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Projet de loi Améliorer le respect des obligations fiscales à l'échelle internationale et de mettre en oeuvre la loi relative au respect des obligations fiscales concernant les comptes étrangers (dite « loi FATCA »)

17 juillet 2014 : Comptes bancaires étrangers ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU 12 FÉVRIER 2014 SUR LA LOI FATCA ET L'ÉCHANGE AUTOMATIQUE D'INFORMATIONS

Audition conjointe du 12 février 2014 de Mathilde Dupré, chargée du Plaidoyer de CCFD-Terre Solidaire, d'Édouard Marcus, sous-directeur de la prospective et des relations internationales de la direction de la législation fiscale, de Patrick Suet, président du comité fiscal de la Fédération bancaire française (FBF), secrétaire général de la Société générale, et de Jean-Marc Vasseux, directeur risques, contrôle et conformité d'AXA Banque, sur les implications pour la France de la législation américaine « FATCA » et  perspectives de développement de l'échange automatique d'informations en matière fiscale.

M. Philippe Marini, président. - Cette audition conjointe porte sur la mise en oeuvre de la législation américaine dite FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) et l'échange d'informations fiscales entre États, sujet auquel nous sommes depuis longtemps sensibles, et qui a conduit notre bureau en mission aux États-Unis l'an dernier.

La loi FATCA de 2010, initiative unilatérale des Américains, fait obligation aux banques, sous peine de sanctions plus que dissuasives, de communiquer aux États-Unis toutes les informations dont elles disposent sur les comptes des ressortissants américains. Cette initiative en a suscité bien d'autres, alors que l'évasion fiscale fait peser sur les finances publiques des États, en particulier au sein de l'Union européenne, de lourdes menaces.

L'initiative américaine revenait à lancer au système financier une proposition, certes fort recevable, mais en usant d'une méthode pour le moins cavalière. La négociation intergouvernementale a heureusement permis de progresser, et les pays tiers ont finalement obtenu que soient signées des conventions bilatérales pour la mise en oeuvre de FATCA, prévoyant, pour certaines, une réciprocité. C'est ainsi qu'un projet de loi autorisant l'approbation de l'accord signé le 14 novembre 2013 entre la France et les États-Unis sera prochainement soumis au Parlement. D'où cette audition.

Bien des ambiguïtés demeurent, en particulier sur la question de la réciprocité. Au-delà de la question de principe se pose la question de la mise en oeuvre concrète de la loi FATCA par les banques, avec ses difficultés juridiques, ses questions de responsabilité et ses coûts. Pour y voir plus clair, nous avons donc souhaité recevoir l'éclairage des quatre personnalités ici présentes.

L'accord conclu entre la France et les États-Unis renvoie explicitement à certaines règles de l'Internal Revenue Code américain, notamment pour ce qui concerne les personnes et les revenus visés. À Édouard Marcus, sous-directeur de la prospective et des relations internationales à la direction de la législation fiscale (DLF), je souhaiterais demander si la France sera liée par d'éventuelles modifications de ce code, ce qui reviendrait à passer, en signant cet accord, sous le régime du droit américain.

Patrick Suet, secrétaire général de la Société Générale, mais que nous entendrons comme président du comité fiscal de la Fédération bancaire française (FBF), nous en dira plus sur les conditions dans lesquelles les banques préparent la mise en oeuvre de l'accord FATCA. Quelles sont les différences entre cet accord et les standards développés par l'Union européenne et l'OCDE ? Y a-t-il coordination entre ces standards et les accords bilatéraux signés avec les États-Unis ? J'étais lundi à Vienne, où j'ai recueilli des informations sur un sujet très sensible que nous avions eu l'occasion d'évoquer ici avec l'ambassadeur d'Autriche en France, Mme Plassnik. L'Autriche, comme d'ailleurs le Luxembourg, a conditionné son accord à l'échange automatique d'informations à la mise en place d'un dispositif similaire avec la Suisse, Andorre, Monaco, Saint-Marin et le Lichtenstein. La Suisse, quant à elle, pays comme on le sait fort coopératif, conditionne son accord à la mise en place de normes internationales sur le sujet...

Jean-Marc Vasseux, directeur risques, contrôle et conformité d'Axa Banque, nous dira ensuite pourquoi son établissement a choisi de se séparer de ses clients américains plutôt que de supporter les coûts de mise en oeuvre de FATCA.

Enfin, Mathilde Dupré, chargée de plaidoyer de CCFD-Terre solidaire, et à ce titre membre du Tax Justice Network, nous dira si les avancées en matière d'échange automatique d'informations sont, pour elle, porteuses de progrès dans la lutte contre l'évasion fiscale.

Après une brève intervention de chacun, nous nous livrerons au jeu des questions.

