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Projet de loi de finances pour 2014 : Justice

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Justice ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la présente mission, ainsi que les articles 69 et 69 bis.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 19 novembre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, puis de Mme Michèle André, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Edmond Hervé, rapporteur spécial, sur la mission « Justice ».

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - La justice est une priorité gouvernementale : hors fonds de concours, son budget s'élève à 7,8 milliards d'euros, en hausse de 1,7 % ; 555 postes sont créés. Il s'inscrit dans le prolongement du budget 2013, qui était en hausse de 4,2 % et créait 480 emplois. La hausse est sensible pour certains chapitres, comme la formation professionnelle, dont les crédits augmentent de 47 %.

Dans le programme « Justice judiciaire », si l'on tient compte des réaffectations, ce sont 63 nouveaux postes de magistrats qui sont créés, avec 358 entrées pour 295 sorties, dans la continuité avec 2013 où 142 postes ont été créés, et en rupture avec la période 2010-2012 durant laquelle on n'avait compté aucune création. L'effectif théorique des magistrats est de 7 829, mais l'effectif réel de 7 489, car 4,5 % des postes sont vacants. Inversement, à la Cour de cassation, l'effectif théorique est de 220, l'effectif réel de 281. En effet, la Cour de cassation ne dispose pas de schéma d'emplois et le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) bénéficie d'une liberté de nomination.

Le ratio de un pour un entre magistrats et greffiers n'est pas atteint mais s'établit tout de même à 0,99 grâce à la transformation d'emplois de catégories C en B. Actuellement 1 082 greffiers sont en formation, ils seront opérationnels l'an prochain. Je souhaite que leur indice soit réformé et leur fonction revalorisée : pourquoi ne pas leur confier certains actes, gracieux par exemple et non contentieux.

Nous avions demandé un rapport à la Cour des comptes sur les frais de justice. Une économie substantielle est attendue grâce à des mesures de réorganisation et au développement de la rémunération forfaitaire plutôt qu'à l'acte. En outre, en 2014 sera mise en place une plateforme nationale d'interceptions judiciaires. En effet, les missions d'écoute et de surveillance, pourtant régaliennes, sont largement confiées à des entreprises privées ; il faudra que les ordonnateurs publics d'écoute la sollicitent de manière prioritaire.

Dans le cadre du programme « Administration pénitentiaire », 490 personnes seront recrutées principalement pour lutter contre la récidive, soit 400 créations de postes, et 90 recrutements compensant les départs à la retraite, pour renforcer les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP). Au 1er juillet 2013, nous comptions 68 569 personnes écrouées, pour 57 238 places de prison, auxquelles s'ajoutent 200 000 personnes en milieu ouvert. La garde des Sceaux a fixé un objectif de 63 500 places de prison à l'horizon 2019. Elle a décidé de poursuivre les partenariats public-privé (PPP) déjà engagés mais de suspendre tout autre projet. Les PPP concernent 53 établissements pénitentiaires et 49 % de la population pénale. Ces décisions s'inscrivent dans une nouvelle réflexion sur les modalités d'exécution de la peine. La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a ainsi préféré la notion de « parcours d'exécution de la peine » à celle de « projet d'exécution de la peine ». Comme le préconisent Jean-René Lecerf ou le député Dominique Raimbourg dans leurs rapports, il faut réfléchir aux peines alternatives à l'emprisonnement. De plus, la prison ne doit pas se limiter à une période d'emprisonnement mais doit préparer la réinsertion. Dans le temps carcéral, l'école a sa place, le travail également.

Le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » comporte la création de 78 emplois, ce qui n'efface pas les conséquences de la suppression de 632 emplois entre 2008 et 2012 due à la révision générale des politiques publiques (RGPP). En 2013, un effort important a été réalisé pour limiter les retards de paiement aux associations de secteur réhabilité, naguère importants mais qui s'établiraient désormais à un mois. Ces associations ont du mal à financer leurs investissements et se trouvent fragilisées dans leur fonctionnement quotidien. En outre, si l'on associe naturellement la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) et les conseils généraux, il ne faut pas oublier les liens avec la région, interlocuteur pour la formation professionnelle, ou avec les services déconcentrés de l'État à ce niveau, tels les rectorats ou les agences régionales de santé (ARS). Enfin quatre centres de placement ouverts seront créés en 2014.

