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Projet de loi de finances pour 2015 : Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 19 novembre 2014, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Alain Houpert et Yannick Botrel, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (et article 47) et sur le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».

M. Alain Houpert, rapporteur spécial. - Il nous est proposé de doter la mission en 2015 de 3,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE), soit une hausse de 4,2 %, et 2,9 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) ce qui révèle une contraction de 8 %. Avant de présenter mon analyse des crédits, je relève que les dépenses fiscales rattachées à la mission affichent des résultats satisfaisants. Ainsi, le rapport Guillaume sur les dépenses fiscales et sociales les avait jugées assez ou très efficaces.

J'observe que l'évolution contrastée pour les AE et les CP ne fait que traduire la poursuite de l'application de la nouvelle programmation financière de la politique agricole commune (PAC). Parler d'un budget reflétant à la fois un engagement en faveur de l'agriculture et la contribution du ministère à l'effort de maîtrise des dépenses publiques comme le fait le Gouvernement est d'autant moins acceptable qu'une analyse objective disqualifie les arguments gouvernementaux. D'une part, le compromis agricole européen se traduit en effet par de moindres ambitions pour nos productions agricoles, alors que l'Europe pourrait davantage contribuer aux équilibres alimentaires mondiaux. D'autre part, La réduction des CP touche plus particulièrement les dépenses d'intervention effectivement perçues par nos agriculteurs, les plus utiles.

Je m'interroge sur la sincérité de ce projet de budget dans la mesure où les crédits dédiés aux aléas ne sont pas provisionnés : risques climatiques, économiques et sanitaires, ou encore risques associés aux refus d'apurement communautaires dont la facture pourrait atteindre 1,8 milliard d'euros selon la Cour des comptes, que le ministre évalue à près d'un milliard d'euros, et dont seuls 400 millions d'euros sont prévus par le projet de loi de finances rectificative pour 2014. Certaines dotations, comme celles destinées à l'assurance-récolte ou aux industries agro-alimentaires, me paraissent enfin sous-calibrées.

Plus globalement, je m'inquiète des effets concrets d'arbitrages budgétaires qui ne semblent pas à la mesure des difficultés économiques rencontrées par les exploitations et par certains territoires. Il en est ainsi de la simple reconduction des aides globales aux filières, du recours au programme des investissements d'avenir (PIA) en remplacement des crédits budgétaires du ministère, de l'avenir de la filière sucrière alors que l'heure de sa dérégulation approche, les inconnues portant sur du bouclage financier du plan annoncé par le Président de la République à Cournon, des effets de l'intégration de la prime herbagère agro-environnementale dans le dispositif des indemnités compensatoires de handicaps naturels, de la suppression de certains régimes d'exonération de cotisations sociales comme le contrat vendanges, des ponctions sur les fonds de roulement de grands partenaires, en particulier les chambres d'agriculture...

Mes inquiétudes sont redoublées par les coupes opérées par le Gouvernement à l'Assemblée nationale en deuxième délibération : 26,5 millions d'euros en moins, dont 21,4 millions d'euros sur le seul programme 154. Et par quelle ardente obligation le Gouvernement justifie-t-il ces coupes à l'aveugle ? Une actualisation des prévisions de dépenses !

Dans ces conditions, je crains que ne s'accentue la perte de vitalité de notre agriculture, qui a déjà subi un recul très préoccupant des surfaces et de ses emplois. J'insiste pour que le désengagement du budget général ne se traduise pas par une réduction des soutiens à la « Ferme France ». Le pays doit au contraire mobiliser ses enveloppes européennes au titre de la PAC ; restons attentifs à la mobilisation effective du PIA et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », le CASDAR - d'autres formules qu'un compte d'affectation spéciale ne seraient-elles d'ailleurs pas plus propices à la continuité du financement du développement agricole et rural ?

Des économies sont possibles pour la mission agriculture, mais pas de fausses économies. Les efforts de rationalisation des ressources humaines du ministère peuvent être poursuivis : les transferts de responsabilité de l'État vers les régions dans le cadre de la nouvelle PAC devront être accompagnés des transferts d'emplois nécessaires ; je crois dans les effets des allègements fiscaux et sociaux mais les productions primaires en bénéficieront-elles vraiment ? - et je souhaite que le coût des normes soit mieux maîtrisé. Enfin, malgré la légitimité des objectifs de développement agricole durable, nous ne devons pas perdre de vue les équilibres qui ont permis à l'agriculture de compenser le recul des terres et de l'emploi par des gains de productivité.

