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Projet de loi de finances pour 2014 : Justice

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Justice ( rapport général - première lecture )

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

· La mission « Justice » est dotée, dans le projet de loi de finances pour 2014, de 7,824 milliards d'euros de crédits de paiement (hors fonds de concours), soit une progression de 1,7 %. Ses autorisations d'engagement (7,597 milliards d'euros) sont en hausse de 3,6 %.

· Dans un contexte marqué par l'effort de redressement des comptes publics de la France, la justice bénéficiera d'un effort tout particulier.

· Alors qu'en 2013 le ministère de la justice avait vu ses effectifs augmenter de 480 emplois temps plein (ETP), l'année 2014 enregistrera un nouveau renforcement des moyens humains dédiés à cette mission à hauteur de 555 ETP : 432 ETP pour les services pénitentiaires, 78 ETP pour les services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), 45 ETP pour les services judiciaires.

· Pour 2014, les crédits demandés pour la mission, hors contributions d'équilibre au CAS « Pensions », respectent le plafond alloué dans le cadre de l'article 11 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

La légitimité de la justice réside dans sa mission : l'application de la loi, expression de la volonté générale. Encore faut-il de « bonnes lois » : le Parlement n'est jamais en peine de les multiplier. Encore faut-il que « la volonté générale » soit éclairée : elle n'est pas exempte de dérives.

Ces deux impératifs ne suffisent pas : il faut pour la justice des moyens. Traitement de la délinquance et participation à la régulation sociale vont de pair : nous sommes au coeur du débat budgétaire. Mais l'institution judiciaire, comme toute institution, ne fonctionne pas de manière mécanique : il y a là aussi la part des personnes. A la recherche d'un bon fonctionnement, l'institution doit continuer d'améliorer les relations internes de ses différentes composantes ainsi que ses rapports avec son environnement, c'est-à-dire la société.

La magistrature doit s'investir dans la coopération et la transversalité : il s'agit moins d'une question de procédure, de norme, que de culture. Ce mouvement n'affaiblira pas l'autorité judicaire : il ajoutera à sa légitimité.

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 69 - (Art. 1635 bis Q du code général des impôts, art. 21-1 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, art. 27 et 28 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique) - Renforcement de l'équité en matière d'aide juridictionnelle

Commentaire : le présent article propose la suppression de la contribution pour l'aide juridique, la revalorisation de l'unité de valeur (UV) de référence pour le calcul de la rétribution des avocats à l'aide juridictionnelle (AJ) et le passage à un barème unique pour l'ensemble des barreaux afin de fixer cette rétribution.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

A. LA CONTRIBUTION POUR L'AIDE JURIDIQUE

La loi de finances rectificative n° 2011-900 du 29 juillet 2011 a créé la contribution pour l'aide juridique. Cette contribution est codifiée à l'article 1635 bis Q du code général des impôts (CGI).

L'acquittement de ce droit de timbre d'un montant de 35 euros est régi par le décret n° 2011-1202 du 28 septembre 2011. Il constitue une condition de recevabilité des requêtes devant les juridictions judiciaires et administratives.

La contribution pour l'aide juridique n'est toutefois pas due dans les cas suivants :

- lorsque la personne est bénéficiaire de l'AJ ;

- pour les procédures introduites devant la commission d'indemnisation des victimes d'infraction (CIVI), devant le juge des enfants, le juge des libertés et de la détention (JLD) et le juge des tutelles ;

- pour les procédures de traitement des situations de surendettement des particuliers et les procédures de redressement et de liquidation judiciaires ;

- pour les recours introduits devant une juridiction administrative à l'encontre de toute décision individuelle relative à l'entrée, au séjour et à l'éloignement d'un étranger sur le territoire français ainsi qu'au droit d'asile ;

- devant le juge des référés afin d'obtenir la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale ;

- devant le juge aux affaires familiales dans le cas de violences exercées au sein du couple (ou par un ancien conjoint, un ancien partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou un ancien concubin) mettant en danger la personne qui en est victime ou un enfant ;

- dans le cas de réclamations de personnes estimant avoir été omises sur les listes électorales par suite d'une erreur purement matérielle ou avoir été radiées de ces listes sans observation des formalités requises.

Enfin, lorsqu'une même instance donne lieu à plusieurs procédures successives devant la même juridiction, la contribution n'est due qu'au titre de la première des procédures intentées.