Le programme « Accès au droit et à la justice » concerne essentiellement l'aide juridictionnelle qui représente 347 millions d'euros sur les 369 millions d'euros du programme. Le budget prévoit la suppression de la contribution de 35 euros pour l'aide juridique, dont le produit s'élevait à 60 millions d'euros ; en contrepartie, le Gouvernement augmente l'enveloppe budgétaire de 30 millions et prévoit des mesures d'économies équivalentes. En 2007, Roland du Luart a présenté un rapport d'information sur la réforme de l'aide juridictionnelle : ses réflexions gardent toute leur actualité. La garde des Sceaux réfléchit à un nouveau mode de financement de l'aide.

Deux articles sont rattachés à cette mission. L'article 69 supprime la contribution pour l'aide juridique ; revalorise l'unité de valeur de référence pour le calcul de la rétribution des avocats à l'aide juridictionnelle ; et instaure un barème unique à l'ensemble des barreaux pour fixer cette rétribution. L'article 69 bis reporte d'un an, au 1er janvier 2015, la collégialité de l'instruction.

M. Philippe Marini, président. - Cette unification du barème doit être bien accueillie par certains ?

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Les pratiques étaient très différentes d'un barreau à l'autre. Roland du Luart préconisait de faire contribuer tous les avocats au nom de la solidarité. A Rennes, un système de ce type existe déjà, au nom de la solidarité.

M. François Marc, rapporteur général. - Je remercie le rapporteur pour sa présentation synthétique. Je me réjouis que ce budget permette d'améliorer la qualité du service rendu par la justice et de créer des emplois.

La parité doit être recherchée dans tous les domaines. Or, 80 % des élèves de l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) sont des femmes. De plus les profils des élèves sont sociologiquement marqués. Quelles solutions proposées-vous ?

Je partage votre analyse concernant les frais de justice. Que pensez-vous des PPP, très utilisés ces dernières années ? Ils contribuent à l'affaiblissement du principe de l'annualité budgétaire et du pouvoir de contrôle parlementaire. Je salue le rattrapage à destination des associations habilitées en matière de protection judiciaire de la jeunesse. Enfin comment renforcer les liens entre la protection judiciaire de la jeunesse et l'échelon régional, tant avec les services de la région que ceux déconcentrés ?

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Sur la parité, peut-être devrions-nous solliciter le doyen de la faculté de droit de Brest qui a su la faire progresser. Il est essentiel que les jurys de l'ENM soient composés de personnalités aux profils divers. Avoir servi la loi et la République comme haut magistrat n'est pas une condition pour être membre du jury. Les candidats n'ont pas quinze ans d'expérience à la Cour de cassation... Je ne me prononcerai pas sur d'éventuels quotas.

M. François Marc, rapporteur général. - Notre commission est très sensible à la parité : nous y avons veillé dans les nominations aux plus hautes instances, comme au Haut conseil des finances publiques (HCFP).

M. Philippe Marini, président. - Il faudrait un tirage au sort...

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Il ne faut pas oublier à cet égard le secteur de la santé.

Je suis heureux que le décret du 26 août 2013 donne une définition large des frais de justice. Leur hausse est due en partie à la multiplication des normes. Il ne faudrait pas en diminuant ce poste de dépenses porter atteinte à l'indépendance des magistrats ni à l'égalité de tous devant la loi, car tous les justiciables n'ont pas les moyens de faire réaliser à leurs frais des expertises. Depuis quelques années le ministère cherche à rationaliser les procédures. Je salue ces efforts.

Je n'ai pas d'hostilité de principe aux PPP. L'important est que le ministère garde un pouvoir de contrôle et d'expertise. A cet égard, il importe de renforcer la continuité aux postes de direction de ce ministère car, en moyenne, les directeurs d'administration centrale changent tous les deux ans : comment faire un bon travail si l'on n'est que de passage ?