L'article 47 rattaché à la mission exclut les entreprises de travaux agricoles, ruraux et forestiers du dispositif d'exonération de cotisations sociales de l'emploi saisonnier agricole et met fin à l'exonération de la part salariale des cotisations sociales dont bénéficient les salariés embauchés pour les vendanges. Ces deux mesures ne sont pas justifiées. L'exposé des motifs ne me convainc pas. Pour la première, il s'agirait de lutter contre la précarisation des emplois et le travail clandestin, alors que la saisonnalité de nombreux travaux agricoles s'impose à tous et n'est pas un mode d'organisation du travail souhaité par les employeurs ! L'exonération appliquée contribue aussi, de toute évidence, à une normalisation des conditions d'emplois.

La seconde, la suppression de l'exonération de cotisations sociales salariales aux vendangeurs ne saurait être considérée comme une mesure favorisant l'attractivité de ces emplois ou une mesure de justice sociale. Elle traduit plutôt la propension du Gouvernement à rechercher des effets d'aubaine fiscalo-sociaux sur le dos des plus défavorisés. Car ce sont des salariés modestes, aux gains mensuels moyens de l'ordre de 650 euros, soit moins que le seuil de pauvreté, qui seront touchés par une mesure qui élèvera les coûts salariaux et réduira l'attractivité des emplois concernés. La plus grande mécanisation qui en résultera affectera la qualité des produits.

Dans ces conditions, je vous propose de ne pas adopter les crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », mais d'adopter ceux du compte spécial « développement agricole et rural », tout en supprimant l'article rattaché 47.

M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - Je précise d'emblée que je n'en n'arriverai pas aux mêmes recommandations que mon collègue. Les dotations globales du programme 149 « Forêt » s'élèvent pour 2015 à 279,31 millions d'euros en AE et à 296,68 millions d'euros en CP. Les crédits baissent par rapport à 2014 car ils avaient alors fait l'objet d'une augmentation exceptionnelle de 11 %, en raison de la mise en place d'une nouvelle action consacrée au Fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) et à l'augmentation de la subvention à l'Office national des forêts (ONF). Le soutien du Gouvernement à la filière bois est donc stable en réalité.

L'ONF, principal opérateur du programme 149, bénéficiera en 2015 de subventions de l'État pour un montant total de l'ordre de 202 millions d'euros (via l'action 11 « Gestion des forêts publiques et protection de la forêt »), dont un versement compensateur en faveur de la gestion des forêts des collectivités locales de 140 millions d'euros, soit 20 millions d'euros de plus que ce que prévoit le contrat pluriannuel d'objectifs et de performances. L'office gère les 4,7 millions d'hectares de forêts publiques, soit environ 27 % de l'ensemble de la surface forestière de notre pays.

La dotation de l'action 12 « Développement économique de la filière et gestion durable » s'élève à 50,4 millions d'euros en AE et à 52,6 millions d'euros en CP. Elle contribue à la poursuite du plan chablis après le passage de la tempête Klaus en 2009. La dotation de l'action 13, à hauteur de 10,6 millions d'euros en autorisations de paiement et 21,8 millions d'euros en crédits de paiements, assure le financement du FSFB, dont l'instauration par la loi de finances pour 2014 est un gage de cohérence et du soutien du Gouvernement à la filière.

La baisse de la subvention de l'État à l'ONF est sans cesse reportée parce que celui-ci doit faire face depuis plusieurs années à une situation financière difficile qui n'a jamais pu être redressée. Une enquête sur les soutiens à la filière forêt-bois a été demandée à la Cour des comptes à la fin de l'année 2013 en application de l'article 58-2 de la LOLF. Ce travail devrait faire l'objet d'une audition pour suite à donner en début d'année 2015. L'ONF pourrait tirer profit d'une mobilisation de l'ensemble de la filière - amont et aval - autour de l'objectif de valorisation de la ressource bois. Il serait pertinent que les soutiens publics à la filière bois, aides budgétaires ou mesures fiscales, soient soumis à la condition d'une gestion effective des forêts par les propriétaires qui en bénéficient.

La dotation du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », soit 512 millions d'euros, témoigne de l'importance capitale de la sécurité et la qualité sanitaires de l'alimentation pour le gouvernement. La baisse constatée de 1 % par rapport à 2014 est en fait due à un changement de périmètre. Ce budget 2015 met en oeuvre les dispositions de la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, qui reconnaît à la sécurité alimentaire la valeur de principe d'action publique.