B. LA RÉTRIBUTION DES AVOCATS À L'AIDE JURIDICTIONNELLE (AJ)

Pour les missions d'AJ, la rétribution de l'avocat est égale au produit d'un coefficient par type de procédure défini par le barème de l'AJ et de l'unité de valeur (UV) de référence. Cette UV s'élève à 22,50 euros hors taxe (HT) depuis le 1er janvier 2007. Elle est fixée par l'article 115 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

Pour l'AJ totale, l'alinéa 4 de l'article 27 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique prévoit que le montant de l'UV de référence est majoré selon un barème (résultant d'un arrêté du 28 décembre 2006) comportant dix tranches égales (l'écart étant de 0,34 euro par tranche).

Ce système permet ainsi de classer chaque barreau à l'intérieur de l'une de ces dix tranches en fonction du volume des missions effectuées au titre de l'AJ au cours de l'année précédente et du nombre d'avocats inscrits au sein de chaque barreau.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit :

- la suppression de la contribution pour l'aide juridique (I, II et B du IV) ;

- la revalorisation de l'unité de valeur (UV) à 22,84 euros (III) ;

- un barème unique pour l'ensemble des barreaux (A du IV) ;

- une entrée en vigueur à compter du 1er janvier 2014 (V).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, assorti d'un sous-amendement de notre collègue députée Axelle Lemaire81(*), prévoyant que l'entrée en vigueur du barème unique pour tous les barreaux et la revalorisation de l'UV sont reportées au 1er janvier 2015.

Afin de compenser les effets financiers de ce report, deux dispositions connexes sont prévues.

D'une part, la mise en oeuvre du dispositif de prise en charge de la rétribution de l'avocat intervenant à l'AJ par la partie qui succombe, et non bénéficiaire de l'AJ, est facilitée. L'article 37 de la loi précitée du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique est ainsi aligné sur la rédaction de l'article 700 du code de procédure civile en confiant au juge un rôle central dans la rémunération de l'avocat. La somme allouée dans ce cas à l'avocat ne sera pas inférieure au barème de rétribution de l'AJ.

D'autre part, la possibilité aux barreaux de recourir à un conventionnement avec l'Etat pour fixer, comme en matière d'AJ, les modalités et le montant de la rétribution dues aux avocats pour certaines de leurs interventions (au cours de la garde à vue, de la retenue douanière, en matière de médiation pénale ou de composition pénale, ainsi que pour l'assistance aux détenus au cours de procédures disciplinaires et aux personnes placées en rétention de sûreté) est ouverte.

Une évaluation de ces conventionnements sera effectuée chaque année par le Gouvernement.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA DISPARITION D'UN OBSTACLE À L'ACCÈS À LA JUSTICE

La création de la contribution pour l'aide juridique a représenté un frein à l'accès à la justice, en particulier pour les justiciables aux ressources situées juste au-dessus du plafond de l'AJ.

Dans l'évaluation préalable du présent article annexée au projet de loi de finances, le Gouvernement souligne « la baisse du taux de saisine de certaines juridictions de près de 10 % depuis l'introduction de la contribution pour l'aide juridique ». En particulier, « une diminution des saisines de l'ordre de 13 % entre le premier semestre de l'année 2011 et le premier semestre de l'année 2012, a été constatée dans les contentieux de faible montant, tels que les injonctions de payer. Cette baisse, contemporaine de l'introduction du timbre à 35 euros, confirme l'incidence de la contribution pour l'aide juridique dans les petits litiges lorsque le gain escompté est faible ».

La suppression de la contribution pour l'aide juridique aura un impact positif sur les justiciables en diminuant le coût de l'accès au juge.

B. L'ÉQUITÉ ENTRE LES BARREAUX

Le système reposant actuellement sur une majoration de l'UV entre les barreaux introduit un traitement différencié des avocats sur le territoire national.

Outre qu'il représente un élément de complexification de leur mode de rétribution pour les missions à l'AJ, ce système ne paraît pas pleinement fondé. Dans l'évaluation préalable du présent article annexée au projet de loi de finances, le Gouvernement indique qu'« aucun élément n'ayant permis de justifier une réelle différence dans les coûts de structures des cabinets assurant un grand nombre de dossiers d'aide juridictionnelle, le système de majoration progressive de l'unité de valeur de 0,34 euro fondé sur des groupes en fonction du volume des missions effectuées au titre de l'AJ n'est pas justifié ».