La région, compétente en matière de formation professionnelle, est l'interlocuteur de la protection judiciaire de la jeunesse dont le travail consiste à favoriser la réinsertion des personnes placées sous sa responsabilité. Il en va de même pour les questions de santé, avec les ARS, ou pour l'école, avec les rectorats. Cette collaboration constitue une application du principe de transversalité.

M. François Trucy. - La Cour de cassation a apporté des restrictions à la géolocalisation par GPS des téléphones portables et des véhicules lors des enquêtes préliminaires. Cette décision, juridiquement impeccable, est inquiétante : avec l'évolution des progrès technologiques, les malfaiteurs ont toujours un temps d'avance par rapport aux forces de l'ordre. Mme Taubira présentera-t-elle bientôt une loi à ce sujet ?

M. Vincent Delahaye. - Dans quelle mesure les frais de justice  sont-ils sous-estimés ? Les crédits de 457 millions permettront-ils ils de rattraper le retard ? En outre, beaucoup de greffiers partiront en retraite. Pourquoi ne pas inciter certains agents de l'État à suivre une formation pour exercer cette mission ?

M. Yvon Collin. - Le président du Sénat nous a recommandé de visiter les prisons de nos circonscriptions. J'ai visité la maison d'arrêt de Montauban, prison exemplaire qui a été entièrement rénovée grâce à 17 millions d'euros de travaux : des douches et des toilettes ont été installées dans toutes les cellules ; l'établissement est doté d'une salle de gymnastique et d'un pôle médical. Les surveillants sont satisfaits, les relations avec les détenus se sont apaisées.

Les dispositions relatives aux fouilles lors des visites aux détenus ont été adoucies. Les gardiens parlent de « relâchement », craignent que ces mesures ne facilitent l'introduction d'objets dangereux. Avez-vous été alerté sur cette question ?

M. Philippe Marini, président. - A Compiègne un surveillant de la maison d'arrêt a été appréhendé pour avoir participé à des trafics. Une procédure pénale est en cours.

M. Serge Dassault. - 7 milliards d'euros pour ne condamner personne, n'est-ce pas excessif ? Il s'agit de savoir si la justice a vocation à condamner les coupables ou non. Mme Taubira souhaite développer les peines de substitution à la prison. Pourquoi pas ? Les délinquants sont des jeunes qui n'ont pas reçu de formation. Sans doute la prison n'est-elle pas toujours une bonne solution, mais encore faudrait-il, du moins, encadrer les délinquants pour les contraindre à suivre une formation ou accomplir des travaux d'intérêt général (TIG) afin de faciliter leur réinsertion.

Mme Michèle André. - La parité est une affaire complexe. Souvent les métiers à prédominance féminine sont dévalorisés ; l'arrivée des femmes, qui ne constitue pourtant qu'un rééquilibrage, est perçue avec inquiétude. Avec Jean Germain ou François Marc, nous pourrions réfléchir à instaurer des quotas...

M. Philippe Marini. - Pourquoi ne pas constituer un groupe de travail ?

Mme Michèle André. - C'est une bonne idée !

Le transfert aux surveillants pénitentiaires de l'extraction judiciaire, réalisée par les policiers et les gendarmes, pourrait être repoussé jusqu'en 2018. Ce délai sera-t-il suffisant ? Enfin, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a émis des réserves sur les centres éducatifs fermés (CEF) : les résultats obtenus avec ces centres sont-ils à la hauteur des ambitions ?

M. Philippe Dallier. - La réforme du financement de l'aide juridictionnelle a provoqué une levée de boucliers, au point que la ministre a reporté la réforme au 1er janvier 2015, par amendement à l'Assemblée nationale. Les réactions sont-elles un réflexe catégoriel ?

L'uniformisation du barème est sans doute une mesure d'équité, mais dans certains départements, comme la Seine-Saint-Denis, l'aide juridictionnelle est importante et certains avocats risquent de se retrouver en difficulté. La réforme sera-t-elle aménagée, ou est-ce un report pour mieux sauter ?

M. Joël Bourdin. - Le nombre des prévenus placés en détention, qui était en baisse depuis 2007, est en hausse depuis 2011 et fait un bond en 2013. Comment expliquer cette inversion de la courbe ? J'ajoute que la sur-occupation carcérale touche surtout les maisons d'arrêt.