L'action 1 « Prévention et gestion des risques inhérents à la production de végétaux », dotée de 22,56 millions d'euros, soutient les fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (Fredon) dont les compétences ont été récemment étoffées par la loi d'avenir pour l'agriculture.

L'action 2 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux », avec 94,75 millions d'euros, assure, au plus juste coût, le suivi des programmes de contrôle et de prévention des principales épizooties, qui sont d'ailleurs en régression. Grâce à la hausse des moyens consacrés aux visites sanitaires bovines, aviaires et porcines, la direction générale de l'alimentation du ministère satisfera aux recommandations émises par la Cour des comptes sur son fonctionnement et ses activités de contrôle.

Les actions 3 « Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires » et 4 « Actions transversales », qui reçoivent 90,4 millions d'euros, connaissent une hausse de 1,4 million d'euros par rapport à 2014, dont je ne peux que me féliciter, puisqu'elle bénéficiera notamment aux laboratoires publics d'analyse de référence, démontrant la cohérence du Gouvernement dans la mise en oeuvre de ses engagements en matière sanitaire.

L'action 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaire de l'alimentation » voit sa dotation augmenter de 250 000 euros afin de tenir compte des ajustements de périmètre budgétaire et des évolutions de l'activité de la direction générale de l'alimentation du ministère.

J'observe avec satisfaction que les moyens afférents au programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » sont stabilisés et que certains dispositifs sont même renforcés. La France doit rester à la pointe des exigences en matière de sécurité sanitaire. Je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » ainsi que ceux du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ». À l'heure de la mise en place du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE), le Gouvernement juge important de rationaliser le dispositif d'exonération de cotisations sociales du monde agricole. Tout en comprenant les motivations de mon collègue - le monde agricole a besoin de souplesse en raison de sa saisonnalité - je vous propose de nous en remettre à la sagesse du Sénat sur l'article rattaché 47.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les contrôles visant les agriculteurs ont suscité des manifestations, au motif que la France les appliquerait avec plus de zèle que ses voisins, multipliant la paperasserie. Dans les 500 000 exploitations, l'emploi diminue chaque année. Qu'en est-il des effectifs des corps de contrôle ? Peut-on parler d'une suradministration agricole ?

M. Michel Bouvard. - Les élus de montagne ont une vive inquiétude sur les services de restauration des terrains en montagne (RTM). Bien que le changement climatique augmente l'érosion et les risques de glissements de terrain, les crédits stagnent ou baissent. Dans ce projet de loi de finances, onze départements se partageront 150 000 euros en AE et 150 000 en CP. À qui veut-on faire croire que l'on peut agir avec une somme aussi faible ? Les services de RTM au sein de l'ONF peinent à entretenir des zones boisées : tous les maires concernés vous le diront. Il est grand temps que la courbe de leurs crédits s'inverse. Je défendrai en séance un amendement de redéploiement : le Gouvernement doit envoyer d'autres signaux et que les contrats de plan traitent une situation qui devient inquiétante.

M. François Patriat. - Nous avons beau être habitués, ici ou ailleurs, à l'intensité des débats sur l'agriculture, le manichéisme d'Alain Houpert me surprend. Le budget de l'agriculture - enseignement, quelques mesures sociales, filières, offices... - pèse peu. Pour avoir été en responsabilité sur ces questions, je sais qu'il est compliqué de maintenir des crédits dans une situation nationale et européenne telle que la nôtre. Le Gouvernement s'est efforcé de sauver l'essentiel : la PAC. Car la question est bien de savoir si elle existera encore après 2020. Il s'est battu avec opiniâtreté, et la part de la France en est sortie grandie. Les agriculteurs le savent. Cela me fait sourire : à chaque réforme de la PAC, les agriculteurs se battent pour sauvegarder la PAC d'avant, celle-là même qu'ils avaient combattue lors de sa mise en place. Je me souviens de leurs actions contre les quotas laitiers, en 1982 - jeune parlementaire, j'avais été confronté à une tentative de pendaison ; les mêmes les ont défendus ensuite...

Les gouvernements, de droite comme de gauche, se sont battus pour que la France reste le premier bénéficiaire de la PAC. Je regrette les distorsions entre les terres les plus et les moins productives. Là où le rendement est de 110 quintaux à l'hectare, les droits à paiement unique (DPU) sont de 352 euros par hectare, tandis qu'ils sont de 180 euros là où le rendement est de 55 quintaux à l'hectare... Ils ne profitent pas toujours à ceux qui en ont le plus besoin.

