EXAMEN DES ARTICLES DU TSCG
ARTICLE 1er Objet et champ d'application
Commentaire : le présent article fixe l'objet et le champ d'application du présent traité.
Le présent article est ainsi rédigé :
« 1. Par le présent traité, les parties contractantes conviennent, en tant qu'Etats membres de l'Union européenne, de renforcer le pilier économique de l'Union économique et monétaire en adoptant un ensemble de règles destinées à favoriser la discipline budgétaire au moyen d'un pacte budgétaire, à renforcer la coordination de leurs politiques économiques et à améliorer la gouvernance de la zone euro, en soutenant ainsi la réalisation des objectifs de l'Union européenne en matière de croissance durable, d'emploi, de compétitivité et de cohésion sociale.
« 2. Le présent traité s'applique intégralement aux parties contractantes dont la monnaie est l'euro. Il s'applique également aux autres parties contractantes, dans la mesure et selon les conditions prévues à l'article 14. »
L'alinéa le plus important est le deuxième, qui prévoit que si « le présent traité s'applique intégralement aux parties contractantes dont la monnaie est l'euro », il ne s'appliquera aux autres parties contractantes que « dans la mesure et selon les conditions prévues à l'article 14 ».
L'article 14 du traité prévoit que les Etats n'ayant pas adopté l'euro 56 ( * ) ne doivent pas seulement ratifier le traité pour qu'il s'applique à eux, mais aussi soit entrer dans la zone euro, soit annoncer leur intention d'être liés par « tout ou partie des dispositions des titres III et IV » du traité.
Autrement dit, les Etats hors zone euro peuvent « faire leur marché » au sein du « pacte budgétaire » (titre III), qui comprend notamment les obligations liées à la règle de solde structurel, et les dispositions, assez vagues, figurant sous le titre IV « Coordination des politiques économiques et convergence ».
Dans ces conditions, le refus du Royaume-Uni, puis de la République tchèque, de signer le traité, peut a priori sembler étonnant. Il est vrai que le traité demeure « ouvert » à tous les membres de l'Union européenne, comme le prévoit explicitement son article 15. Le choix de ne pas signer le traité pouvait ainsi sembler politiquement plus clair qu'une ratification purement formelle.
ARTICLE 2 - Cohérence et relation avec le droit de l'Union
Commentaire : le présent article précise que le présent traité a une valeur inférieure au droit communautaire, et en particulier au droit communautaire dérivé.
Le présent article est ainsi rédigé :
« 1. Le présent traité est appliqué et interprété par les parties contractantes conformément aux traités sur lesquels l'Union européenne est fondée, et en particulier l'article 4, paragraphe 3, du traité sur l'Union européenne, ainsi qu'au droit de l'Union européenne, y compris le droit procédural lorsqu'il y a lieu d'adopter des actes de droit dérivé.
« 2. Le présent traité s'applique dans la mesure où il est compatible avec les traités sur lesquels l'Union européenne est fondée et avec le droit de l'Union européenne. Il ne porte pas atteinte aux compétences conférées à l'Union pour agir dans le domaine de l'union économique. »
Ainsi, le TSCG s'applique seulement dans la mesure où il est conforme au droit communautaire, et en particulier au droit communautaire dérivé. Le présent article renvoie notamment à l'article 4, paragraphe 3, du traité sur l'Union européenne (TUE), qui fixe un principe de « coopération loyale » 57 ( * ) .
On rappelle en effet que le TSCG est un traité intergouvernemental, régi par le droit international public, et non un texte de droit communautaire. Il importait donc de préciser qu'il ne remettait pas en cause le droit communautaire. A défaut d'une telle disposition, il aurait été possible pour un Etat d'affirmer, tant que le TSCG restait en vigueur, qu'il ne pouvait appliquer les dispositions de droit communautaire dérivé, éventuellement plus contraignantes, qui auraient pu être ultérieurement adoptées.
Par ailleurs, le TSCG, dont l'article 3 prévoit une règle moins rigoureuse que le pacte de stabilité, aurait pu être interprété comme rendant caduques certaines de ses dispositions. Tel n'est donc pas le cas : le pacte de stabilité continue d'être pleinement en vigueur. En particulier, le Conseil aura toujours juridiquement la possibilité d'imposer des sanctions aux Etats ne respectant pas leurs obligations au regard du pacte de stabilité, et ce même s'ils respectent la règle, moins rigoureuse, résultant du TSCG.
Cette supériorité du droit communautaire par rapport au TSCG implique par exemple que, dans l'hypothèse où l'une des deux propositions de règlements du two-pack actuellement en cours de discussion prévoyait une règle de solde des finances publiques incompatible avec celle du TSCG, la nouvelle règle primerait sur celle du TSCG. Bien que le droit communautaire, en particulier dérivé, ne puisse, en tant que tel, modifier le TSCG, il pourrait ainsi progressivement le « vider » de son contenu.
Ainsi, il importe que l'article 4 de la proposition de règlement sur les plans budgétaires et la correction des déficits excessifs dans la zone euro 58 ( * ) (faisant partie du two-pack , actuellement en cours de discussion), qui oblige également à se doter d'une règle de solde contraignante de droit interne 59 ( * ) , soit compatible avec le TSCG, et n'aille pas plus loin en matière d'obligation de transposition en droit interne. A défaut, il conviendrait de modifier en 2013 la loi organique que l'on aurait adoptée à l'automne 2012.
Il n'en demeure pas moins que, malgré la supériorité juridique du droit communautaire, le TSCG - qui retient une règle de solde des finances publiques moins contraignante que celle du pacte de stabilité - constitue bien, d'un point de vue politique, sinon juridique, un assouplissement du pacte de stabilité. En effet, il serait difficile pour le Conseil de sanctionner un Etat qui mettrait en avant qu'il se conforme pleinement aux obligations du TSCG. Cela implique toutefois que le respect du TSCG soit effectif, et en particulier que les dispositions nationales le transposant soient suffisamment « contraignantes », sinon juridiquement, du moins politiquement.
* 56 Il s'agit des Etats au sujet desquels le Conseil n'a pas décidé qu'ils remplissent les conditions nécessaires pour l'adoption de l'euro (ceux bénéficiant d'une dérogation au titre de l'article 139 paragraphe 1 du TFUE), ainsi que du Danemark (qui tant qu'il le souhaite dispose d'une dérogation spécifique prévue par le protocole n°16 au TUE).
* 57 Selon le paragraphe 3 de l'article 4 du TUE : « 3. En vertu du principe de coopération loyale, l'Union et les Etats membres se respectent et s'assistent mutuellement dans l'accomplissement des missions découlant des traités.
« Les Etats membres prennent toute mesure générale ou particulière propre à assurer l'exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l'Union.
« Les Etats membres facilitent l'accomplissement par l'Union de sa mission et s'abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l'Union. »
* 58 COM(2011) 821 final.
* 59 « Les Etats membres adoptent des règles budgétaires chiffrées concernant le solde budgétaire, qui inscrivent dans le processus budgétaire national l'objectif budgétaire à moyen terme au sens de l'article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97. Ces règles s'appliquent aux administrations publiques dans leur ensemble et revêtent un caractère contraignant, de préférence constitutionnel » (rédaction du texte initial).