M. Albéric de Montgolfier. -  Quels sont les moyens consacrés à la prise en charge des mineurs étrangers isolés ? En outre, le projet visant à solliciter des retraités de la fonction publique, notamment d'anciens surveillants de prison, pour participer au suivi de certaines peines, comme la surveillance sous bracelet électronique, est-il toujours d'actualité ?

M. Jean Arthuis. - Le ministère de la justice s'efforce de répartir les mineurs étrangers isolés dans tous les départements pour favoriser leur suivi par les services de l'aide à l'enfance des conseils généraux. Or le flux ne cesse d'augmenter. Il s'agit d'une forme d'immigration clandestine et de contournement de la procédure de demande d'asile. Elle pèse sur les budgets des départements. Dans un souci de rationalisation, il serait souhaitable que l'État reprenne cette compétence. Quand les lieux de détention sont saturés, on libère des détenus. S'il s'agit de mineurs, l'ordonnance de 1945 prévoit qu'ils sont confiés à la protection judiciaire de la jeunesse ou, si celle-ci manque de moyens, aux services d'aide à l'enfance du conseil général. Cela est contestable... Enfin l'uniformisation du barème de l'aide juridictionnelle concernera-t-elle aussi d'autres professions que les avocats ?

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - J'ai été étonné du nombre d'entreprises privées réalisant des missions de surveillance électronique, souvent dirigées par d'anciens gendarmes ou policiers. La mise en place d'une plateforme nationale d'interception judiciaire constitue une avancée. Il faut que les officiers de police judiciaire (OPJ) la saisissent. Il faudra veiller à l'accompagner d'un code éthique et déontologique rigoureux car les recherches électroniques peuvent être archivées pendant très longtemps. Comme le disait Rousseau, « si les hommes étaient des dieux, il n'y aurait pas besoin de loi » ...

Les frais de justice sont en baisse de 3, 8 % par rapport à l'an passé. L'inflation législative a provoqué leur hausse, en exigeant toujours davantage d'expertises médicales ou technologiques de plus en plus sophistiquées. De plus les tarifs des laboratoires étaient très différents selon les endroits. Le ministère a pris des mesures correctives : diminution du nombre de mémoires, décentralisation au niveau des cours d'appel, désignation de référents, développement des rémunérations forfaitaires pour les expertises.

Les OPJ doivent peser le bien-fondé de leurs demandes. Mais nous touchons là à l'indépendance de la magistrature : ce n'est pas aux parlementaires, ni à aucune autre autorité, d'encadrer ces décisions.

S'agissant des greffiers...

M. Vincent Delahaye. - Allons-nous rattraper notre retard sur les frais de justice ?

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Oui, le ministère compte sur une bonne gestion de la procédure. Mais il peut y avoir des imprévus : voyez l'affaire du petit Grégory, dans laquelle des expertises techniques très sophistiquées ont été demandées vingt-cinq ans après les faits. Dans ce type d'affaire très médiatisée, les magistrats ne peuvent s'opposer au recours aux expertises les plus modernes.

Je ne suis pas un spécialiste des fouilles corporelles - sujet très sensible -, mais je reste convaincu que le recours à ces pratiques peut diminuer. D'autres techniques existent, tout dépend de nous puisque c'est une question de budget.

Notre pays compte 270 000 personnes condamnées pénalement, dont près de 70 000 en prison. Une bonne justice exige de bonnes lois - les magistrats appliquent la loi... Elle exige aussi un budget suffisant, et une certaine culture judiciaire. La justice pénale a pour fonction de sanctionner, de réhabiliter, de réinsérer. Elle fait oeuvre de régulation sociale. Pour ces raisons, le service public de la justice doit être défendu. L'État français s'est construit à coups d'épée et par les alliances certes, mais aussi grâce à un système judiciaire qui reste le fondement de notre cohésion nationale.