M. Édouard Marcus, sous-directeur de la prospective et des relations internationales (direction de la législation fiscale). - L'échange automatique d'informations est l'un des moyens les plus efficaces pour lutter contre la fraude. Il permet de surmonter l'opacité sans être tributaire de l'occasion ou du hasard. Le Gouvernement et l'administration fiscale ont pris le sujet à bras le corps pour tirer tous les bénéfices de FATCA, qui constitue une nouvelle donne et l'occasion de plaider efficacement en faveur d'un système multilatéral.

Comment, dans la pratique administrative, ces dispositions se mettent-elles en place ? Depuis 2010, la loi FATCA, décidée unilatéralement par les États-Unis, fait obligation aux établissements financiers du monde entier, et donc aux établissements français, de transmettre à l'administration fiscale américaine les informations dont elles disposent sur les comptes des contribuables américains, tout manquement étant assorti d'une lourde sanction, soit une retenue à la source de 30 % sur tous leurs revenus et produits de cession de source américaine. En Europe, la France, l'Allemagne, l'Italie, le Royaume-Uni et l'Espagne ont réagi, estimant que l'on ne pouvait laisser les établissements bancaires seuls face à l'Internal Revenue Service. Ces pays ont donc exigé la signature d'accords bilatéraux sur l'échange d'informations entre administrations fiscales. Ces accords visaient, outre des mesures de simplification, à assurer la réciprocité de l'échange. C'est ainsi qu'a été signé, en France, l'accord du 14 novembre 2013. La loi de séparation et de régulation des activités bancaires de 2013 a rendu possible la récupération d'informations bancaires par l'administration fiscale, et nous approfondirons le dispositif à l'occasion de l'examen de la proposition de loi sur les comptes bancaires en déshérence qui sera examinée par l'Assemblée nationale en février. Un cahier des charges techniques, enfin, est en cours d'élaboration, et les travaux se poursuivent pour préciser l'interprétation de certains points.

Dans quelle mesure l'accord FATCA ouvre-t-il la voie à l'influence des normes américaines ? C'est la première question qui se pose. Sur le principe, nous restons en droit français. Le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel y veillent. Le code des impôts américain est, certes, concerné, à travers ses articles 1 471 et 1 472, relatifs aux retenues à la source, mais la France y échappe dès lors qu'elle respecte l'accord signé. Elle bénéficie, en outre, aux termes du point 7 de l'article 2, de la faculté de choisir, si la législation américaine évolue, entre ces évolutions et les termes de l'accord initial. De même, l'article 7 introduit la clause de la nation la plus favorisée. Si les États-Unis accordent à un autre État des conditions plus favorables, l'administration française pourra s'en prévaloir. Il s'agit, dans un cas comme dans l'autre, de tirer bénéfice de toute évolution positive.

La question de la réciprocité est centrale. C'est l'objectif même des accords intergouvernementaux. Les informations visées par FATCA concernent l'identification des comptes et des détenteurs, les revenus financiers versés sur ces comptes, leur solde et la valeur de rachat des contrats d'assurance vie. Les États-Unis ont accepté la réciprocité sur les deux premiers points, mais la question des soldes et de la valeur des actifs reste ouverte : aucune base légale ne les autorise pour l'instant à fournir ces informations. Nous avons insisté, d'abord par principe, et ensuite parce qu'il est important, dans le cadre des standards internationaux, que les soldes soient concernés. Les États-Unis y travaillent, mais doivent obtenir l'accord du Congrès. C'est cette question de la réciprocité, avec celle des entités exonérées, qui a retardé la signature de l'accord - retard également causé par l'épisode du shutdown américain en octobre 2013.

Le standard de l'OCDE a été adopté le 17 janvier 2014, sous la forme d'un modèle d'accord dont les spécifications techniques seront approfondies avant sa présentation au G20, en juin. Nous le voulons le plus proche possible de FATCA, sachant qu'il n'en faut pas moins tenir compte de contraintes opérationnelles.

Ce standard doit se concrétiser dans la directive européenne relative à l'assistance mutuelle et dans des accords bilatéraux. La démarche de l'administration française vise à tirer tous les bénéfices des progrès réalisés en matière d'échange d'informations, pour se donner les moyens de lutter contre la fraude.

