mis en place à cet effet. La gestion de l'établissement a connu de nombreuses faiblesses qui ne sont pas encore toutes corrigées. La tutelle s'est exercée de manière déséquilibrée. Les années perdues avant qu'un contrat d'objectifs et de moyens soit opérationnel traduisent ces difficultés auxquelles l'administration a seulement commencé à remédier ».

En effet, la Cour relève qu'il a fallu plusieurs années aux autorités de tutelle pour mettre au point et conclure, en février 2009, un contrat d'objectifs et de moyens fixant à l'établissement sa feuille de route pour les années 2009-2011 : « ces délais traduisent l'hésitation des pouvoirs publics sur les orientations à retenir, et le manque de pilotage clair de l'établissement, dont aucun ministère ne s'estime véritablement responsable depuis la mise en retrait de fait du ministère de la défense ».

Constatant que le coût annuel d'une place occupée atteignait encore près de 40 000 euros en 2009, la Cour attire l'attention sur la nécessité de mieux évaluer l'efficacité du dispositif en termes d'insertion.

En outre, elle relève que « les centres d'accueil, dont le nombre s'est stabilisé à vingt, sont souvent situés en zone rurale, alors que la proximité des jeunes à accueillir et des emplois à leur procurer aurait dû conduire à les implanter en zone urbaine. La moitié d'entre eux a une capacité inférieure à 120 places d'accueil de jeunes, alors que, selon l'EPIDe, ce seuil est souhaitable en termes d'économies d'échelle et de pédagogie ».

Au total, elle dresse un constat mesuré des progrès accomplis : certes, il a été progressivement tenu compte des critiques et recommandations qu'elle avait formulées en 2008. Néanmoins, elle estime que des questions de fond n'ont pas été résolues :

« Ainsi, l'Etat ne s'est pas mis en situation de réussir l'objectif d'insertion sociale et professionnelle de jeunes en déshérence qu'il s'était fixé, et qui s'est finalement réduit à un très petit nombre de bénéficiaires pour un coût très élevé.

« L'EPIDe représente peut-être la « dernière chance » pour ces jeunes, mais il ne peut se justifier qu'à deux conditions : qu'il accueille réellement les jeunes les plus en difficulté et qu'il contribue efficacement à leur insertion, en particulier en les faisant déboucher sur un emploi.

« Or, à ce jour, les pouvoirs publics ne disposent pas des éléments permettant d'apprécier si l'EPIDe satisfait à ces deux conditions, puisque la démarche d'évaluation, prévue par le contrat d'objectifs et de moyens, a pris deux ans de retard ».

La Cour conclut ainsi son propos : « il est prudent de geler les dispositions du contrat d'objectifs et de moyens en cours - et en particulier toutes celles qui ont un caractère budgétaire et financier - et de le proroger en l'état jusqu'à ce que les ministères de tutelle disposent des résultats de cette évaluation, de façon à pouvoir alors décider en connaissance de cause du devenir de l'EPIDe ».

Lors de son déplacement au centre de Doullens, votre rapporteur a pu prendre conscience du malaise ressenti par une partie des personnels de l'EPIDe, en partie nourri par le sentiment d'un décalage entre, d'une part, les objectifs ambitieux assignés à l'établissement, et, d'autre part, le manque d'attention accordée par ses administrations de tutelle ainsi que la fragilité des crédits alloués comme des affectations d'ETP pour lesquels une stabilisation - à tout le moins - est devenue indispensable.

III. UNE PROPOSITION DE LOI QUI SOULÈVE DES DIFFICULTÉS

La présente proposition de loi poursuit, à l'issue de son examen par l'Assemblée nationale, deux objectifs distincts :

- permettre à l'autorité judiciaire de proposer à un mineur délinquant de plus de seize ans d'effectuer un « contrat de service » dans un centre relevant de l'EPIDe, dans le cadre d'une composition pénale (article 1er), d'un ajournement de peine (article 2) ou d'une peine d'emprisonnement avec sursis accompagné d'une mise à l'épreuve (article 3). A cette fin, le code du service national serait modifié afin d'adapter les modalités d'exécution du « contrat de volontariat pour l'insertion » aux spécificités d'une admission décidée dans le cadre d'une décision de justice : l'accord du mineur et de ses parents serait recueilli en présence d'un avocat. Le contrat conclu dans de telles conditions, d'une durée de six à douze mois, pourrait être prolongé à la demande du mineur délinquant24(*). Enfin, le mineur rejoignant un centre relevant de l'EPIDe dans de telles conditions pourrait percevoir la prime capitalisée prévue à l'article L. 130-3 du code du service national, mais pas l'allocation mensuelle (voir supra) (article 4) ;

- tirer les conséquences de décisions récentes du Conseil constitutionnel en matière de justice pénale des mineurs, s'agissant d'une part de l'organisation des tribunaux pour enfants et des tribunaux correctionnels pour mineurs, et, d'autre part, des modes de saisine du tribunal correctionnel pour mineurs (article 6)25(*).

L'ensemble de ces dispositions soulève des difficultés de natures diverses.

A. UN RISQUE DE DÉSTABILISATION DU PROJET PORTÉ PAR L'EPIDE

* Un projet limité aux seuls mineurs primodélinquants ou aux mineurs ayant commis des actes de faible gravité

Initialement, le rapport remis au Président de la République en juin 2011 par M. Eric Ciotti avait considéré qu'« il pourrait utilement être instauré une nouvelle peine pour les mineurs les plus difficiles condamnés en état de récidive légale ou de multi-réitération qui consisterait à exécuter une forme de service civique dont l'encadrement pourrait être confié notamment aux EPIDe, à la Défense Nationale, à la Protection Judiciaire de la Jeunesse ou à des structures associatives »26(*). Pour appuyer cette proposition, l'auteur de la proposition de loi affirme dans l'exposé des motifs de celle-ci que « cette mesure est plébiscitée par nos concitoyens, par delà les clivages politiques. Ainsi, selon un sondage IFOP effectué le 10 juin 2011 pour La lettre de l'opinion, 93% [...] sont favorables à l'instauration d'un service civique pour les mineurs délinquants » : comme l'ont observé les personnes entendues par votre rapporteur, la question posée aux personnes interrogées lors de ce sondage visait un public de mineurs récidivistes27(*).

En tout état de cause, tel n'est pas le public susceptible d'être concerné par la proposition de loi : les hypothèses dans lesquelles s'appliquerait la nouvelle mesure (composition pénale, ajournement de peine, sursis avec mise à l'épreuve) ont en effet vocation à viser en règle générale des mineurs peu ancrés dans la délinquance ou ayant commis des faits d'une faible gravité.

En outre, seuls les mineurs âgés de plus de seize ans seraient concernés.

Ce point a été confirmé par M. Michel Mercier, garde des Sceaux, lors de son intervention à l'Assemblée nationale : « ce texte ouvre un nouveau mode de prise en charge des mineurs primodélinquants [...], [il propose] une réponse innovante qui vient compléter la palette dont dispose le juge, en instaurant ce service citoyen pour les mineurs âgés de seize ans au moins, ayant commis des faits qui, sans être très graves, sont sérieux »28(*).

Les dirigeants de l'EPIDe comme ceux du centre de Doullens, que votre rapporteur a visité, ont également insisté fermement sur ce point : le public qu'ils estiment être en mesure d'accueillir en cas d'entrée en vigueur de la présente proposition de loi ne peut aller au-delà de celui de mineurs de seize à dix-huit ans en première condamnation pour des faits excluant les crimes de sang et sexuels ainsi que les violences.

Quant aux magistrats entendus par votre rapporteur, ils ont précisé ne pas être demandeurs de la création de cette mesure.

Votre commission estime que, même réduite à un tel public, la proposition de loi risque de déstabiliser le dispositif proposé par l'EPIDe.

* Un dispositif d'insertion qui repose sur le volontariat

Comme votre rapporteur a pu l'observer lors de son déplacement au centre de Doullens, la notion de volontariat occupe une place centrale dans la réussite du dispositif « Défense deuxième chance » : la discipline imposée aux stagiaires, les horaires exigeants, la construction d'un projet professionnel sont autant d'éléments mettant à l'épreuve des publics fragiles animés par la volonté de « s'en sortir ».

