ARTICLE 3 Règle de solde structurel, devant être transposée par des dispositions internes « contraignantes »
Commentaire : le présent article 60 ( * ) définit une règle de solde structurel et prévoit pour les Etats l'obligation de la transposer en droit interne par des dispositions « contraignantes ».
Le présent article prévoit la règle de solde structurel qui a été présentée ci-avant en détail dans l'exposé général. Il est le seul article du présent traité obligeant à une transposition en droit interne.
Un point juridique important, que l'on s'est abstenu d'évoquer dans l'exposé général en raison de son caractère purement technique, est que le présent article se réfère bien au pacte de stabilité tel qu'il existe actuellement (plus précisément, à son volet « préventif »), et pas au pacte de stabilité tel qu'il pourrait évoluer.
L'un des considérants évoque en effet le « règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, modifié par le règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 (ci-après dénommé le "pacte de stabilité et de croissance révisé") ».
Cela est important puisque le présent article se réfère :
- à « l'objectif à moyen terme spécifique à chaque pays, tel que défini dans le pacte de stabilité et de croissance révisé » ;
- à une analyse en termes d'effort structurel « conformément au pacte de stabilité et de croissance révisé » ;
- à des « périodes de grave récession économique telles que visées dans le pacte de stabilité et de croissance révisé ».
A défaut de cette précision, le présent article aurait vu sa signification évoluer au fil des modifications du pacte de stabilité.
Par ailleurs, le présent article évoque « une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % du produit intérieur brut aux prix du marché ». Il faut bien entendu lire supérieure .
ARTICLE 4 Respect de la règle de dette du pacte de stabilité
Commentaire : le présent article 61 ( * ) reprend la règle du pacte de stabilité relative à la dette publique.
Le présent article prévoit que « lorsque le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut d'une partie contractante est supérieur à la valeur de référence de 60 % visée à l'article 1 er du protocole (n° 12) sur la procédure concernant les déficits excessifs, annexé aux traités de l'Union européenne, ladite partie contractante le réduit à un rythme moyen d'un vingtième par an, à titre de référence, ainsi que le prévoit l'article 2 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, modifié par le règlement (UE) n° 1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011. L'existence d'un déficit excessif dû au non-respect du critère de la dette sera décidée conformément à la procédure prévue à l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ».
I. UN ARTICLE QUI NE MODIFIE PAS LE DROIT EXISTANT
Le présent article ne modifie pas le droit existant . En effet, il renvoie explicitement, pour son application, aux dispositions du pacte de stabilité. Ainsi, en réponse à une question du rapporteur général, le Gouvernement indique : « l'article 4 du TSCG renvoie à la règle de dette prévue dans le règlement 1467. Il ne s'agit que d'une confirmation par les Etats signataires de leur volonté de l'appliquer ».
Il convient de souligner que le présent article comprend une erreur rédactionnelle . En effet, il prévoit que les Etats doivent réduire d'un vingtième par an non l'écart entre leur dette et le seuil de 60 points de PIB, comme le prévoit le pacte de stabilité, mais leur dette elle-même. Cette erreur est toutefois sans portée juridique , en raison de la référence explicite aux dispositions du pacte de stabilité.