M. Patrick Suet, président du comité fiscal de la Fédération bancaire française. - Les banquiers, que je représente ici, n'ont pas prise sur de telles décisions. Si la transmission d'informations fiscales à l'administration n'est pas pour nous chose nouvelle, puisqu'elle est entrée dans notre législation en 2005, il reste que la nature des recherches et de l'information exigée par FATCA a requis d'importantes adaptations. Depuis le courant de 2011, les banques ont mis en place des projets internes très lourds. L'accord intergouvernemental permet cependant de bien définir le champ des obligations et nous permettra d'échapper, à terme, à la retenue à la source. Cependant, pour les établissements internationaux comme la Société générale, implantée dans 77 pays, cela suppose de se plier à autant d'accords intergouvernementaux. Or, les définitions, comme celle de « revenu financier » ou de « compte-titre », ne sont pas les mêmes d'un pays à l'autre. Si bien que la balance coûts-avantages nous conduit à clore les comptes américains dans certains pays. Au reste, cela n'est pas toujours possible ; je pense aux doubles nationaux. Sans compter que l'administration américaine recherche ce qu'elle appelle les « indices d'américanité » - soit l'existence de flux financiers entre des comptes, comme ceux qui peuvent exister, par exemple, avec des enfants installés aux États-Unis.

Se pose, dès lors, la question de l'équilibre entre intérêt général et obligations imposées non seulement aux banques, mais aussi et surtout à leurs clients. D'ailleurs, la question du transfert de données n'est toujours pas réglée : un client pourrait contester le transfert en se fondant sur la législation européenne relative à la protection de la vie privée. En dépit des efforts de l'administration fiscale, qu'a soulignés Edouard Marcus, la complexité de ces échanges d'informations est telle qu'à trois mois de l'entrée en vigueur de l'accord, nous ne disposons encore d'aucune documentation stabilisée et nous sommes contraints de faire confiance, alors que les choses peuvent bouger à tout moment.

Le coût de l'adaptation pour les banques justifierait une rémunération du service rendu. Lorsque EDF effectue un service d'intérêt général, l'entreprise est rémunérée à ce titre. Ne travaillons-nous pas au service de l'intérêt général du monde entier ? Depuis 2011, nous avons dépensé de 200 à 300 millions d'euros pour une adaptation qui ne concernera pas plus de 200 000 comptes bancaires sur les quelque 50 millions enregistrés en France.

M. Philippe Marini, président. - N'est-ce pas là un investissement concurrentiel, susceptible de vous acquérir de nouveaux clients ?

M. Patrick Suet. - C'est plutôt un investissement pour les perdre.... Nos clients pourraient être mécontents de ces nouvelles interrogations. Le coût, en moyenne, est donc au moins de 1 000 euros par client, qu'il faut comparer avec le rendement moyen annuel d'un compte : il faudra cinq à dix ans pour récupérer l'investissement.

M. Philippe Marini, président. - Ce ne sont pas n'importe quels clients, cependant...

M. Patrick Suet. - Détrompez-vous. Tous les comptes d'expatriés sont concernés. Une banque nous a fourni le chiffre de 2 500 euros par compte en moyenne.

Nous sommes inquiets pour l'avenir. L'enjeu n'est pas mince, car toutes les banques ont des implantations aux États-Unis. Quant à l'accord OCDE, il est multi-pays. Cela va multiplier les relations bilatérales, donc les coûts. À l'heure actuelle, en dépit du voeu d'Édouard Marcus, les règles de FATCA et celles de l'OCDE ne se superposent pas. Les Américains échapperont à celles de l'OCDE, notamment pour ce qui concerne la recherche sur les bénéficiaires des revenus. Et les Américains ne sont pas soumis à l'obligation de déclaration des comptes titres.

Nous n'avons pas de doute quant à l'intérêt du dispositif de l'OCDE, mais nous demandons des simplifications, en particulier l'établissement de seuils, afin d'écarter les petits comptes.

M. Jean-Marc Vasseux, directeur risques, contrôle et conformité d'Axa Banque. - Axa Banque, créée en 2003, est une filiale d'Axa Assurance. Nos produits sont distribués, pour l'essentiel, par des agents généraux d'assurance. Avec quelques 700 000 personnes physiques pour clientèle et un bilan de l'ordre de 6 milliards d'euros, nous sommes une petite banque. Nous n'en sommes pas moins soumis à FATCA, pour un nombre de clients américains qui ne dépasse pas 150. Conserver nos relations avec eux supposait des adaptations lourdes : nous avons donc choisi de ne pas poursuivre. Cette décision fut difficile à prendre, car il s'agissait de clients fidèles.

Les textes, Patrick Suet l'a dit, ne sont pas fixés. Et un tel projet présente des risques. En témoignent les difficultés actuelles du passage à la norme Single Euro Payment Area (SEPA), qui vise à harmoniser les moyens de paiement en euros dans l'Union européenne, y compris hors zone euro. Il en va de même pour FATCA ; un simple reporting erroné peut entraîner des pénalités.