D'ores et déjà, alors que l'EPIDe n'accueille que des volontaires, environ un tiers des jeunes accueillis démissionnent ou sont exclus du dispositif avant le terme de leur contrat (voir supra).

Il y a donc lieu de s'interroger sur la pertinence d'associer à ce projet, sous la contrainte, des mineurs délinquants.

Sans doute la proposition de loi ne prévoit-elle pas que les mineurs fassent l'objet d'un placement décidé unilatéralement par le juge : aux termes des articles 1 à 3 de la proposition de loi, les mineurs seraient fortement incités à conclure un contrat de volontariat pour l'insertion, en échange de l'abandon des poursuites, d'un ajournement de peine ou d'un sursis.

Votre commission s'interroge néanmoins sur la portée de ce « consentement sous contrainte » et craint qu'un contrat de volontariat pour l'insertion conclu dans de telles conditions ne soit, dès le départ, voué à l'échec, d'autant qu'outre la volonté d'échapper à une sanction, le mineur délinquant pourrait être motivé par l'attrait d'un « pécule » capitalisé en cours de contrat - l'article 4 de la proposition de loi prévoyant à cet égard que le mineur intégrant l'EPIDe dans le cadre d'une décision de justice pourrait percevoir la prime capitalisée, mais pas l'allocation mensuelle (voir supra).

D'ores et déjà, les premiers retours d'expériences de l'application d'une convention conclue entre la DPJJ et l'EPIDe en janvier 2010 afin de favoriser l'accueil de jeunes majeurs suivis par la PJJ29(*) a permis d'observer que les candidats qui s'inscrivaient pour des motifs « inavoués » (obtenir la clémence d'un juge à l'occasion d'un procès, échapper à la prison, etc.), divergents de la mission de l'EPIDe, abandonnaient très vite leur parcours par manque de motivation mais également par rejet des conditions de travail et d'internat. Un bilan dressé en juin 2011 a notamment montré que, « sur le plan pédagogique, les profils des jeunes majeurs issus de la PJJ [correspondaient] assez bien à la « cible » de l'EPIDe, à condition qu'un jugement ne soit pas en attente, et que le jeune soit réellement volontaire et pas « en alternative à » ».

Or, non seulement de tels échecs sont préjudiciables au parcours du jeune, mais ils mettent également en péril l'équilibre fragile du groupe et la dynamique de réussite dans laquelle les jeunes volontaires s'efforcent de s'inscrire.

Votre commission n'est certes nullement opposée à ce qu'un mineur, ayant commis une infraction, puisse être accueilli dans un centre relevant de l'EPIDe s'il rencontre par ailleurs des difficultés d'insertion et que la formation qui y est proposée correspond à un réel projet de réinsertion. Elle estime qu'une telle démarche devrait même être facilitée, comme c'est déjà le cas s'agissant de jeunes majeurs suivis par la PJJ.

Il convient néanmoins de distinguer deux phases : d'une part, la réponse pénale ; d'autre part, le projet de réinsertion.

Ainsi, l'EPIDe ne saurait tenir lieu de réponse pénale, au risque de dénaturer profondément les fondements sur lesquels il repose : il est essentiel, pour la réussite du projet, que le mineur délinquant ait au préalable pris conscience de l'acte commis, qu'il ait le cas échéant accepté une sanction ou procédé à une forme de réparation, avant, s'il y a lieu, que son admission dans un centre relevant de l'EPIDe soit facilitée.

Au demeurant, votre commission observe qu'une telle démarche ne nécessiterait pas de recourir à la loi : la convention de partenariat conclue entre l'EPIDe et la DPJJ en janvier 2010 prévoit dans son article 7 que, « dès parution de nouveaux textes autorisant l'EPIDe à accueillir des jeunes entre 16 et 25 ans et fixant les modalités d'application, un avenant pourra être adjoint à la présente convention pour prendre en compte l'ensemble de la population concernée ».

* Une stigmatisation inévitable des mineurs délinquants

Par la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, le législateur a souhaité que des mineurs de seize à dix-huit ans - volontaires - présentant des difficultés d'insertion puissent être admis dans les centres relevant de l'EPIDe.

Néanmoins, à ce jour, aucun centre n'a jamais accueilli de mineurs. Les représentants de l'EPIDe ont expliqué à votre rapporteur que les autorités de tutelle de l'établissement n'avaient pas souhaité mettre en oeuvre cette possibilité compte tenu du nombre important de candidatures de jeunes majeurs non satisfaites.

Il semble donc pour le moins curieux qu'alors que le Gouvernement n'a jamais pris les mesures nécessaires pour permettre l'accueil de mineurs volontaires, il souhaite désormais favoriser l'intégration de mineurs délinquants, en dotant l'établissement de moyens dédiés.

En tout état de cause, si cette proposition de loi entrait en vigueur, les seuls mineurs susceptibles d'être accueillis dans les centres relevant de l'EPIDe seraient nécessairement des mineurs identifiés comme délinquants. Dans ces conditions, il paraît illusoire, comme le souhaite l'auteur et rapporteur pour l'Assemblée nationale de la proposition de loi, de vouloir « que le statut des mineurs délinquants accueillis ne soit pas connu des autres jeunes volontaires »30(*) - l'âge constituant nécessairement un élément d'identification de ces derniers.

Par ailleurs, les jeunes volontaires du centre de Doullens rencontrés par votre rapporteur ont exprimé leurs réticences quant au dispositif proposé, craignant notamment que des mineurs ne présentent pas suffisamment de maturité pour être en mesure de s'intégrer au groupe et s'engager durablement dans une dynamique de réinsertion, surtout s'ils ont été contraints à intégrer le centre par une décision de justice.

Votre commission souhaite pour sa part que la volonté exprimée par le législateur en 2009 soit entendue : il n'est pas acceptable, alors que la loi le permet expressément, que des mineurs de 16 à 18 ans en situation de précarité sociale et d'échec scolaire ne puissent bénéficier de la formation dispensée par l'EPIDe dès lors qu'ils se sont engagés dans une démarche de réinsertion. Le cas échéant, afin de s'adapter à la spécificité d'un public de mineurs, un ou plusieurs centres bénéficiant de personnels dédiés et de moyens supplémentaires pourraient être spécialisés dans l'accueil d'un tel public.

* Le risque d'une perte de lisibilité du dispositif

Depuis sa création, l'EPIDe s'est efforcé de promouvoir auprès des entreprises l'image d'un dispositif d'insertion sérieux, offrant des garanties quant au public envoyé en stage ou orienté vers un emploi ou un dispositif de formation de droit commun.

Lors des auditions et du déplacement à Doullens de votre rapporteur, plusieurs personnes ont craint que l'accueil de mineurs délinquants ne conduise à brouiller l'image patiemment construite par l'EPIDe au cours de ses six ans d'existence, favorisant un amalgame entre délinquants et jeunes volontaires auprès des partenaires des centres, y compris auprès des élus locaux et des habitants des collectivités d'implantation.

Au total, votre commission considère qu'il est essentiel de ne pas risquer de compromettre les efforts d'insertion poursuivis par les volontaires accueillis dans les centres relevant de l'EPIDe par un effet d'image préjudiciable à l'ensemble des personnes accueillies.

* Une capacité de mise en oeuvre incertaine au regard de l'objectif de maîtrise des dépenses publiques

Lors de l'examen de la proposition de loi par l'Assemblée nationale, M. Michel Mercier, garde des Sceaux, a annoncé un renforcement du dispositif existant de l'EPIDe et l'augmentation de ses moyens afin de créer progressivement des places dédiées à l'accueil de mineurs délinquants. Il a indiqué que, dès février 2012, les trois centres de Bourges, Belfort et Val-de-Reuil pourraient accueillir les premiers mineurs concernés. Les personnels d'encadrement bénéficieraient à cet effet d'une formation spécifique pour permettre une prise en charge rapide de ces nouveaux publics. D'ici à juin 2012, quinze centres pourraient accueillir des mineurs délinquants.