Certes, la suppression de la modulation de l'UV impliquera la diminution de la rétribution des avocats de certains barreaux au titre de l'AJ totale. Toutefois, la revalorisation de l'UV à 22,84 euros HT n'aura aucun impact pour près de 47 % des avocats. En effet, le niveau de 22,84 euros HT est déjà celui appliqué pour les barreaux de Paris, Nice, Grasse et des Hauts-de-Seine.

En outre, cette revalorisation augmentera la rétribution des missions effectuées par l'ensemble des avocats au titre de l'AJ partielle.

C. UN ÉQUILIBRE FINANCIER PRÉSERVÉ

La suppression de la contribution pour l'aide juridique présente un coût budgétaire de 60 millions d'euros.

En revanche, la revalorisation de l'UV couplée à un barème unique applicable à tous les barreaux correspond à une mesure d'économie de 11 millions d'euros en 2014, puis 15 millions d'euros en année pleine (en effet le quart des missions achevées en 2013 feront l'objet d'un règlement pécuniaire en 2014).

Le report de l'entrée en vigueur du barème unique pour tous les barreaux et de la revalorisation corrélative de l'UV correspondra donc à une moindre économie de 11 millions d'euros en 2014. Le dispositif d'accompagnement prévu (soit une meilleure mise en oeuvre de la rétribution de l'avocat à l'AJ par la partie succombante et la faculté ouverte aux barreaux de développer leur politique de conventionnement avec l'Etat) constitue toutefois une garantie de meilleure gestion des crédits de l'AJ l'année prochaine.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 69 bis (Art. 30 de la loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale) - Report de la collégialité de l'instruction

Commentaire : le présent article propose de reporter d'un an la collégialité de l'instruction.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

La loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale a créé les pôles de l'instruction. Ces pôles sont seuls compétents pour connaître les affaires criminelles ou faisant l'objet d'une cosaisine (affaires d'une certaine gravité ou complexité justifiant d'être confiées à un collège de magistrats).

La loi précitée a prévu que toutes les informations judiciaires seraient suivies dans les TGI dans lesquels est constitué un pôle de l'instruction et qu'elles seraient systématiquement confiées à un collège de trois juges d'instruction. Ce collège de l'instruction exerce les prérogatives confiées au juge d'instruction par le code de procédure pénale.

Initialement, ces pôles devaient entrer en vigueur au 1er janvier 2010. Toutefois, la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures a procédé à un premier report de la mise en oeuvre de la collégialité de l'instruction au 1er janvier 2011. Un nouveau report a ensuite eu lieu en application de l'article 163 de la loi n° 2010?1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

Ainsi, cette réforme doit désormais intervenir au 1er janvier 2014.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article propose de reporter à nouveau la mise en oeuvre de la collégialité de l'instruction, cette fois-ci au 1er janvier 2015.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le Gouvernement souhaite modifier la loi précitée du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale. A cet effet, il a déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 24 juillet 2013, un projet de loi relatif à la collégialité de l'instruction.

Ce projet de loi vise à instituer une collégialité de l'instruction permettant à l'institution judiciaire de traiter les affaires pénales les plus graves et les plus complexes d'une manière plus efficace et plus respectueuse des droits de la défense et de la présomption d'innocence.

Toutefois, en l'état du calendrier parlementaire, ce projet de loi ne peut pas être définitivement adopté avant le 1er janvier 2014.

Il est donc nécessaire d'éviter que les dispositions relatives à la collégialité de l'instruction prévues par la loi précitée du 5 mars 2007 ne s'appliquent à compter du 1er janvier 2014, le temps que la réforme soit discutée au Parlement.

Il convient en outre de préciser que l'entrée en application des dispositions actuellement prévues par la loi précitée du 5 mars 2007 aurait un impact financier significatif sur les crédits de la mission « Justice », le Gouvernement estimant un besoin à hauteur de 38 millions d'euros pour les dépenses de personnel et de 33 millions d'euros pour les dépenses de fonctionnement et d'investissement.

Le délai de report proposé (soit un an) paraît cohérent avec la volonté du Gouvernement.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 81 La commission des finances n'ayant pas eu la possibilité matérielle d'examiner l'amendement du Gouvernement, le rapporteur spécial de la mission « Justice », notre collègue député Etienne Blanc, a donné un avis personnel favorable.