Mme Mathilde Dupré, chargée du Plaidoyer financement du développement CCFD-Terre solidaire. - FATCA est né en réaction au scandale UBS (Union des banques suisses), qui a montré que les banques internationales sont devenues les instruments d'une évasion fiscale qui se chiffre en milliards. L'Internal Revenue Service a obtenu des résultats en menaçant de publier une liste des clients américains d'UBS soupçonnés de fraude. D'où l'idée que la meilleure façon de récupérer des données intéressant l'administration fiscale était de les demander à ceux qui les détiennent. Cette initiative rejoint une revendication portée de longue date par la société civile.

Il est vrai que FATCA a été décidé unilatéralement par les États-Unis, alors qu'il emporte des conséquences extraterritoriales. Il y a donc eu une réaction en Europe. En 2011, la Commission européenne a demandé une exception pour les banques européennes. En 2012, lorsque le CCFD (Comité catholique contre la faim et pour le développement) faisait la tournée des QG de campagne avec des propositions concrètes, nous nous sommes rendu compte que l'on n'y était guère au courant de FATCA. Beaucoup de temps a été perdu. Il a fallu l'affaire Cahuzac pour que l'on s'y intéresse.

Cette législation nouvelle n'en a pas moins provoqué un électrochoc. Les discussions de longue date sur l'échange automatique d'informations ont commencé à trouver un écho au sein du G20. Une étude de 2013 du Tax Justice Network sur le sujet montre que l'échange automatique existe déjà entre beaucoup de pays, mais seulement sur un nombre restreint de produits. Seuls quatre des trente-quatre membres de l'OCDE - L'Autriche, Israël, la Suisse et la Turquie - ne le pratiquent pas.

M. Philippe Marini, président. - L'Autriche, État membre de la zone euro...

Mme Mathilde Dupré. - Tout l'enjeu consiste à savoir utiliser l'information issue des recoupements automatiques. L'étude montre que l'échange d'informations fonctionne mieux dans un cadre multilatéral, même si les capacités de l'administration restent encore limitées et qu'il existe encore peu de sanctions aux manquements.

M. Patrick Suet. - Je le conteste. Toute erreur, même purement matérielle, même d'un seul euro, est sanctionnée en France par 75 euros de pénalités. Les banques françaises paient chaque année des millions d'euros à ce titre.

Mme Mathilde Dupré. - Il est vrai que nous n'avons guère d'informations sur le cas de la France, puisque l'administration fiscale française n'a pas répondu au questionnaire...

M. Philippe Marini, président. - Voilà une remarque concrète sur laquelle Édouard Marcus pourra peut-être effectuer une recherche en vue de nous apporter quelques éléments.

Mme Mathilde Dupré. - L'enjeu est de construire un standard international. Or, la France ne s'intéresse qu'à FATCA et à ce qui va se passer au niveau de l'Union européenne. Mais quid des paradis fiscaux asiatiques, comme Hong-Kong ou Singapour ?

Certes, c'est grâce à FATCA que le Luxembourg a enfin accepté de sortir de son régime dérogatoire en Europe, mais il est clair qu'il faudra être ferme si l'on veut promouvoir un standard vraiment international. La Suisse a déclaré qu'elle accepterait l'échange automatique avec les États-Unis et l'Union européenne, parce qu'elle ne saurait se couper de ces marchés, mais le président de l'Association suisse des banquiers a clairement indiqué que pour le reste du monde, il n'en irait pas de même. La Suisse restera donc un paradis fiscal pour les pays émergents. Le risque de surenchère, dans les pays en développement, n'est pas mince - or, ce sont bien ces pays qui, d'abord, souffrent de l'évasion fiscale. La Gambie se vante ainsi d'être l'un des seuls territoires où ne s'appliquera pas FATCA.

Il a été un temps question de voter un FATCA français. Ce serait, à notre sens, le moyen le plus efficace d'obtenir la signature d'accords. Il existe une liste française des paradis fiscaux, aujourd'hui très réduite, où pourraient entrer les pays qui n'acceptent pas l'échange automatique.

M. François Marc, rapporteur général. - Merci de ces éclairages fort utiles, qui actualisent nos informations. Patrick Suet, représentant de la Fédération bancaire française, a dit son inquiétude quant aux coûts qui pourraient résulter de l'accord du 14 novembre 2013. Il a regretté que les banques ne puissent encore compter sur des textes d'application stables, et il a pointé les risques sous-jacents pour la gestion des établissements - ce qu'illustre le choix d'Axa Banque, tel que nous l'a exposé Jean-Marc Vasseux.

L'accord doit bientôt entrer en application. Alors que l'Europe cherche à se donner une position homogène et que l'évasion fiscale dans les États non coopératifs n'a pas cessé - certains disent même qu'elle s'est accentuée -, la plus grande vigilance reste de mise.