Les modalités budgétaires ont été définies lors d'une réunion interministérielle tenue le 22 septembre 2011. A cette occasion, le cabinet du Premier ministre a décidé que 166 places supplémentaires seraient créées à l'EPIDe pour permettre la mise en oeuvre de la présente proposition de loi, ce qui permettrait d'accueillir 200 mineurs délinquants par an. Ces mineurs seraient accueillis dans les mêmes centres que les autres personnes prises en charge par l'EPIDe, à raison d'un maximum de 10% des effectifs de chaque centre.

Le coût de ces 166 places a été estimé à huit millions d'euros, qui seraient répartis à part égale entre le ministère chargé de la ville, le ministère chargé de l'emploi, le ministère de la défense et le ministère de la justice.

De telles conditions, qui n'ont pas été traduites dans le projet de loi de finances pour 2012, soulèvent pour le moins des interrogations.

Tout d'abord, elles n'incluent pas d'engagement quant au nombre de postes supplémentaires que rendrait nécessaires la réalisation des objectifs posés. Les dirigeants de l'EPIDe ont indiqué à votre rapporteur qu'il conviendrait à cet égard d'assurer à l'établissement la création d'un minimum de 41 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires pour permettre aux centres de s'adapter à la spécificité d'un public de mineurs ayant commis des actes de délinquance. Toutefois, ils ont précisé que le nombre exact et les natures et qualifications précises des personnels affectés à cette nouvelle mission faisaient encore l'objet de discussions. Ce point a été souligné comme essentiel dans l'acceptation par l'EPIDe de l'extension de ses missions : il leur semble en effet impossible de s'engager dans ces responsabilités nouvelles sans moyens supplémentaires.

Or, dans le contexte de réduction des dépenses publiques auquel sont confrontées à l'heure actuelle l'ensemble des administrations, votre commission s'interroge sur la capacité des quatre ministères précités à supporter cette nouvelle charge budgétaire.

Elle relève en effet que les programmes n°102 (« accès et retour à l'emploi ») et n°147 (« politique de la ville et Grand Paris »), qui sont les principaux contributeurs du budget de l'EPIDe, verront leurs crédits diminuer respectivement de 13% et 12% en 201231(*).

Si elle salue l'engagement du ministère de la Défense, qui, jusqu'à présent, ne contribuait pas directement au budget de l'EPIDe, à participer au financement du dispositif, elle s'inquiète de la capacité de la PJJ à supporter cette charge nouvelle, alors même que celle-ci est confrontée depuis quatre ans à un « effet de ciseaux » entre la diminution des moyens qui lui sont alloués et l'augmentation tendancielle du nombre de mineurs qui lui sont confiés (voir supra).

B. DES DISPOSITIONS SUR L'ORGANISATION DE LA JUSTICE PÉNALE DES MINEURS CONTESTABLES

L'article 6 de la proposition de loi, inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à la demande du Gouvernement, comporte des dispositions relatives à la justice pénale des mineurs qui, bien qu'elles s'appuient sur des décisions récentes du Conseil constitutionnel, soulèvent un certain nombre de difficultés.

* Des dispositions sur l'organisation des juridictions élaborées sans consultation préalable des professionnels concernés

Les I et IV de l'article 6 de la proposition de loi visent à tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n°2011-147 QPC du 8 juillet 2011.

Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a estimé que l'actuelle organisation de la justice pénale des mineurs, « en permettant au juge des enfants qui a été chargé d'accomplir les diligences utiles pour parvenir à la manifestation de la vérité et qui a renvoyé le mineur devant le tribunal pour enfants de présider cette juridiction de jugement habilitée à prononcer des peines, [portait] au principe d'impartialité des juridictions une atteinte contraire à la Constitution »32(*).

Il a en conséquence déclaré contraire à la Constitution l'article L. 251-3 du code de l'organisation judiciaire, lequel dispose que « le tribunal pour enfants est composé d'un juge des enfants, président, et de plusieurs assesseurs », tout en reportant au 1er janvier 2013 la date de cette abrogation.

Le I de l'article 6 tire les conséquences de cette décision, en inscrivant dans la loi le principe selon lequel le juge des enfants qui a renvoyé l'affaire devant le tribunal pour enfants ne peut pas présider cette juridiction, et en prévoyant la possibilité, en cas de nombre insuffisant de juges des enfants dans le ressort du tribunal de grande instance (TGI), de faire appel à un juge des enfants relevant de la cour d'appel.

Le IV tire des conséquences analogues de cette décision s'agissant de la présidence du tribunal correctionnel pour mineurs, qui sera chargé de juger à partir du 1er janvier 2012 des mineurs de plus de seize ans ayant commis des délits en état de récidive légale.

Ce dispositif aurait vocation à concerner au premier chef l'organisation des 34 tribunaux pour enfants ne comprenant qu'un seul juge des enfants.

Les représentants des organisations représentatives de magistrats entendus par votre rapporteur lui ont fait part de leurs plus vives inquiétudes quant aux modalités de mise en oeuvre d'un tel dispositif, particulièrement dans les ressorts des juridictions situés en zone rurale.

Sur la forme, ils ont indiqué n'avoir à aucun moment été consultés par le Gouvernement sur l'élaboration de ces dispositions, qui vont pourtant modifier profondément l'organisation des juridictions.

Sur le fond, ils ont souhaité la mise en place d'une réflexion approfondie sur la meilleure façon de concilier les exigences posées par le Conseil constitutionnel avec la nécessité de préserver la continuité du suivi éducatif des mineurs, qui constitue également une exigence constitutionnelle.

Au total, votre commission estime que la mise en oeuvre, dans des conditions garantissant le bon fonctionnement de la justice pénale des mineurs, des exigences posées par le Conseil constitutionnel ne pourra se faire sans l'étroite association des magistrats pour enfants et des professionnels concernés.

Au demeurant, elle observe que le délai posé par le Conseil constitutionnel - le 1er janvier 2013 - paraît suffisant pour mener à bien une telle concertation.

* Des dispositions sur le tribunal correctionnel pour mineurs inopportunes

La loi n°2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs a créé une nouvelle juridiction - le tribunal correctionnel pour mineurs -, composée d'un juge des enfants, président, et de deux magistrats professionnels assistés le cas échéant de deux citoyens assesseurs33(*), et chargée de juger à partir du 1er janvier 2012 les mineurs de plus de seize ans ayant commis un ou plusieurs délits en état de récidive légale.

En jugeant, dans sa décision n°2011-635 DC du 4 août 2011, que cette nouvelle juridiction ne pouvait pas être regardée comme une juridiction pénale spécialisée, le Conseil constitutionnel a considéré qu'il était indispensable, afin d'assurer le respect des principes constitutionnels applicables en matière de justice pénale des mineurs, que le tribunal correctionnel des mineurs « soit saisi selon des procédures appropriées à la recherche du relèvement éducatif et moral des mineurs ». En conséquence, il a censuré la possibilité de saisir cette juridiction par la voie d'une procédure rapide de poursuite - présentation immédiate et convocation par officier de police judiciaire (COPJ), ces deux procédures ayant pour objet de faire comparaître le mineur devant la juridiction sans instruction préparatoire.

En l'état du droit, tel qu'il entrera en vigueur le 1er janvier 2012, le tribunal correctionnel pour mineurs ne peut donc être saisi que sur renvoi d'un juge des enfants ou d'un juge d'instruction : cette situation a pour effet de priver le parquet de tout moyen d'action quant à la détermination de la date de jugement de mineurs ayant commis des délits en état de récidive légale.

Le Gouvernement a donc souhaité modifier cet état du droit, en ouvrant au parquet la possibilité de requérir la comparution du mineur devant le tribunal correctionnel pour mineurs dans un délai de dix jours à un mois (dispositions prévues au II de l'article 6 de la proposition de loi)34(*).

Dans l'exposé des motifs de l'amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, le Gouvernement assure que « cette modification respecte totalement les exigences constitutionnelles, puisque le juge des enfants demeure le pivot de la procédure et qu'il est libre, s'il estime des investigations sur les faits ou la personnalité nécessaires, de ne pas respecter ce délai ».

