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Proposition de loi relative à l'accueil et à la prise en charge des mineurs isolés étrangers

5 février 2014 : Mineurs étrangers ( rapport - première lecture )

B. LA QUESTION DE LA RÉPARTITION TERRITORIALE DES MINEURS ISOLÉS ÉTRANGERS ET DU FINANCEMENT DE LEUR PRISE EN CHARGE

1. La concentration géographique des mineurs isolés étrangers et ses conséquences en termes financiers

Le phénomène des mineurs isolés étrangers se caractérise au premier chef par sa très forte concentration dans certains départements, qui s'explique soit par la géographie (frontière, présence d'un aéroport international), soit par la présence de communautés étrangères et la tradition d'accueil et d'ouverture de certains territoires, soit enfin par l'activité de réseaux organisant l'arrivée des jeunes étrangers. Ainsi, douze départements ont accueilli entre le 1er juin et le 31 décembre 2013 plus de la moitié des arrivées spontanées de jeunes évalués mineurs et isolés.

Ces 12 départements ont évalué mineurs et isolés 1218 jeunes, soit 53 % du total des jeunes. (Données incomplètes, attente de listes du Val de Marne, estimation d'environ 70 MIE pris en charge par ce département)

Source : Stat@MIE, ministère de la justice8(*)

Ces graphiques montrent l'ampleur des disparités entre départements face au phénomène des mineurs isolés étrangers. Or, selon l'Assemblée des départements de France, la prise en charge de ces mineurs représenterait un coût de 250 millions d'euros chaque année9(*).

2. Les solutions proposées pour remédier aux difficultés des départements les plus exposés

Devant cette situation, les départements, emmenés par la Seine-Saint-Denis, en appellent à l'État pour les aider à financer cette dépense depuis le milieu des années 1990. À la recherche de solutions, les gouvernements successifs firent réaliser différents rapports.

Le premier rapport10(*), réalisé par le préfet Bertrand Landrieu, formula comme principale proposition la création d'un « sas d'accueil, d'évaluation et d'orientation », dispositif d'accueil et d'évaluation organisé au plan régional et piloté par l'État afin d'assurer la coordination interministérielle des différents services mobilisés. Il préconisait en outre de distinguer cette plateforme d'accueil des solutions d'hébergement afin « d'éviter les ghettos pour mineurs étrangers » et renvoyait au dispositif de droit commun de l'aide sociale à l'enfance, que ce soit pendant la première phase d'évaluation ou à l'issue de celle-ci. Il ne faisait en revanche aucune recommandation concernant la question du financement, se contentant de noter le souhait des départements de voir l'État prendre en charge financièrement tout ou partie des frais, ainsi que d'une répartition équitable entre les départements.

Le deuxième rapport11(*), confié à l'Inspection générale des affaires sociales, reprit l'idée de l'organisation d'une fonction spécifique d'évaluation-orientation selon un même schéma dissociant cette mission de l'hébergement, qui continuerait d'être assuré par les services de l'aide sociale à l'enfance. La fonction spécifique serait prise en charge via la « constitution de « plateformes » ou « réseaux coordonnés » de compétences réunissant divers partenaires et permettant d'établir, en quelques semaines ou mois, un bilan complet de la situation du mineur, assorti de propositions d'orientation », soit au niveau départemental, soit au niveau régional. Cette « phase d'évaluation-orientation de 3 à 4 mois » relèverait de la compétence de l'État, seul à même de coordonner les différents services.

Le dernier rapport en date consacré à la question des mineurs isolés étrangers est celui de Mme Isabelle Debré, nommée parlementaire en mission auprès du Garde des sceaux12(*). Sa lettre de mission la chargeait en premier lieu de « revoir l'articulation des compétences de l'État et des départements, notamment celles issues de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, et assurer une répartition plus équilibrée entre les départements de l'accueil des mineurs étrangers isolés, qui pèse aujourd'hui essentiellement sur les départements dans lesquels un aéroport est implanté ».