Les discussions en cours avec les États-Unis posent la question de la réciprocité, que nous avons évoquée lors de notre déplacement outre Atlantique. La France veut une réciprocité non seulement sur les revenus entrants mais sur les soldes. De quels leviers dispose-t-on pour faire évoluer les positions américaines ? Au-delà de la question de principe, quels enjeux financiers y a-t-il derrière cette exigence de réciprocité ? La France s'autoriserait-elle à dénoncer l'accord en l'absence de réciprocité, et si des standards plus exigeants émergeaient au sein de l'Union européenne ?

Patrick Suet, retraçant l'état d'avancement de la mise en conformité des banques françaises, a estimé que les exigences de FATCA et celles du standard à venir de l'OCDE ne se superposaient pas. Les banques se préparent-elles pour le cas où un dispositif plus lourd viendrait à être adopté ?

Jean-Marc Vasseux nous a indiqué qu'Axa Banque avait fait le choix de se séparer de ses clients concernés par le FATCA. Est-il prévu, pour eux, un dispositif d'accompagnement ? Et cette décision donne-t-elle à la banque le statut de Participating Foreign Financial Institution (PPFI), réputé conforme à FATCA ?

Mathilde Dupré nous a rappelé que la revendication du Tax Justice Network de voir se généraliser l'échange d'informations n'a pas encore abouti, faute d'accord entre les États. Quelles sont les alternatives au niveau international et européen ? Comment lutter, enfin, contre l'évasion fiscale des entreprises alors que FATCA ne permet pas de prendre en compte tous les cas des personnes morales ?

M. Philippe Marini, président. - J'ajoute une question sur la liste des États et territoires non coopératifs (ETNC) : Jersey et les Bermudes viennent d'en être retirées, le 17 janvier 2014, quelques mois seulement après y avoir été inscrites, le 21 août 2013. Au point que la presse s'est interrogée. Le ministre a fait état d'échanges fructueux avec ces territoires au terme de la période d'essai, dont le moins que l'on puisse dire est qu'elle fut brève... Pour l'inscription ou le retrait de cette liste, le fait est que l'administration n'a pas compétence liée, mais conserve une marge d'appréciation. Edouard Marcus pourra sans doute nous en dire plus sur les raisons du choix opéré.

Mme Mathilde Dupré. - Les opérateurs mettent toujours en avant la question des coûts. Il convient cependant de distinguer entre les coûts de mise en conformité et les coûts récurrents : une fois le système de reporting mis en place, la facture sera beaucoup moins lourde. Aux États-Unis, les banques ont décidé de se mettre en conformité. De même pour les banques suisses, preuve de leur intérêt à conserver leurs clients américains. Les coûts de mise en conformité, explique Patrick Suet, devraient être partagés puisqu'ils correspondent à un service rendu. Mais c'est oublier que FATCA a été institué en réponse aux manquements des banques !

FATCA vise les personnes physiques et morales : en théorie, les entreprises sont donc concernées. Mais si les trusts, dont une des parties prenantes est américaine, sont censés être couverts, il reste à savoir comment l'information sera collectée, et si elle le sera vraiment... Les trusts sont des structures très opaques et la discussion n'avance pas, en Europe, sur la constitution de registres publics.

Quelle alternative en cas d'échec ? Pour moi, la gravité de la situation et la faible efficacité du système d'échange à la demande nous feront inévitablement aller vers un standard d'échange automatique. J'ai confiance, tout en ayant conscience qu'il faudra être énergique avec les pays récalcitrants. Un journaliste avec lequel nous travaillons souvent, Xavier Harel, relève que les banques suisses font à présent signer à leurs clients un justificatif attestant leur mise en conformité avec le fisc français. Une telle pratique pourrait être étendue.

Pour en revenir aux entreprises, l'OCDE a ouvert le chantier de la lutte contre l'érosion des bases et le transfert des bénéfices, le BEPS (Base Erosion and Profit Shifting). La question de la transparence pays par pays est pour nous une mesure phare, qui doit faire partie du plan d'action. L'OCDE estime, pour l'heure, que l'information doit être transmise sans être publiée. Pour nous, la publication est une exigence.

M. Philippe Marini, président. - Le BEPS est pour nous un sujet fondamental, qui sera l'un de ceux que nous traiterons lors du prochain séminaire de la commission des finances, en juin 2014 à Orléans.

M. Jean-Marc Vasseux. - Dans le cas d'Axa Banque, nous n'abandonnons pas nos clients en rase campagne. Nous les appelons, nous leur expliquons notre position et nous leur conseillons, le cas échéant, d'autres établissements.