Les magistrats entendus par votre rapporteur se sont toutefois interrogés sur la compatibilité du délai de dix jours à un mois ainsi prescrit avec l'exigence, posée par le Conseil constitutionnel, de saisine du tribunal correctionnel pour mineurs « selon des procédures appropriées à la recherche du relèvement éducatif et moral des mineurs ».

Par ailleurs, la loi du 10 août 2011 précitée n'a pas envisagé l'hypothèse dans laquelle le tribunal pour enfants, saisi sur renvoi du juge des enfants ou du juge d'instruction, ou directement par le parquet en application de la procédure de présentation immédiate ou de COPJ, constaterait que les faits relèvent non de sa compétence, mais de celle du tribunal correctionnel pour mineurs : en l'état du droit, qui résulte des règles applicables à l'ensemble de la procédure pénale, le tribunal pour enfants improprement saisi serait tenu de se déclarer incompétent et de renvoyer l'affaire au ministère public afin qu'il saisisse la juridiction compétente.

Le III de l'article 6 tend à simplifier cet état du droit, en ouvrant la possibilité au tribunal pour enfants, s'il constate que les faits qui lui sont déférés relèvent de la compétence du tribunal correctionnel pour mineurs, d'ordonner lui-même le renvoi de l'affaire devant cette juridiction.

Votre commission s'interroge sur le lien de ces dispositions avec l'objet du texte en discussion. Si les dispositions relatives à l'organisation de la justice pénale des mineurs peuvent se justifier par la décision du Conseil constitutionnel rendue le 8 juillet 2011, qui rend nécessaire une adaptation du droit avant le 1er janvier 2013, aucune exigence de ce type ne paraît justifier l'introduction des dispositions relatives à la saisine du tribunal correctionnel pour mineurs, qui pourraient dès lors être regardées par le Conseil constitutionnel comme des « cavaliers législatifs », en particulier au regard de sa jurisprudence la plus récente35(*).

*

* *

En conclusion, votre commission des lois considère que la présente proposition de loi présente un certain nombre de difficultés qu'il ne paraît pas possible de corriger par voie d'amendement. En effet :

- le projet d'insertion proposé par l'EPIDe est profondément incompatible avec toute idée de contrainte imposée par l'autorité judiciaire ;

- s'il paraît en revanche souhaitable que des mineurs volontaires puissent être accueillis par l'EPIDe, conformément au souhait exprimé par le législateur en 2009, il conviendrait en tout état de cause d'assurer au préalable à l'établissement le financement et la mise à disposition des moyens indispensables pour mener à bien cette mission ;

- par ailleurs, tout projet de modification de l'organisation de la justice pénale des mineurs devrait, avant d'être adopté par le Parlement, faire l'objet d'une concertation avec les  organisations professionnelles de magistrats pour enfants et des professionnels concernés ;

- enfin, les dispositions relatives à la saisine du tribunal correctionnel pour mineurs sont dépourvues de lien avec le texte en discussion.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous propose d'adopter une motion tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale.

EXAMEN EN COMMISSION

(Mardi 25 octobre 2011)

_______

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Le titre de cette proposition de loi ne reflète pas totalement son contenu, depuis que le Gouvernement y a introduit, à l'Assemblée nationale, un article 6 concernant l'organisation de la justice pénale des mineurs.

Sur la forme, on nous impose un calendrier très contraint : le texte n'a été voté par les députés que le 12 octobre ! Pourquoi mettre en oeuvre la procédure accélérée ? On s'étonne d'une telle implication du Gouvernement derrière une proposition de loi dont la pertinence est plus que discutable... Manifestement rédigée dans l'urgence, elle entraîne de nombreuses confusions. A titre d'exemple, les représentants de la PJJ que nous avons entendus sont persuadés que les mineurs délinquants placés en EPIDe (Etablissement public d'insertion de la Défense) ne relèveront plus de la justice ; ceux des EPIDe, en revanche, pensent que les jeunes resteront sous l'autorité directe de la PJJ... On ne sait si le texte concerne les mineurs récidivistes, multirécidivistes ou primo-délinquants, si la qualification des crimes ou délits sera prise en compte ou non. La confusion règne également autour du caractère « militaire » du dispositif, sachant que le ministère de la Défense contribuera à hauteur de 2 millions d'euros. D'un côté, on parle de « contrat », de volonté des jeunes à rentrer dans le dispositif, de l'autre, d'une mesure de contrainte imposée par le juge...

L'EPIDe a été créé par ordonnance en août 2005, déjà dans l'urgence : 22 centres ont été ouverts en 24 mois, avec un budget de 95 millions d'euros. Le président de la République, Jacques Chirac, avait annoncé 50 centres en 2008, accueillant 20 000 jeunes, ce qui aurait rendu nécessaire l'affectation à l'EPIDe d'un budget de 500 millions d'euros. On en est loin aujourd'hui : il ne reste plus que 20 centres, avec un budget d'environ 80 millions d'euros pour 2012... En 2007, lors de l'annonce du grand « plan banlieues » du président Sarkozy, l'EPIDe n'était même pas cité parmi les dispositifs de la deuxième chance. En 2009, le Gouvernement annonce que l'EPIDe pourrait accueillir des mineurs non délinquants. Mais les établissements n'y sont nullement préparés, et rien ne bouge. Le contrat d'objectifs et de moyens n'a pu être signé qu'en 2009. Deux mille jeunes par an, c'est l'équivalent d'un lycée ! En 2011, retour de l'EPIDe, cette fois pour les mineurs délinquants, avec cette proposition de loi, donc sans étude d'impact, et qui plus est en procédure accélérée... Les premiers mineurs seraient placés dès février 2012 : difficile d'imaginer que le personnel ait été formé ou recruté d'ici là !

Par ailleurs, le Gouvernement a introduit par amendement un article 6 portant sur la justice pénale des mineurs, pour tenir compte des décisions du Conseil constitutionnel du 8 juillet et du 4 août 2011. Non seulement c'est un cavalier législatif, mais il n'y avait aucune urgence : le Conseil constitutionnel fixe l'échéance au 1er janvier 2013 ! Je doute d'autant plus de l'efficacité de cette mesure qu'elle n'a fait l'objet d'aucune concertation avec les magistrats.

M. Ciotti avait prévu de financer le dispositif par une hausse des droits sur les tabacs et alcools. Le Gouvernement a levé le gage à l'Assemblée nationale, assurant que le financement serait trouvé en interne, à hauteur de 8 millions d'euros : 2 millions d'euros du ministère de la Justice, 2 du ministère de la Défense, 2 du ministère de l'Emploi, et 2 du ministère de la Ville. Or le PLF n'en contient pas trace... La Défense est certes l'un des ministères de tutelle de l'EPIDe, et lui a cédé quelques emprises foncières et immobilières, mais elle ne lui a jamais versé un euro ! Quant à la PJJ, elle voit ses crédits baisser depuis plusieurs années, et perd une centaine d'équivalents temps plein cette année : où trouver 2 millions d'euros pour financer cette nouvelle mission, qui ne concernerait que 200 jeunes par an ? L'EPIDe s'inquiète de ne pas disposer du financement et des emplois nécessaires. Certes, un « bleu » de Matignon prévoit la création de 166 places, pour accueillir 200 jeunes par an - je l'ai vu, mais sera-t-il suivi d'effet ? J'attire votre attention sur le fait que, dans son rapport annuel pour 2011, la Cour des comptes estime que l'État n'a pas donné à l'EPIDe les moyens de fonctionner correctement ; il n'a notamment aucun budget d'investissement.

Sur le fond, ce texte repose sur une analyse très contestable de la délinquance des mineurs. La justice pénale des mineurs s'est beaucoup durcie, pour se calquer de plus en plus sur celle des majeurs : M. Ciotti comme le garde des Sceaux le reconnaissent. L'ordonnance de 1945 précise pourtant qu'un mineur ne peut être considéré comme un adulte, et que l'éducatif doit primer sur le répressif. Pour M. Ciotti, la diversité des réponses serait insuffisante - malgré les nombreuses mesures de milieu ouvert, les centres éducatifs fermés, les 1200 associations, les 300 établissements publics spécialisés dans l'accueil des jeunes délinquants. Le problème, c'est le manque de places, du fait de la baisse des crédits. Mieux vaudrait consacrer ces 8 millions d'euros aux établissements existants !