Reste le problème éthique et économique de l'article 47. Il faut préserver les contrats vendanges. Je ne parle pas des grands crus. La viticulture de qualité a encore besoin de vendanges manuelles et non mécaniques. Aujourd'hui, les viticulteurs peuvent faire appel par Pôle Emploi à des chômeurs qui gagnent en moyenne 220 euros sur trois semaines. Demain, ils devront mécaniser les récoltes ou ne recourir qu'à une main d'oeuvre étrangère, qui remonte du Languedoc à la Bourgogne en passant par les côtes du Rhône, avant d'aller peut-être en Champagne.

L'argument selon lequel le monde viticole a le CICE et ne peut avoir le beurre et l'argent du beurre ne tient pas : les exonérations profitent aux vendangeurs, pas aux employeurs. Plus à gauche que jamais, je défendrai les salariés. La situation est différente pour les forestiers, dont l'activité n'est pas soumise à la même saisonnalité. Je me souviens de la loi Evin, présentée comme une loi de santé publique : vingt-cinq ans après, on lit encore au Clos Vougeot : « toujours en vin, jamais Evin ». Évitons une perte de substance pour la mutualité sociale agricole (MSA) comme pour les territoires. Les acteurs de la vigne aux Hospices de Beaune m'ont demandé d'être vigilant : je le serai.

M. Antoine Lefèvre. - Est-ce du manichéisme ? Je partage les inquiétudes du rapporteur spécial sur les réseaux des chambres d'agriculture, la réforme de la PAC, ou les difficultés de la filière sucre, qui concernent au premier chef mon département. Celui-ci produit aussi 10 % du champagne, sans qu'il y ait un rapport entre les deux... L'article 47 fragilise l'activité viticole, mais surtout le pouvoir d'achat des vendangeurs : étudiants, chômeurs, travailleurs pauvres qui améliorent ainsi leur ordinaire. Nous ne soutiendrons pas cette mesure inappropriée : sinon c'est la mécanisation ou la main d'oeuvre étrangère qui prendra le relais.

M. Gérard Longuet. - Avez-vous une explication sur la disparition de la subvention au Centre national de la propriété forestière ? Le rétablissement de l'ONF suffira-t-il à le rendre capable de gérer les forêts domaniales et communales ?

M. Michel Canevet. - Le recul des activités agricoles me préoccupe. Dans le Finistère, les contrôles pèsent sur les agriculteurs, mais aussi sur les pêcheurs. L'économie devient suradministrée. A-t-on suffisamment provisionné les aléas, qui agitent le monde agricole, comme à Morlaix dernièrement, occasionnant des dégâts sur les bâtiments administratifs ?

Les employeurs recourent parfois à la main d'oeuvre étrangère parce qu'ils ne trouvent pas de saisonniers en France, malgré le grand nombre de chômeurs disponibles sur les listes de Pôle Emploi, pour lesquels il est souvent plus avantageux de ne pas travailler. C'est aussi beaucoup plus simple : il suffit de payer une facture, au lieu de se noyer dans les formalités administratives. Cela appelle une simplification du droit du travail dans ce secteur.

M. Jean-Claude Requier. - Je suis favorable à votre amendement qui préserve les contrats vendanges. Outre que ce travail est dur, surtout dans les premiers jours, ce plus donné aux vendangeurs maintient des vendanges manuelles, et contribue à la qualité du produit. Je crois savoir que la subvention au Centre national de la propriété forestière ne serait supprimée que pour cette année - l'opérateur puisant dans son fonds de réserve - et serait rétablie l'année prochaine.

M. Francis Delattre. - Je n'ai pas vu de ligne budgétaire relative aux forêts nouvelles. Dans mon département, nous en préparons une de mille hectares, près de Cergy-Pontoise, en bord de l'Oise, sur la commune de Pierrelaye, sur d'anciens terrains de la Ville de Paris.

M. Alain Houpert, rapporteur spécial. - Un groupe de travail sur les normes devrait être constitué par la commission des affaires économiques ; il faut s'en féliciter. Je serais manichéen ? Au moins ne suis-je pas populiste : je suis fier des prestigieux terroirs de Bourgogne.

M. François Patriat. - C'est 2 % du territoire !

M. Alain Houpert, rapporteur spécial. - Je propose d'étendre le contrat vendanges aux saisonniers des travaux agricoles et forestiers. Le nombre d'emplois dans l'agriculture baisse. En Allemagne, ce type d'emploi coûte 7 euros charges comprises, contre 15 euros chez nous. Comment ne pas voir de corrélation entre nos régimes fiscaux et sociaux et le niveau des prélèvements obligatoires, d'une part, et le nombre d'emplois, d'autre part ?