M. Patrick Suet. - Les banques doivent s'enregistrer auprès de l'administration fiscale américaine avant le 1er juillet 2014. Nous sommes quasiment prêts. Les grands établissements s'y emploient depuis 2011 et, en l'attente de textes définitifs, travaillent sur des maquettes avec l'administration.

La question des écarts entre les standards est essentielle. À côté du standard français, vient à présent le standard FATCA, tandis que des standards de l'OCDE et de l'Union européenne se profilent. On risque, en cas de divergences, de multiplier sans utilité les contraintes techniques. Dans FATCA, des seuils sont prévus, qui permettent d'exclure les petits comptes ; tel n'est pas le cas, à ma connaissance, dans le projet de l'OCDE. Le futur système européen ou de l'OCDE contraindra les banques à demander à chaque client de certifier sa situation. Alors que nos standards nous obligent déjà, dans le cadre de la lutte contre le blanchiment, à recueillir des renseignements précis d'identité, comment faire comprendre cette contrainte supplémentaire à nos clients, et notamment les plus âgés ?

M. Édouard Marcus. - Cette question de la cohérence entre FATCA et le futur standard de l'OCDE est importante. Outre le fait qu'elle représente, pour les banques, un défi technique, il s'agit d'un enjeu politique : tout le monde doit être soumis aux mêmes règles.

Les différences entre le standard de l'OCDE et FATCA sont de trois ordres. La première différence tient à certains choix pratiques, et notamment celui des seuils, nombreux pour FATCA. Il faudra choisir la solution la plus efficace. Le débat avec les banques est ouvert sur ce sujet, comme sur celui de la certification. La deuxième différence tient au régime des sanctions : FATCA prévoit une retenue à la source, même dans le cas où la banque n'y est pour rien, n'ayant pas obtenu l'information de son client. Le problème ne peut se poser dans le standard de l'OCDE, fondé sur le seul principe de l'échange automatique. La troisième différence, enfin, tient au régime de réciprocité. Pour nous, il est essentiel que le reporting des soldes figure dans le standard de l'OCDE, afin de pousser les Américains au même niveau d'ambition.

Travaillera-t-on à étendre le standard, via la signature d'accords bilatéraux avec les pays hors Union européenne ? Oui, des accords seront conclus, mais il faut bien avoir conscience que l'on ne pourra signer tout de suite avec tout le monde. Le déploiement du standard sera suivi par le Forum mondial sur la transparence et l'échange d'informations, qui intègrera l'échange automatique à ses critères d'évaluations. Les pays devront alors s'y conformer pour être sortis des listes.

Le président Marini m'a interrogé sur le cas de Jersey et des Bermudes. Tout a commencé par l'arrêté du 21 août 2013, qui ajoutait trois pays à la liste des ETNC : Jersey, les Bermudes et les Iles Vierges britanniques, avec lesquelles nous avions de grandes difficultés : les autorités multipliaient les interprétations restrictives et nous n'obtenions pas les réponses que nous attendions.

M. Philippe Marini, président. - Les méandres procéduriers...

M. Édouard Marcus. - Des sanctions fiscales allaient s'appliquer au 1er janvier 2014 : deux territoires se sont rapprochés de nous, nous ont apporté les réponses que nous attendions et ont consenti à lever certaines divergences d'interprétation sur l'application des accords.

M. Philippe Marini, président. - Lesquelles ?

M. Édouard Marcus. - Jersey considérait que la taxe de 3 % sur les immeubles détenus par des sociétés étrangères n'entrait pas dans le champ de l'accord. Elle le reconnaît aujourd'hui.

M. Philippe Marini, président. - Y a-t-il eu d'autres progrès ?

M. Édouard Marcus. - C'est le seul qui ait été formalisé juridiquement, par le biais d'un échange de lettres. Nous avons également progressé sur certains éléments apparaissant sur le jaune budgétaire relatif à l'échange de renseignements, comme la facturation de certains frais de procédure. Les obstacles sont désormais levés. Il nous est donc apparu que ces États pouvaient sortir de la liste des ETNC.

Le Forum mondial, quant à lui, retient plusieurs niveaux de notation. Quatorze pays, dont la Suisse, ne peuvent pas même être notés, car leur législation ne permet pas l'échange de renseignements. Viennent ensuite les pays « non conformes », « partiellement conformes », « largement conformes » - c'est désormais là que sont notées Jersey et les Bermudes, aux côtés du Royaume Uni, des États-Unis, de l'Italie, de l'Allemagne - puis enfin les pays « conformes », comme la France.

M. Albéric de Montgolfier. - L'accord de régularisation entre la Suisse et les États-Unis va obliger les banques suisses à se classer selon quatre catégories. Dans quel délai ? Par ailleurs, peut-on craindre, avec la réciprocité, un transfert d'activité vers les pays d'Asie du Sud-est, où l'échange automatique n'a pas cours ?