Pour ce faire, le rapport distingue les trois phases de la prise en charge :

- pour la période de cinq jours de mise à l'abri, il propose de « créer dans chaque département concerné par le phénomène des mineurs isolés étrangers un dispositif de mise à l'abri, immédiat, à court terme, en dehors de toute saisine d'un juge du siège, financé par l'État, adapté et ajustable aux besoins locaux » ;

- pour la phase d'évaluation et d'orientation, de 6 semaines à 4 mois, il incite au développement « dans chaque département concerné par les mineurs isolés étrangers [d']un dispositif d'évaluation et d'orientation » ;

- l'accueil à long terme enfin se ferait dans les dispositifs de droit commun, dans le respect du principe de l'adaptation aux besoins de l'enfant.

Ce rapport reprend également la proposition du préfet Landrieu de « plateformes opérationnelles territoriales (départementales, interdépartementales ou régionales) pour coordonner les actions de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation ». Il préconise par ailleurs la création d'une plateforme interministérielle auprès de la protection judiciaire de la jeunesse, coordonnant les actions destinées aux mineurs isolés étrangers.

Quant au financement, ce rapport propose la répartition suivante :

- relèveraient de l'État la mise à l'abri, l'évaluation et l'orientation
- soit dans ce schéma, une durée obligée de cinq jours, à laquelle s'ajouterait une période allant de six semaines à quatre mois ;

- relèverait des départements l'accueil à long terme. Pour ce faire, les départements disposeraient d'un droit de tirage sur un fonds dédié au sein du fonds national de financement de la protection de l'enfance.

À la suite de ce dernier rapport, le Premier ministre a confié au ministère de la justice une mission de coordination de l'ensemble des acteurs impliqués dans la prise en charge des mineurs isolés étrangers. La direction de la protection judiciaire de la jeunesse a ainsi mis en place une direction de projet dédiée à la question au mois de janvier 2011.

Cependant, la situation se dégradant dans le département de la Seine-Saint-Denis, le président du conseil général, Claude Bartolone, prit un arrêté suspendant l'accueil des mineurs isolés étrangers à compter du 1er septembre 2011.

3. Le protocole entre l'État et les départements du 31 mai 2013

En réaction à l'arrêté du président du conseil général de Seine-Saint-Denis, en octobre 2011, le ministre de la justice de l'époque, M. Michel Mercier, annonça, à l'issue d'une négociation, la mise en place d'une solution d'urgence : les mineurs isolés étrangers identifiés en Seine-Saint-Denis seraient répartis dans vingt et un départements du bassin parisien par le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Bobigny. Pour ce faire, ce dernier s'appuierait sur les informations recueillies auprès des services sociaux de ces départements et centralisées par la direction interrégionale de la protection judiciaire de la jeunesse d'Île-de-France-Outre-Mer.

Puis, face aux demandes renouvelées de l'Assemblée des départements de France (ADF) de règlement de la question des mineurs isolés étrangers, a été mis en place à l'automne 2012 un groupe de travail réunissant des représentants des départements et des trois ministères concernés - Justice, Intérieur et Affaires sociales. Ses travaux ont débouché sur la signature d'un protocole entre l'État et l'ADF, le 31 mai 2013, qui s'inspire en partie du rapport de Mme Isabelle Debré.

Ce protocole pérennise et élargit le dispositif mis en place en Île-de-France à l'ensemble du territoire métropolitain à compter du 1er juin 2013. Il permet ainsi de confirmer que les mineurs isolés étrangers sont avant tout des mineurs en danger, relevant, à ce titre, de la protection de l'enfance.

Ce protocole poursuit un triple objectif :

- limiter les disparités entre les départements en termes de flux d'arrivée des jeunes en évitant leur concentration,

- apporter aux mineurs toutes les garanties liées à la protection de leur intérêt et au respect de leur droit afin de sécuriser leur statut,

- harmoniser les pratiques des départements lors de la période de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation des jeunes.