Selon M. Ciotti, la délinquance des mineurs serait en forte hausse. Certes, le nombre de mineurs mis en cause a augmenté, mais la proportion d'interpellés mineurs dans la délinquance globale a diminué ; en outre, il faut prendre en compte la progression démographique, l'efficacité croissante de la police et de la gendarmerie et une judiciarisation croissante d'incidents qui, autrefois, étaient considérés comme de « simples » incivilités. Le service « citoyen » de M. Ciotti concerne les 16-18 ans, or à cet âge, il est souvent trop tard : il faut intervenir dès le début du décrochage, vers 14 ans.

L'EPIDe repose sur le volontariat : les jeunes majeurs qui font acte de candidature ont connu des galères mais sont animés de la même volonté de s'en sortir. Certains de ces jeunes ont fait des bêtises, mais ont tourné la page. Je les ai rencontrés : ils disent avoir besoin des contraintes, de la rigueur du règlement intérieur, mais aussi avoir trouvé une famille, une écoute, une solidarité. La délinquance, ce n'est pas un état qui vous colle à la peau ; ce sont des actes posés par certains, à un moment de leur parcours.

Les EPIDe obtiennent de très bons résultats : près de 50 % de réinsertion en fin de parcours. C'est gigantesque mais loin des 85% ou 100% cités par ceux qui voudraient y placer tout le monde ! Les EPIDe accueillent quelques délinquants post-sentenciels, qui ont purgé leur peine. L'accueil de jeunes ayant des affaires judiciaires en cours, en revanche, s'est toujours soldé par un échec, et déstabilise toute une promotion. Les jeunes actuellement en EPIDe redoutent que ce ne soit « la zone », et que les éducateurs ne soient accaparés par les nouveaux pensionnaires. Il serait criminel, pour un simple effet d'annonce, de risquer de casser un dispositif qui fonctionne. Ce serait un manque respect envers les personnels et les pensionnaires des EPIDe.

S'agissant de la justice pénale des mineurs, le Conseil constitutionnel a estimé que le juge qui a conduit l'instruction ne peut pas présider la juridiction de jugement...

M. Jean-Jacques Hyest. - Cela paraît logique !

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Le Gouvernement a jusqu'au 1er janvier 2013 pour proposer de nouvelles règles. Les magistrats ont des propositions à faire, qui tiennent compte de l'organisation des tribunaux et de la charge de travail des juges des enfants. L'exigence d'impartialité du jugement doit être conciliée avec celle de la continuité du suivi éducatif. Il faut donc prendre le temps de la réflexion. Les dispositions sur la comparution du mineur devant le tribunal correctionnel pour mineurs à délai rapproché à la demande du parquet sont un subterfuge. La procédure rapide, calquée sur la justice des majeurs, ne permet pas d'investigations approfondies sur la personnalité et les antécédents du mineur. Le Conseil constitutionnel avait pourtant refusé que le tribunal correctionnel pour mineurs puisse être saisi de cette façon !

Se faisant l'écho des inquiétudes des militaires, la commission de la Défense de l'Assemblée nationale, saisie de ce texte, s'est prononcée contre. Les militaires savent former les jeunes, ils n'ont pas encore perdu la culture du service militaire, mais ils refusent d'être réduits à une caricature de « gros bras » chargés de rééduquer des jeunes difficiles : ce n'est pas leur métier. Et le ministère de la Défense n'a pas 2 millions d'euros à consacrer à cette mission !

Les personnels de l'EPIDe sont convaincus de remplir une mission de service public, au service de la République : ils ne fermeront pas la porte aux mineurs. À condition que cette nouvelle mission soit financée, que leur soient accordés les ETP nécessaires, qu'ils participent au choix des mineurs accueillis et que ceux-ci relèvent bien de la PJJ. Ils ont le sentiment que les moyens qu'on leur accorde sont conditionnés à l'accueil des mineurs. Comprenez leur inquiétude : on déstabilise un dispositif qui a au contraire besoin de sérénité pour fonctionner dans la durée.

Les élus locaux sont hostiles à cette réforme, qui brouille l'image des EPIDe, aujourd'hui bien acceptés par la population. Les jeunes, aujourd'hui intégrés à la vie de la commune, accueillis dans les entreprises, craignent d'être assimilés demain à des délinquants. L'inquiétude des personnels et des pensionnaires est d'autant plus compréhensible que le directeur général de l'EPIDe a, par deux fois, été brutalement remercié !

Bref, il n'y a rien à retirer de ce texte de circonstance. Je vous propose donc de suivre Mme Borvo Cohen-Seat et d'adopter une motion tendant à opposer la question préalable. Cela ne nous interdit pas de réfléchir à un dispositif adapté aux mineurs, et notamment aux 14-18 ans, mais cela nécessite une longue concertation avec les acteurs concernés.

M. Christophe Béchu. - Je partage le vibrant plaidoyer de Mme Klès en faveur de l'EPIDe, qui fait un travail remarquable. Il y en a d'ailleurs un à la frontière de nos départements, l'Ille-et-Vilaine et le Maine-et-Loire.

Excusez une question de béotien : les EPIDe faisaient-ils déjà l'unanimité chez les parlementaires lors de leur création ?

M. Jean-Jacques Hyest. Cela n'a pas toujours été le cas...

M. Christophe Béchu. - Il me semble avoir entendu à l'époque des présentations parfois caricaturales... Les élus locaux s'inquiétaient du type de population qui y serait accueillie. Heureusement, ce n'est plus une préoccupation aujourd'hui.

Nous manquons en effet de places pour les jeunes qui rencontrent des difficultés, que celles-ci soient liées à ce que leur entourage leur fait subir ou à leur propre comportement. Faute de places en centre éducatif fermé, les juges sont tentés de placer dans les établissements classiques de l'aide sociale à l'enfance des jeunes qui n'en relèvent pas... La question préalable a son mérite sur le plan politique, mais elle empêchera le débat au fond.

M. François Pillet. - Je remercie Mme Klès pour son rapport, mais je regrette qu'elle ne veuille pas aller jusqu'à clarifier le texte. La délinquance des mineurs préoccupe nos concitoyens. Cette proposition de loi mérite donc un débat plus approfondi parce qu'elle élargit la gamme des mesures offertes au juge. Or, lorsque l'on a affaire à des personnalités en construction, il faut prendre des mesures personnalisées, pratiquer une sorte d'orfèvrerie humaniste. Peut-être cette proposition est-elle en partie inspirée par des considérations d'image, mais, dans sa lettre, elle ne crée aucune nouvelle sanction, mais une mesure d'éducation et d'insertion.

Il faut être attentif en revanche à ne pas introduire un élément de toxicité désorganisant les EPIDe. Ceux-ci fonctionnent pour le moment sur la base du volontariat ; or ce texte préserve ce principe. Le placement en EPIDe pourra être prononcé dans le cadre de la composition pénale, de l'ajournement de peine ou du sursis avec mise à l'épreuve, mais dans tous les cas, le juge devra recueillir l'accord du mineur et de son représentant légal, en vertu du principe selon lequel on ne peut imposer un travail dans le cadre d'une sanction. Le texte prévoit aussi l'intervention de la PJJ.

En revanche, il faut sans doute préciser le rôle de l'EPIDe. Mais si nous votons la question préalable, nous refusons d'exercer notre pouvoir ! Vous n'êtes pas la première, Madame le Rapporteur, à constater qu'un texte qui nous arrive de l'autre chambre ou du Gouvernement est mal ficelé ! J'observe depuis hier une dérive qui consiste, pour le Sénat, à laisser systématiquement la main à l'Assemblée nationale. Pour le coup, ce serait une anomalie démocratique.

M. Philippe Bas. - Je remercie Madame le rapporteur, avec qui je suis d'accord sur bien des points : dans la justice des mineurs, l'éducation doit primer sur la répression. La commission des lois sait montrer, dans la lutte contre la délinquance, un visage humaniste et souriant. Or cette proposition de loi n'est pas répressive : elle crée une alternative à la prison. Il faut un continuum de mesures (protection de l'enfance, prévention de la délinquance, traitement de celle-ci par des mesures non nécessairement répressives) et permettre aux jeunes qui ont versé dans la transgression de retrouver le droit chemin. Le juge statuera en fonction de la personnalité de l'intéressé. Il est dit explicitement que le placement en EPIDe sera contractuel et supposera l'accord du mineur et de sa famille. Nous pouvons compter sur le discernement des magistrats ! Les EPIDe ont fait leurs preuves, et sont capables d'accueillir un public légèrement différent.