M. Jean Germain. - L'existence de paradis fiscaux entraîne un report de la charge fiscale sur les moins riches.

M. Philippe Marini, président. - Ou les moins immoraux.

M. Jean Germain. - Je préfère mes termes, ils sont politiques, non moraux.

M. Philippe Marini, président. - On peut être riche et moral...

M. Jean Germain. - L'accord signé le 14 novembre 2013 par Pierre Moscovici et l'ambassadeur Charles Rivkin agace ce que je ne crains pas d'appeler mon sentiment gaulliste. Il pose la question de l'extraterritorialité du droit américain, qui semble devoir primer sur le droit des autres pays du monde. Les États-Unis entendent se donner, unilatéralement, un brevet de moralité, alors qu'ils sont à l'origine de la crise de 2008, qui a fait des milliers de chômeurs en Europe, et que leurs banques échappent, en l'absence de réciprocité, à la réglementation qu'ils entendent imposer à nos banques européennes. J'ai un peu le sentiment que les grosses fortunes et les grandes entreprises n'en seront nullement dérangées, et que tout retombera, une fois de plus, sur le citoyen lambda.

M. Philippe Marini, président. - C'est une question qui se pose à chacun d'entre nous...

M. Éric Bocquet. - Notre commission d'enquête sénatoriale sur l'évasion des capitaux, dont j'ai eu l'honneur d'être le rapporteur, s'est penchée sur la question de l'échange automatique d'informations, voie royale pour aller vers la transparence. Nous avons formulé quelques propositions pour un FATCA européen, dont l'ambition ne devrait pas se limiter à un échange automatique d'informations entre les États membres et, le cas échéant, quelques États tiers, mais bien peser sur toutes les banques présentes sur le territoire de l'Union européenne. Quand donc sautera, en Europe, le verrou de l'unanimité qui prévaut en matière de fiscalité ? Notre commission d'enquête préconisait de mettre en place une coopération renforcée. On ne peut admettre que le veto d'un seul État suffise à bloquer toute initiative en faveur de la transparence. Au-delà des déclarations de bonnes intentions, il vient un moment où il faut savoir prendre des décisions concrètes !

Comment a-t-on pu supprimer Jersey de la liste des ETNC, lorsque l'on sait qu'elle abrite des milliers de trusts ? Quant aux États-Unis, s'ils s'insurgent contre l'évasion fiscale dès lors qu'elle leur cause du tort, ils sont bien silencieux sur les pratiques du Delaware, du Wyoming, du Nevada, et sur leurs positions aux Îles Caïman... S'agit-il de combattre l'évasion fiscale internationale, ou de défendre leurs propres intérêts ?

Concernant le coût, pour les banques, de la mise en conformité, j'ai lu ce matin dans Les Échos qu'une grande banque française avait réalisé, en 2013, un bénéfice de 2,18 milliards d'euros, en hausse de 175 %. Il y a là de quoi assumer quelques dépenses...

M. Jacques Chiron. - Devant notre commission d'enquête, le président d'une grande banque française a déclaré avoir informé, dès 2011, tous ses clients de leur obligation de déclarer leurs avoirs dans leur pays fiscal d'origine. Les banques suisses, on l'a vu, font désormais signer un justificatif aux leurs. Peut-on espérer que les banques françaises, à défaut d'avoir anticipé, fassent de même ? Et dans quel délai ?

M. Francis Delattre. - Nous avons entendu, à plusieurs reprises, nos représentants auprès de l'OCDE. Soixante États ont signé un protocole d'accord. Quant aux Américains résidant en France, ils sont aussi des contribuables français. Pourquoi injecter du droit américain dans les relations interbancaires alors que la négociation devrait avoir lieu d'État à État ? FATCA introduit beaucoup de confusion, et n'aide pas l'OCDE. Les États-Unis ont prouvé, avec les listes UBS, qu'ils avaient les moyens de contraindre les grands établissements financiers du monde. Ceux qui sont européens se soumettent. Pourquoi devrions-nous, dès lors, mettre en oeuvre FATCA, alors que ce qui compte avant tout pour nous, ce sont les standards de l'OCDE ? Nous avons besoin d'une régulation mondiale. Nos intérêts devraient être défendus par l'Europe. De même, on se plaint de ne pas avancer sur l'union bancaire ? Travaillons donc à lever les réticences de l'Allemagne, qui contribuent à freiner toute initiative commune.

M. Philippe Marini, président. - Il est permis de douter de la capacité de l'Europe à surmonter les contraintes de l'unanimité... Or, sur la transmission d'informations fiscales, chaque État est à égalité avec les autres. C'est donc une question de rapport de forces politique. Voilà qui peut nous réunir.