Pour ce faire, le protocole prévoit que la phase de mise à l'abri / évaluation / orientation est réalisée dans le département où le jeune se déclarant mineur isolé étranger a été repéré ou s'est présenté, sur la base d'un protocole d'évaluation homogène sur l'ensemble du territoire. À l'issue de cette période, le jeune reconnu mineur isolé est placé soit par ordonnance de placement provisoire du procureur de la République, soit par décision de placement définitif du juge des enfants sur réquisition du procureur, dans un département déterminé en application du dispositif d'orientation national. Ce dernier repose sur une clé de répartition correspondant à la part de population de moins de 19 ans dans chaque département - critère proposé par l'ADF et validé par l'État dans le protocole.

Pour faire fonctionner ce dispositif d'orientation national, le protocole crée une cellule nationale placée auprès de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse. Outre le recueil des éléments relatifs aux placements effectués et leur mise à disposition des parquets et conseils généraux en vue de la mise en oeuvre du dispositif d'orientation, la cellule est chargée du suivi des flux d'arrivée de jeunes étrangers isolés.

Le protocole précise par ailleurs la répartition des charges financières entre l'État et les départements. L'État prend désormais à sa charge le financement de la période de mise à l'abri / évaluation / orientation dans la limite de cinq jours et sur la base d'un remboursement forfaitaire de 250 euros par jeune et par jour. Ce forfait comprend les dépenses d'entretien et d'hébergement, les dépenses liées aux investigations pratiquées, ainsi qu'aux déplacements nécessaires, y compris l'acheminement du mineur vers un département différent de celui dans lequel il a été repéré ou s'est présenté aux services de l'aide sociale à l'enfance. À l'issue de la phase de mise à l'abri / évaluation / orientation et conformément à l'article L. 228-3 du code de l'action sociale et des familles, la prise en charge financière du mineur relève du conseil général du lieu de placement définitif. Le département où s'est présenté le mineur reste donc en charge de celui-ci dans l'intervalle courant entre le sixième jour de sa prise en charge et son placement définitif, ainsi que pour les dépenses excédant le forfait journalier.

Enfin, le protocole prévoit une évaluation au bout de douze mois, ainsi que la mise en place d'un comité de suivi opérationnel et un rapport conjoint des inspections générales dépendant de chacun des ministres signataires du protocole.

Une circulaire du ministre de la justice en date du 31 mai 2013 vient préciser l'application de ce protocole par les procureurs généraux près les cours d'appel. Comme la décision de 201113(*), cette circulaire a été attaquée devant le Conseil d'État par douze départements14(*).

Votre rapporteur note toutefois qu'en dépit de la signature de ce protocole, dix départements ont pris des arrêtés de suspension de l'accueil des mineurs isolés étrangers ; ces arrêtés ont systématiquement fait l'objet de recours de la part du représentant de l'État dans le département15(*).

L'ADF et des présidents de conseil général ont en effet fait part de leur incompréhension face à l'augmentation des objectifs d'accueil de mineurs isolés étrangers qui leur avaient été fixés au cours des sept premiers mois de mise en oeuvre du dispositif. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, l'hypothèse initiale d'un flux d'arrivée annuel de 1 500 mineurs isolés étrangers est en effet apparue au fil des mois largement sous-estimée puisqu'au 5 décembre 2013, la situation de 1 950 mineurs isolés étrangers avait été portée à la connaissance de la cellule nationale d'orientation depuis le 1er juin, laissant présager que 3 500 mineurs pourraient être concernés annuellement par le dispositif. Début janvier, l'estimation était montée à 4 020 mineurs isolés étrangers en année pleine, par extrapolation des données collectées. Aussi la dotation de 10,4 millions d'euros allouée par l'État apparaît-elle insuffisante : elle pourrait être consommée en moins de dix-huit mois.