Je regrette donc que le Sénat passe son tour et renonce à amender le texte.

Mme Éliane Assassi. - Ce texte ne fait pas l'unanimité, même à droite. En recourant à une proposition de loi, on a voulu éviter les fourches caudines du Conseil d'Etat ; la procédure accélérée montre le peu de sérieux de la démarche. C'est encore une fois un texte d'affichage, qui flatte l'opinion publique en mettant en avant les notions d'autorité et de discipline. Il illustre l'échec, en matière de sécurité, de ce Gouvernement qui a démantelé la PJJ et la police de proximité, réduit les moyens des travailleurs sociaux et les effectifs de la police.

La proposition de loi est incohérente et inutile. Il y aurait tout au plus 500 places dans les EPIDe, qui ne sont d'ailleurs pas une panacée en matière de réinsertion. M. Ciotti et ses collègues continuent de détricoter l'ordonnance de 1945, sans s'attaquer aux causes réelles du malaise de la jeunesse.

Aucune adaptation n'étant possible, nous appelons à un rejet pur et simple. Tel est le sens de la question préalable déposée par Mme Borvo Cohen-Seat.

M. Yves Détraigne. - Nous sommes nombreux à nous poser des questions sur ce texte. Est-ce une bonne idée de faire cohabiter, au sein des EPIDe, des jeunes en échec qui tentent de se réinsérer et des jeunes primo-délinquants ? Toutefois, comme pour le projet de loi sur la répartition des contentieux que je rapportais hier en séance, rejeter ce texte au lieu de l'amender, c'est laisser le dernier mot à l'Assemblée nationale. Le remède n'est-il pas pire que le mal ? Le Sénat n'a-t-il pas à jouer un rôle modérateur ? Le risque est que le texte final provoque certaines dérives.

M. Jacques Mézard. - Ne confondons pas compromis et compromission. Pour qui demeure attaché à certains principes, il est difficile d'accepter ce texte, même moyennant des aménagements. Cette proposition de loi a une vocation purement médiatique, et n'a pas pour objet de lutter efficacement contre la délinquance des mineurs : 200 à 500 jeunes seulement seraient concernés chaque année. D'ailleurs, le Gouvernement et sa majorité ne cessent de diminuer les crédits et les effectifs de la PJJ ; les places mises à disposition par les collectivités locales pour des travaux d'intérêt général restent inoccupées. « Le juge conservera son pouvoir d'appréciation », dit-on. C'est bien le moins ! « Il devra recueillir l'accord du mineur et de son représentant. » Mais est-on véritablement libre, lorsqu'on ne peut choisir qu'entre un EPIDe et la prison ? Ce texte n'est pas bon, et il n'est pas possible d'arrondir les angles. Nous nous y opposerons.

M. Christian Cointat. - Je m'associe aux propos de M. Détraigne. Monsieur Mézard, lorsqu'on cherche à répondre aux attentes de ses concitoyens, on ne risque aucune compromission ! Mme le rapporteur a fort bien analysé les problèmes posés par ce texte, et nous la rejoignons sur bien des points. Pour autant, sa conclusion ne peut nous satisfaire. Nous reconnaissons tous qu'il y a des problèmes que ce texte ne résout pas. Pouvons-nous rester sans rien faire ? Il faut donner aux jeunes délinquants la possibilité de s'en sortir. Le Sénat doit jouer son rôle de réflexion. Aucune difficulté posée par cette proposition de loi ne me paraît d'ailleurs insurmontable.

M. François Pillet. - Exactement !

M. Christian Cointat. - Certes, il ne faut pas abîmer les EPIDe. Si un de mes enfants avait des difficultés, je l'enverrais dans un EPIDe ; mais s'il devait y fréquenter des délinquants, je m'en garderais bien ! Dans sa version actuelle, le texte n'offre pas les garanties suffisantes. Pourquoi donc ne pas nous donner le temps de l'amender ? Il est encore temps de saisir cette chance. La politique politicienne ne m'intéresse pas : je veux m'attaquer aux problèmes rencontrés par nos concitoyens.

M. Jean-Pierre Michel. - J'aborderai deux problèmes de procédure. Tout d'abord, l'article 6 est un cavalier, que nous ferons censurer par le Conseil constitutionnel. Ensuite, le Sénat doit-il voter la question préalable ? Ce ne serait pas la première fois : rappelez-vous lorsque la gauche était au pouvoir ! C'était une manière de dire que les textes « idéologiques » ne l'intéressaient pas.

M. Christian Cointat. - Ce n'est pas ce que nous avons fait de mieux...

M. Jean-Pierre Michel. - Je m'étonne de la position de M. Bas. Le texte sur la protection de la jeunesse, adopté ici dans un esprit de relatif consensus, même si nous nous étions abstenus, avait été précédé par des états généraux avec les professionnels et spécialistes de la jeunesse délinquante. Beaucoup venaient de Seine-Saint-Denis et n'étaient pas précisément de droite... La présente proposition de loi, en revanche, n'a été précédée d'aucune concertation, les syndicats s'en sont émus. Elle pose à l'évidence de graves problèmes : on veut faire jouer aux EPIDe un rôle qui n'est pas le leur, sans leur donner les moyens d'évoluer, ce qui supposerait des crédits, une réorganisation et peut-être la création de filières. Nous avons d'abord contesté la création de ces établissements, mais force est de reconnaître qu'ils fonctionnent.

M. Jean-Jacques Hyest. - Comme quoi...

M. Jean-Pierre Michel. - La commission de la défense de l'Assemblée nationale, où siège Mme Alliot-Marie, ancien ministre de la Défense et ancien garde des Sceaux, a fait part de sa préoccupation face à ce texte qui risque de les dénaturer.

Nous avons la ferme volonté de lutter contre la délinquance des mineurs, ce problème de société qui bouleverse les quartiers urbains et maintenant les campagnes, qui s'accompagne d'ailleurs du développement d'une économie souterraine. Mais est-il bien correct de présenter cette proposition de loi comme une solution miracle, alors que le Gouvernement a déposé un projet de budget où les crédits de la justice, de la PJJ, de l'aide aux associations qui gèrent les établissements et font de la prévention sont en baisse ?

Ce problème mérite une réflexion de fond : tel est le sens de cette question préalable. Nous pourrions d'ailleurs créer une mission d'information...

Mme Virginie Klès, rapporteur. - J'allais le proposer.

M. Jean-Pierre Michel. - Il faut savoir qui va où et qui fait quoi : qui accompagne, qui prévient, qui sanctionne, etc.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous retenons l'idée de créer une mission d'information. Nous en avons déjà attribué trois aujourd'hui, mais nous sommes libres d'en créer d'autres à l'avenir.

M. François Pillet. - M. Peyronnet et moi-même formulions des recommandations concordantes dans notre rapport sur les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) et les centres éducatifs fermés (CEF). Ce rapport est trop récent pour être déjà caduc.

M. Jean-Pierre Michel. - Voilà qui devrait vous conduire à voter comme nous !

Mme Virginie Klès, rapporteur. - J'ai lu ce rapport avec attention, mais après le diagnostic, il est temps de formuler des propositions : tel serait le sens de la nouvelle mission d'information.

M. Hugues Portelli. - Sur le fond, je suis très largement d'accord avec Madame le rapporteur. Ce texte dénaturerait les missions des EPIDe, en y faisant se côtoyer deux publics très différents. On saborde une institution qui fonctionne.

Quant à l'article 6, introduit à la demande du Gouvernement, ses premier et quatrième alinéas répondent à une décision QPC du Conseil constitutionnel, et mériteraient d'être adoptés. Les deuxième et troisième alinéas, en revanche, sont un cavalier, particulièrement... cavalier !