M. Édouard Marcus. - Aux termes de l'accord signé par la France, les établissements doivent s'inscrire dès à présent. Ceux qui n'ont pas de clients américains sont réputés conformes, dès lors qu'ils certifient que leur clientèle est locale.

M. Patrick Suet. - Pour répondre à la question concernant l'accord entre les États-Unis et la Suisse, j'indique que toutes les banques régies par le droit suisse ont dû prendre une position. Celles qui ont des clients américains sont dans un processus de régularisation.

M. Édouard Marcus. - Le risque de voir certains États faire cavalier seul a été évoqué. Mais l'objectif est bien, à terme, que le standard soit applicable à toutes les places, celles qui ne s'y plieraient pas se trouvant marginalisées. On peut imaginer que l'échange automatique d'informations soit retenu comme un critère d'évaluation par le Forum mondial ; les États qui ne s'y plieraient pas seraient alors inscrits sur la liste noire. En tout état de cause, pour une place, rester en dehors des standards a un coût, ne serait-ce que de réputation. On l'a vu avec l'échange à la demande.

Concernant l'extraterritorialité de FATCA, c'est précisément à cela que la signature d'un accord intergouvernemental cherche à répondre, en mettant les partenaires à égalité. FATCA a donné une impulsion à l'échange automatique.

Le projet BEPS porté par l'OCDE vise les multinationales. L'idée est d'avoir une approche globale, y compris sur les trusts. Enfin, si la règle de l'unanimité au sein de l'Union européenne peut bloquer les avancées en matière fiscale, elle n'empêche pas les États de signer entre eux des accords bilatéraux sur le modèle de l'OCDE.

Mme Mathilde Dupré. - Nous appelions à un FATCA français et européen pour négocier dans l'équilibre avec les États-Unis et assurer la réciprocité. Il n'en a pas été ainsi. Mais tant que les débats ne sont pas achevés au Congrès, il faut pousser les feux.

L'enjeu, pour nous, est le multilatéralisme. Il est indispensable si l'on veut éviter des transferts vers d'autres pays. Le standard de l'OCDE est, de ce point de vue, l'outil le plus abouti. En tant que membre d'un groupe d'experts de l'Union européenne, je puis vous dire que la Commission européenne a en réserve des propositions pour établir une liste européenne des paradis fiscaux, couplant les critères du Forum mondial à d'autres, et touchant aux régimes fiscaux agressifs. Mais l'Union européenne, qui a des paradis fiscaux en son sein, est sur ce sujet encalminée ... Il reste bien du chemin à faire.

Au demeurant, si les Américains n'avaient pas mis en place la loi FATCA, on n'en serait pas à discuter de l'échange automatique d'informations. Pour aller plus loin, il nous faut un standard OCDE plus large, multilatéral, qui aille au-delà des trente-quatre pays riches membres de l'organisation, dont certains sont d'ailleurs des paradis fiscaux...

M. Patrick Suet. - La question de l'extraterritorialité du droit américain dépasse largement celle de la fiscalité. Sur le respect des embargos, par exemple, c'est la législation américaine qui s'applique. Nous manquons de fermeté.

Sur FATCA, je veux lever une ambiguïté : ce n'est pas une loi sur les banques, mais sur les clients des banques. Nous n'en sommes que les vecteurs. Nous sommes déjà soumis à de très nombreuses obligations, de nature prudentielle ou dans le cadre de la lutte contre le blanchiment. Nous avons bien évidemment une connaissance de nos clients ! Et cela vaut aussi pour les trusts. Quant aux justificatifs, nous n'avons pas attendu l'initiative des banques suisses pour en demander à nos clients : nous le faisons depuis 2011.

M. Francis Delattre. - Les spécificités de FATCA tiennent aux caractéristiques du système fiscal américain : les contribuables déclarent leur revenu mondial et peuvent déduire ce qu'ils ont payé ailleurs comme impôts. L'administration fiscale avait besoin de la loi FATCA pour s'assurer de la bonne application de ces règles.

M. Philippe Marini, président. - Extraterritorialité, difficile conciliation du droit français et communautaire avec les pratiques américaines, autant de contradictions avec lesquelles il nous faudra vivre sans perdre notre âme. Comme il nous faudra trouver une voie entre impératif de lutte contre la fraude et réalisme.

Ainsi, j'ai entendu lundi le président autrichien tenir des propos intéressants sur les accords Rubik : pour l'Autriche, cela représente 1,5 milliard d'euros de recettes annuelles. Quand on a besoin de tenir le déficit, cela n'est pas rien. Voilà qui laisse chacun devant sa conscience...