Seulement 27 millions d'euros sont inscrits pour couvrir les aléas et le financement nécessaire à l'essor de l'assurance récolte n'est toujours pas au rendez-vous. Pour ne pas apparaître manichéen, je soutiendrai l'action du Gouvernement à Bruxelles pour faire face à l'embargo russe.

M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - Les agriculteurs se plaignent régulièrement qu'il y aurait en France plus de contrôles que dans les autres pays ; je n'ai pas de réponse sur cette question. Voici quelques années, la filière porcine en Bretagne prétendait que la situation en Espagne était de ce point de vue bien plus favorable, et des collègues du conseil général des Côtes d'Armor, s'étant déplacés, avaient constaté que la réglementation y était observée comme chez nous.

Le montant prévu pour les aléas peut paraître peu important ; c'est la pratique budgétaire depuis longtemps, y compris sous d'autres gouvernements, parce que par hypothèse l'on ne peut les chiffrer. D'autres organismes, tels que les groupements de défense sanitaires dans les départements, constituent aussi des provisions pour y faire face.

Le recours aux travailleurs étrangers serait plus facile ? Dans mon département, des contrôles de gendarmerie dans la zone légumière ont donné lieu à de spectaculaires amendes. Le Gouvernement, mieux que moi, pourrait apporter une réponse à la légitime question de Michel Bouvard. Les nouvelles forêts ne relèvent pas du programme 149 « Forêt », Monsieur Delattre, mais du programme 154, qui compte une ligne reboisement. L'ONF a vu sa subvention augmenté de façon sensible l'an dernier ; or ses affaires s'améliorent avec le redressement du cours du bois depuis 2013.

Le Centre national de la propriété forestière devra puiser 16 millions d'euros dans son fonds de roulement de 25 millions d'euros. Il s'agit certes d'un fusil à un coup ; le directeur me confiait son inquiétude, mais il attendait un versement début 2015, et le Gouvernement a pris l'engagement de suivre mois par mois l'évolution de ses finances.

L'année prochaine sera une année charnière : première année de la nouvelle PAC, du programme pluriannuel européen, fin des quotas laitiers. Si l'on cumule le budget de l'État et les fonds européens, on constate une légère hausse. Quelques axes forts se dessinent : la compétitivité, l'aide aux jeunes agriculteurs, la création de 60 postes de contrôleurs sanitaires. La fin du contrat vendanges ne se réduit pas une initiative de Gouvernement, elle tire aussi les conséquences d'une décision du Conseil constitutionnel. Des amendements ont été adoptés de manière assez oecuménique par la commission de l'économie sur cette question.

L'apurement des comptes nous ramène huit ans en arrière, à la période 2006-2009. La France a eu tort de jouer la montre, comme sur les plans de campagne ; certaines grosse coopératives auront plus d'intérêts à rembourser que de principal. Les rapporteurs pour avis ont été moins sévères qu'Alain Houpert : Gérard César et Jean-Jacques Lasserre, relevant un certain nombre d'éléments positifs, ont émis un avis de sagesse.

M. Alain Houpert, rapporteur spécial. - La ligne reboisement est de 740 0000 euros. Ce n'est pas grand-chose... Les agriculteurs se plaignent souvent. Mais après la récolte, dans la zone intermédiaire, qui va de la Lorraine à la Charente, ils sont si désespérés, qu'ils se taisent. Il y a un suicide par jour.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Agriculture ».

M. Jean Germain. - Le sujet traité par l'article 47 suscite l'émotion. Il reste qu'une décision du Conseil constitutionnel rappelle l'obligation d'un traitement égal des salariés sous le rapport des cotisations sociales. Cette exonération n'est d'ailleurs pas la seule spécificité du contrat « vendanges » : les salariés en congés payés, y compris les fonctionnaires, peuvent en bénéficier, conformément à la tradition rurale de la France. L'Assemblée nationale a en outre adopté en deuxième lecture un amendement exonérant de cotisations patronales toutes les entreprises forestières. Voilà pourquoi nous nous opposerons à la suppression de l'article 47 et proposerons en séance des amendements consensuels pour nous sortir de cette affaire dans le respect de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et de ce que représente le vin dans notre pays.

L'amendement n° 1, proposé par M. Alain Houpert, tendant à la suppression de l'article 47 a été adopté.

La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».

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Réunie à nouveau le jeudi 20 novembre 2014, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission, d'adopter sans modification les crédits du compte spécial et de supprimer l'article 47.