A titre personnel, je suis donc opposé à cette proposition de loi. Mais voter la question préalable, ce serait rendre un immense service à M. Ciotti, car son texte entrerait en vigueur encore plus vite. Je conseillerais donc à la majorité sénatoriale de demander plutôt le renvoi en commission, qui bloquerait la navette parlementaire et nous permettrait d'entamer un travail de fond.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Guère, car le Gouvernement pourrait nous demander de nous prononcer le jour même : telle est la dure loi de l'ordre du jour prioritaire...

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce texte privilégie l'éducation plutôt que la répression, dit-on. Mais l'article 3 autorise à jeter en prison ceux qui ne se plieraient pas à l'obligation de séjour en EPIDe. La liberté de choix des jeunes est très réduite... Or pour qu'un processus éducatif réussisse, il faut que l'intéressé y adhère un minimum ! Par ailleurs, cette proposition de loi détourne les EPIDe de leur objet.

Voter la question préalable, est-ce rendre la main à l'Assemblée nationale ? Outre que les députés peuvent encore changer d'avis, la situation m'évoque des scènes de cantine, où l'on n'a le choix que de renvoyer le plat ou de le tartiner de moutarde pour en couvrir le goût... Il faut savoir dire non : ce texte nous mène dans une impasse. La discussion générale permettra à chacun de s'exprimer, et l'on verra que sur cette question difficile les positions ne sont pas tranchées.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Vous avez raison : contrairement à l'Assemblée nationale, le Sénat examine la question préalable après la discussion générale.

M. Jean-Jacques Hyest. - Vous nous l'avez assez reproché...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je n'ai pas changé d'avis : il me paraît étrange qu'une question préalable ne soit justement pas préalable... Mais nous appliquons le Règlement.

Mme Esther Benbassa. - Il y a aujourd'hui 40 000 mineurs délinquants en milieu ouvert, et l'on ne prévoit que 166 places pour eux dans les EPIDe... Cette proposition de loi ne résoudra rien. Elle néglige la prévention, alors qu'il faudrait renforcer l'encadrement à l'école. On parle beaucoup d'internats d'excellence ; pourquoi ne pas créer des internats d'insertion, fondés sur une démarche à la fois pédagogique et professionnelle ? Il faut associer les familles, les écoles et les éducateurs, dans un travail triangulaire, plutôt que d'enfermer les mineurs dans des établissements où ils côtoieront des majeurs, au risque de détruire ce qui marche. A Europe Ecologie les Verts, nous sommes hostiles à la militarisation de l'insertion des mineurs délinquants, au primat du redressement sur la pédagogie. Cette proposition de loi est purement cosmétique, et nous la rejetterons.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je reviens sur la question du volontariat. Les majeurs accueillis en EPIDe reçoivent un pécule divisé en deux : la première moitié couvre leurs dépenses courantes, la seconde ne leur est versée qu'en fin de séjour. Si ce pécule est aussi versé aux mineurs délinquants, comment croire qu'ils choisiront d'aller en EPIDe plutôt qu'en prison dans le seul objectif de se réinsérer ? Leur choix sera biaisé. Si en revanche cet argent ne leur est pas versé, comme certaines dispositions de la proposition de loi l'autorisent, cela introduira une inégalité avec les majeurs.

Les EPIDe accueillent déjà quelques majeurs délinquants. En post-sentenciel, cela marche très bien, mais en pré-sentenciel, non : lorsque des jeunes ont été orientés vers les EPIDe par des missions locales, alors qu'ils ont des affaires judiciaires en cours, ils ont déstabilisé le groupe avant de quitter le centre.

Plusieurs d'entre vous ont dit que cette proposition de loi étendait les possibilités offertes aux juges, mais ceux-ci ne sont pas demandeurs ! Les personnels de la PJJ en ont assez qu'on ne leur fasse pas confiance. C'est à la PJJ qu'il faudrait affecter ces 8 millions d'euros que l'on veut offrir aux EPIDe pour remplir des missions qui ne sont pas les leurs.

La question préalable nous interdit-elle de débattre ? Non, car il y aura une CMP et une nouvelle lecture dans chaque assemblée avant que le Gouvernement puisse donner le dernier mot aux députés. C'est toujours autant de temps de gagné, et l'on peut espérer que le Gouvernement laissera ce texte dans ses cartons. Quant au renvoi en commission...

M. Hugues Portelli. - J'oubliais que, lorsque le Gouvernement a inscrit le texte sur son ordre du jour prioritaire, il peut demander à la commission de se prononcer dans la journée.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Nous pourrions rédiger ensemble la question préalable, en nous inspirant du texte de Mme Borvo Cohen-Seat, et en ajoutant que nous créerons une mission d'information sur l'expérience des EPIDe et les nouvelles mesures à envisager. Celles-ci devraient relever de la responsabilité du ministère de la Justice, plutôt que de ceux de la Ville, de l'Emploi ou de la Défense. Les EPIDe fonctionnent bien, mais ne chargeons pas la mule !

Enfin ce texte n'est pas acceptable parce qu'il n'est pas financé : le « bleu » de Matignon n'a aucune traduction au niveau de Bercy.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci à Mme le rapporteur pour son sens de la synthèse et sa conviction. Nous pouvons créer une mission d'information quand bon nous semblera. Inutile de l'indiquer dans la motion.

QUESTION PRÉALABLE

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je n'ai reçu aucun amendement, et nous passons immédiatement à l'examen de la motion tendant à opposer la question préalable, présentée par Mme Borvo Cohen-Seat et le groupe CRC.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Lorsque l'on est parlementaire, il faut savoir affirmer ses convictions et ses principes. Le Gouvernement, à quelques mois d'échéances électorales, veut afficher sa détermination à lutter contre la délinquance des mineurs par une énième loi sécuritaire. Pourtant les statistiques montrent que cette délinquance n'augmente pas plus vite que celle des majeurs. On nous dit que les mineurs d'aujourd'hui ne peuvent être traités comme ceux d'hier, qu'ils doivent être assimilés à des majeurs. Au ministère de l'Intérieur puis à la présidence de la République, M. Sarkozy a promu une politique de plus en plus répressive, mais qui s'est révélée parfaitement inefficace. Jamais on ne s'attaque aux racines du problème. Assez !

Le Gouvernement a voulu cette proposition de loi pour éviter de solliciter l'avis du Conseil d'Etat. Il a engagé la procédure accélérée, ce qui est un comble pour un texte d'origine parlementaire. Les « bleus » budgétaires font apparaître un financement croisé entre les trois ministères de tutelle des EPIDe, que l'on s'était jusqu'à présent peu soucié de financer. On nous prend pour des idiots, et je reste polie...

Aujourd'hui les EPIDe n'accueillent que des majeurs. Avant d'y faire entrer des mineurs, il aurait fallu se concerter avec les professionnels qui s'occupent de la jeunesse en difficulté et de la jeunesse délinquante, avec la PJJ, les syndicats de magistrats et le ministère de la Défense. L'ordonnance de 1945 permet d'ailleurs d'habiliter des établissements à recevoir des mineurs, et il n'était pas besoin d'une nouvelle loi.

Nous avons le devoir de refuser cette nouvelle atteinte à l'ordonnance de 1945. Il faut au contraire lui redonner tout son sens et réaffirmer la responsabilité de l'Etat dans la protection et l'éducation de la jeunesse, dans la prévention de la délinquance des mineurs. Au lieu de cela, les budgets affectés ne cessent de baisser, et l'on préfère sanctionner et enfermer. Environ 11 000 adolescents passent chaque année devant la justice, mais les faibles moyens sont concentrés sur les 5 % d'entre eux qui sont condamnés. Il faut mettre un terme à cette politique absurde. Si l'on veut améliorer la protection de l'enfance en danger, l'accompagnement des jeunes en difficulté et la prévention de la délinquance, il y a beaucoup à faire !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'ai le sentiment que chacun a pu s'exprimer sur cette motion, et je propose de passer au vote.