L'extraction judiciaire ne concerne que le passage de la prison au tribunal. La mise en oeuvre de la dernière réforme, qui consistait à autoriser le personnel pénitentiaire à exécuter cette procédure, semble bloquée. Dans ma région par exemple, le responsable de la nouvelle prison n'était pas même au courant de ce mécanisme. Or l'extraction judiciaire n'est pas qu'affaire d'effectifs : il faut des compétences, notamment celle du maniement des armes - ce que confirment certains incidents récents. Plutôt que de soumettre l'application de cette réforme à un délai rapproché, je plaide pour le pragmatisme et l'adaptation aux compétences des personnes en place.

Le budget pour 2014 finance quatre nouveaux centres d'hébergement collectif. Ces dernières années, nous avons mis l'accent de manière excessive sur les CEF, qui relèvent de l'utopie sécuritaire dans laquelle vit notre pays. Celle-ci est néfaste au bon fonctionnement de la justice et du droit. Les CEF ne sont qu'un maillon de la chaîne : en 2012, on comptait 1 528 mineurs en CEF, et 4 180 en hébergement traditionnel - dont font partie les 432 familles d'accueil. Je regrette la diminution des effectifs d'encadrement de ces centres, qui passent de 27 à 24 personnes, alors que le ratio est en principe d'un encadré pour deux encadrants.

L'aide juridictionnelle est un sujet sensible. Son financement peut théoriquement provenir du budget de la nation, des assurances de protection juridique, mais elles ne couvrent pas le champ pénal, ou de la solidarité des professionnels du droit - j'ignore à ce propos si l'expertise comptable en fait partie.

M. Jean Arthuis. - C'est une profession du chiffre plus que du droit.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - La garde des Sceaux réfléchit à la question. Les avocats ne veulent participer que si les notaires participent également. Mais la participation solidaire de tous les avocats pose problème, et tous ne tiennent pas de comptabilité au jour le jour de leur activité. Le rapport de Roland du Luart garde toute son actualité sur ce sujet.

Monsieur Bourdin, il n'y a pas d'explication simple à la hausse du nombre de détenus. La question est plutôt de savoir pourquoi ces peines ont été prononcées. Une anecdote : j'avais souhaité, dans des fonctions antérieures, multiplier les postes de TIG. Constatant que ces postes n'étaient guère pourvus, je me suis résolu à aller présenter au procureur l'offre de postes que nous avions conçue. La situation a ensuite évolué.

La situation des mineurs isolés est on ne peut plus sensible. On estime leur nombre dans une fourchette de 6 000 à 9 000 par an sur notre territoire. Nous n'en accueillons officiellement qu'environ 3 500. La récente circulaire a constitué une avancée.

M. Jean Arthuis. - Qui ne me satisfait pas.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Le Gouvernement s'est engagé à prendre en charge les cinq premiers jours d'hébergement. La commission nationale de répartition est une autre initiative opportune : les filières organisant l'immigration de ces mineurs profitent des efforts déployés par certains départements, si bien que ces derniers subissent une charge accrue. J'estime que l'État est engagé dans un devoir de solidarité. Six départements contestent désormais l'accord signé entre l'Assemblée des départements de France (ADF) et le Gouvernement. La proposition de loi déposée par Jean Arthuis offrira au Parlement l'occasion d'examiner cette question en détail.

Nous devons favoriser les alternatives au bracelet électronique. Sa création partait d'une bonne intention. Mais il pénalise les personnes les plus pauvres, puisqu'il ne sert à rien pour celles sans logement ni lieu d'accueil. De plus, il doit être toléré par la famille de celui qui le porte. Il faudrait interroger d'anciens porteurs de bracelets pour évaluer son impact. Le vrai problème réside dans l'accompagnement social. Lorsqu'un jeune entre en prison, la première chose à faire est de prévenir la mission locale, pour qu'il soit pris en charge. Enfin, s'agissant de la protection judiciaire de la jeunesse, pour que celle-ci puisse avoir un plan de formation professionnelle, de scolarisation ainsi qu'un plan santé, elle doit être en dialogue avec la région, car ce plan s'élabore dans la négociation et la transversalité.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Justice ».

Elle décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 69, ainsi que de l'article 69 bis.

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Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances a confirmé sa position.