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L'erreur rédactionnelle (sans portée juridique) de l'article 4 du TSCG Selon le présent article, « lorsque le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut d'une partie contractante est supérieur à la valeur de référence de 60 % visée à l'article 1 er du protocole (n° 12) sur la procédure concernant les déficits excessifs, annexé aux traités de l'Union européenne, ladite partie contractante le réduit [le ratio dette/PIB] à un rythme moyen d'un vingtième par an, à titre de référence, ainsi que le prévoit l'article 2 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, modifié par le règlement (UE) n° 1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011 ». Autrement dit, selon cette rédaction, un Etat ayant une dette de 90 points de PIB doit réduire l'année suivante son ratio dette/PIB de 90/20=4,5 points, ce qui est considérable. Pourtant, selon l'article 2 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997, auquel se réfère l'article 4 du TSCG, « le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut (PIB) est considéré comme diminuant suffisamment et s'approchant de la valeur de référence à un rythme satisfaisant conformément à l'article 126, paragraphe 2, point b), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne si l'écart par rapport à la valeur de référence s'est réduit sur les trois années précédentes à un rythme moyen d'un vingtième par an, à titre de référence numérique fondée sur les changements survenus au cours des trois dernières années pour lesquelles les données sont disponibles ». Cette règle est nettement moins contraignante. Par exemple, un Etat ayant une dette de 90 points de PIB doit réduire le ratio dette/PIB de seulement (90-60)/20=1,5 point. Le présent article se référant explicitement aux dispositions du pacte de stabilité, l'erreur rédactionnelle n'a pas de portée juridique. |
II. LA RÈGLE DE DETTE PRÉVUE PAR LE PACTE DE STABILITÉ EST MOINS CONTRAIGNANTE QUE LA RÈGLE DE L'ARTICLE 3 DU TSCG
La règle de dette du pacte de stabilité, reprise par le présent article, est souvent mal comprise , ce qui conduit parfois à la présenter comme plus contraignante que la règle de solde prévue par l'article 3 du TSCG.
En réalité, elle est moins contraignante .
En effet, elle ne s'applique pas à la dette exprimée en milliards d'euros , mais au « rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut (PIB) ». Or, la croissance du PIB tend spontanément à réduire le ratio dette/PIB.
En milliards d'euros, la dette d'une année n est égale (schématiquement) à la dette de l'année n-1 , augmentée du déficit de l'année n . Ainsi, si la règle de dette s'appliquait en milliards d'euros, pour que la dette diminue il faudrait un excédent budgétaire.
En points de PIB, un déficit est possible, dès lors qu'il demeure modéré. Par exemple, un Etat qui a une dette de 90 points de PIB une année donnée et dont le PIB en valeur augmente de 3 % (ce qui peut correspondre à une croissance de 1,5 % en volume et une inflation de 1,5 %) voit, avant prise en compte de son déficit, son ratio dette/PIB ramené à 90/103 = 87,4 %, ce qui représente une diminution de 2,6 points. Le pacte de stabilité exigeant que ce ratio diminue seulement de (90-60)/20 = 1,5 point, la règle autorise un déficit de 2,6-1,5 = 1,1 point de PIB.
Le déficit maximal autorisé par la règle de dette augmentera ensuite jusqu'à 1,7 point de PIB alors que le ratio dette/PIB diminuera, comme le montre le tableau ci-après.
Le déficit public autorisé par la règle de dette du pacte de stabilité, en fonction de divers niveaux de dette
(en points de PIB)
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90 |
85 |
80 |
75 |
70 |
65 |
60 |
||
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Réduction du ratio dette/PIB nécessaire* |
1,5 |
1,3 |
1,0 |
0,8 |
0,5 |
0,3 |
0,0 |
|
|
Réduction du ratio dette/PIB découlant d'une croissance de 3 % en valeur** |
2,6 |
2,5 |
2,3 |
2,2 |
2,0 |
1,9 |
1,7 |
|
|
Solde minimal autorisé*** |
-1,1 |
-1,2 |
-1,3 |
-1,4 |
-1,5 |
-1,6 |
-1,7 |
On suppose que la croissance du PIB est de 3 % en valeur.
* (Dette en points de PIB - 60)/20.
** Dette en points de PIB - (Dette en points de PIB/103).
*** Ecart entre les deux lignes précédentes.
Source : commission des finances
Evidemment, la règle de solde structurel prévue par l'article 3 du TSCG continuera de s'appliquer, de sorte qu'il ne sera pas possible en pratique d'avoir durablement des déficits aussi élevés. Toutefois cela montre bien que la règle de dette est moins contraignante que celle prévue par l'article 3 .
* 60 Remarque : les articles 3 à 11 concernent l'ensemble des Etats signataires appartenant à la zone euro, ainsi que les Etats signataires n'appartenant pas à la zone euro mais qui auraient décidé d'être liés par tout ou partie de ces dispositions.
* 61 Remarque : les articles 3 à 11 concernent l'ensemble des Etats signataires appartenant à la zone euro, ainsi que les Etats signataires n'appartenant pas à la zone euro mais qui auraient décidé d'être liés par tout ou partie de ces dispositions.