La motion n° 1 est adoptée.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cette motion sera présentée en séance par Mme le rapporteur, mais chaque groupe pourra s'exprimer.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET DÉPLACEMENT EFFECTUÉ PAR LE RAPPORTEUR

_______

Ministère de la justice

- M. Jean-Louis Daumas, directeur de la protection judiciaire de la jeunesse

- Mme Annabelle Philippe, conseillère au cabinet du garde des sceaux, en charge des mineurs

- Mmes Véronique Gomez et Kristelle Hourques, conseillères parlementaires

Etablissement public d'insertion de la défense (EPIDE)

- M. Jacques Paris de Bollardière, directeur général adjoint

- M. Philippe Leroy, secrétaire général

Union syndicale des magistrats (USM)

- Mme Virginie Valton, vice-présidente

- M. Richard Samas-Santafe, secrétaire national

Syndicat de la magistrature (SM)

Mme Odile Barral, secrétaire nationale

FO Magistrats

M. Emmanuel Poinas, secrétaire général

Mme Béatrice Penaud, secrétaire générale adjointe

Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF)

Mme Catherine Sultan, présidente (audition téléphonique)

- Déplacement à l'EPIDE de Doullens (Somme)


* 1 Passant de 726 587 majeurs mis en cause en 2002 à 930 072 en 2010.

* 2 ONDRP, « Les mineures mises en cause pour crimes et délits non routiers en 2009 », repères n°13, septembre 2010.

* 3 En 2010, 98 307 mineurs délinquants ont été suivis par les services publics et associatifs habilités de la PJJ. Ils n'étaient que 68 215 en 2002.

* 4 Décision n°2002-461 DC du 29 août 2002.

* 5 En pourcentage des affaires poursuivables impliquant des mineurs. En 2004, cette proportion était de 41,4%.

* 6 En revanche, il n'a pas remis en cause la capacité pour le juge des enfants de prononcer à l'issue de l'instruction des mesures d'assistance, de surveillance ou d'éducation à l'encontre du mineur poursuivi.

* 7 « Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs ? », rapport d'information n°759 (2010-2011) de MM. Jean-Claude Peyronnet et François Pillet, fait au nom de la commission des lois du Sénat, juillet 2011. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-759-notice.html.

* 8 Crédits ouverts en loi de finances initiale.

* 9 Rapport précité, pages 44 et suivantes.

* 10 A l'exception des mesures d'investigation dont le financement continue à relever de la compétence exclusive de l'Etat.

* 11 Avis n°116 - tome V (2010-2011) de M. Nicolas Alfonsi sur les crédits alloués par la loi de finances pour 2011 au programme « protection judiciaire de la jeunesse », page 33. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a10-116-1/a10-116-11.pdf.

* 12 En 2010, 98 307 mineurs délinquants ont été suivis par les services publics et associatifs habilités de la PJJ. En 2008, ce chiffre était de 92 085. Il était de 68 215 en 2002.

* 13 « Défense deuxième chance : favoriser l'insertion professionnelle des jeunes », rapport du Conseil économique et social, 7 juin 2006, présenté au nom de la section du travail par Mme Françoise Geng, rapporteure.

* 14 Tous les grades sont représentés parmi les anciens militaires en poste à l'EPIDe, des anciens officiers généraux aux anciens caporaux chefs engagés. Les anciens officiers généraux occupent des emplois de directeurs siège, les anciens colonels ayant commandé (éventuellement d'anciens lieutenants-colonels) occupent les emplois de directeurs de centre. S'agissant des fonctions d'encadrement de volontaires dans les centres, celles de référent sont tenues par d'anciens officiers subalternes ou d'anciens sous-officiers, celles de moniteur-accompagnateur sont tenues par d'anciens sous-officiers ou d'anciens caporaux-chefs engagés.

* 15 Voir le rapport n°290 (2007-2008) de notre collègue François Trucy, « La Défense et l'insertion des jeunes : le service militaire adapté et le dispositif « Défense deuxième chance » », fait au nom de la commission des finances, avril 2008, pages 43 et suivantes. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2007/r07-290-notice.html.

* 16 Rapport d'information n°1543 déposé par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur les écoles de la deuxième chance et l'accès à l'emploi déposé le 18 mars 2009 par M. Jacques Grosperrin. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rap-info/i1543.pdf Ces données datent de 2007-2008.

* 17 Données incluant les jeunes accueillis au cours du premier semestre 2011.

* 18 Les jeunes ayant leur résidence dans un département ou une collectivité d'outre-mer peuvent bénéficier du service militaire adapté (SMA).

* 19 Sont par exemple considérées comme des « sorties positives » la signature d'un contrat de travail, d'un contrat d'apprentissage, d'un contrat aidé, ou encore l'inscription dans un dispositif de formation de droit commun.

* 20 Données constatées à l'extinction des promotions (24 mois). A 12 mois, ce taux d'insertion est d'environ 30%.

* 21 Rapport du Conseil économique et social précité.

* 22 Pour des détails concernant la période 2005-2008, voir le rapport d'information n°290 (2007-2008) de notre collègue François Trucy consacré au service militaire adapté et au dispositif « Défense deuxième chance », fait au nom de la commission des finances du Sénat, avril 2008, pages 45 et suivantes. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2007/r07-290-notice.html.

* 23 Cour des comptes, rapport public annuel pour 2011, février 2011, pages 367 et suivantes.

* 24 Le texte initial de la proposition de loi prévoyait que le placement serait décidé par l'autorité judiciaire pour une durée de quatre à six mois. Cette durée avait été jugée insuffisante pour permettre d'atteindre des résultats probants en matière d'insertion tant par le rapporteur pour avis de la commission de la défense de l'Assemblée nationale, M. Patrick Beaudoin, que par le rapporteur de la commission des lois, M. Eric Ciotti, à l'issue de ses auditions. Le Gouvernement a tiré les conséquences de ces observations en alignant la durée du placement sur décision judiciaire sur les conditions de droit commun.

* 25 Rappelons que cette nouvelle juridiction, créée par la loi du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, sera compétente à partir du 1er janvier 2012 pour juger les mineurs de plus de seize ans poursuivis pour des délits punis d'au moins trois ans d'emprisonnement commis en état de récidive légale.

* 26 « Pour renforcer l'efficacité de l'exécution des peines », rapport présenté par M. Eric Ciotti, député, en conclusion des travaux d'une mission confiée par Monsieur le Président de la République, page 34.

* 27 Ce sondage peut être consulté sur l'adresse suivante : http://www.ifop.com/media/poll/1530-1-study_file.pdf.

* 28 Assemblée nationale, compte-rendu intégral de la deuxième séance du mercredi 5 octobre 2011.

* 29 Cette convention a pour but de faciliter l'accès à l'EPIDe de jeunes suivis par la PJJ, lorsqu'il s'agit de majeurs dont la prise en charge éducative dans un cadre judiciaire touche à sa fin et de jeunes majeurs suivis dans le cadre de mesures pénales post-sentencielles.

* 30 Rapport n°3777 de M. Eric Ciotti, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, octobre 2011, page 31.

* 31 En particulier, les crédits de fonctionnement alloués à l'EPIDe par le programme n°147 diminueront de 2,5% en 2012.

* 32 En revanche, il a estimé qu' « aucune disposition de l'ordonnance du 2 février 1945 ou du code de procédure pénale ne [faisait] obstacle à ce que le juge des enfants participe au jugement des affaires pénales qu'il a instruites » et que « le principe d'impartialité des juridictions ne [s'opposait] pas à ce que le juge des enfants qui a instruit la procédure puisse, à l'issue de cette instruction, prononcer des mesures d'assistance, de surveillance ou d'éducation ».

* 33 Dans le cadre de l'expérimentation mise en oeuvre par cette loi.

* 34 Rappelons qu'en application de l'article 8-2 de l'ordonnance du 2 février 1945 précitée, le procureur de la République dispose d'ores et déjà de la faculté, en matière correctionnelle, lorsqu'il estime que des investigations suffisantes sur la personnalité du mineur et sur les faits ont été effectuées, de requérir du juge des enfants qu'il ordonne la comparution du mineur soit devant le tribunal pour enfants, soit devant le tribunal correctionnel pour mineurs, soit devant la chambre du conseil, dans un délai compris entre un et trois mois.

* 35 Voir en particulier sa décision n° 2011-640 DC du 04 août 2011 sur la loi modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.