En outre, l'objectif cible d'accueil ainsi fixé ne prend pas en compte les mineurs isolés accueillis avant la date de mise en oeuvre du protocole au 1er juin 2013.

Les présidents de conseil général dénoncent également le manque de formation de leur propre personnel pour procéder à l'évaluation des jeunes étrangers et l'insuffisance notable du forfait de cinq jours. À défaut d'expertise de leurs services, ceux-ci sont obligés de recourir aux préfectures pour l'authentification des documents présentés par les jeunes et aux centres médico-légaux pour les expertises médicales, ce qui allonge les délais d'évaluation bien au-delà des cinq jours dont la prise en charge par l'État est prévue par le protocole.

Par ailleurs, à la suite de la mise en oeuvre du dispositif d'orientation national, les services d'aide sociale à l'enfance de nombreux départements sont décrits comme saturés, alors même que les mineurs isolés étrangers ne représenteraient que 3 à 4 % des mineurs pris en charge par l'aide sociale à l'enfance. À cet égard, votre rapporteur s'interroge sur le lien qui pourrait être établi entre les capacités d'accueil des départements et non pas le nombre des mineurs isolés étrangers pris en charge, mais leur âge, cette saturation trouvant peut-être à s'expliquer par l'inadéquation des structures d'accueil au regard de ce public, majoritairement âgé de quinze à dix-sept ans selon les données communiquées par la cellule Mineurs isolés étrangers16(*).

Tels sont les griefs à l'origine de la proposition de loi examinée.


* 8 Les données présentées ici sont issues de la base Stat@MIE qui ne recense que les jeunes évalués mineurs et isolés, à l'exclusion des jeunes étrangers dont la minorité n'a pas été confirmée. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, ces derniers représenteraient entre un tiers et la moitié des jeunes évalués

* 9 Source : communiqué de presse de l'Assemblée des départements de France en date du 31 mai 2013.

* 10 Rapport du groupe de travail sur les modalités de prise en charge des mineurs étrangers isolés sur le territoire français, dans le cadre de la mission confiée à M. Bertrand Landrieu, préfet de la région Ile-de-France, 2003.

* 11 Rapport de la mission d'analyse et de proposition sur les conditions d'accueil des mineurs étrangers isolés en France, Inspection générale des affaires sociales, n° 2005-010 de janvier 2005.

* 12 Rapport de Mme Isabelle Debré, parlementaire en mission auprès du garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, sur les mineurs isolés étrangers en France, mai 2010.

* 13 Il convient de noter que par un arrêt du 12 juin 2013, le Conseil d'État a rejeté les requêtes des départements de l'Eure-et-Loir et des Hauts-de-Seine qui visaient à faire juger illégales la décision du ministre de la justice et des libertés d'octobre 2011 susmentionnée, ainsi que la note du directeur de la protection judiciaire de la jeunesse relative à la répartition des mineurs isolés étrangers arrivés en Seine-Saint-Denis (Conseil d'État, n° 357648).

* 14 Alpes-Maritimes, Aveyron, Corse-du-Sud, Côte-d'Or, Eure-et-Loir, Loir-et-Cher, Loiret, Sarthe, Vendée, Hauts-de-Seine, Var et Indre.

* 15 Aube, Bas-Rhin (retiré), Mayenne (retiré - cf. l'ordonnance de non-lieu à statuer du Conseil d'État statuant comme juge des référés, n° 371432, du 23 août 2013), Côte-d'Or (suspendu par le tribunal administratif de Dijon), Eure-et-Loir, Loiret, Moselle, Aveyron, Haute-Loire et Alpes-Maritimes.

* 16 Parmi les MIE accueillis entre le 1er juin et le 31 décembre 2013, 27,8 % auraient quinze ans, 48,3 %, seize ans, et 11,9 %, 17 ans (source : Stat@MIE).