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Projet de loi de finances pour 2016 : Écologie, développement et mobilité durables

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

N° 164

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 10 a

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
(PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ ; INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET CARTOGRAPHIQUE ; PRÉVENTION DES RISQUES ; ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES)

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : AIDES À L'ACQUISITION
DE VÉHICULES PROPRES

Rapporteur spécial : M. Jean-François HUSSON

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602

Sénat : 163 et 165 à 170 (2015-2016)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. 7,14 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 7,15 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sont demandés, au titre de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », dans le projet de loi finances pour 2016, soit une diminution de 8,6 % en AE et de 1,9 % en CP par rapport à 2015. Le montant des crédits proposés baisse par ailleurs de l'ordre de 75 millions d'euros par rapport à l'annuité 2016 prévue par le triennal. Le ministère contribue également de manière significative à la réduction des effectifs, à hauteur de - 671 équivalents temps plein (ETP).

2. Dans le champ de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », hors transports, les économies portent pour 10 millions d'euros sur la masse salariale, ainsi que sur les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'intervention, notamment celles de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM), en raison de la baisse démographique de la population concernée, et celles des plans de prévention des risques technologiques (PPRT), en raison de l'étalement plus important que prévu de la réalisation de ces actions.

3. L'absence d'adaptation des missions du ministère de l'écologie et de ses opérateurs à la réduction de leurs moyens budgétaires depuis quatre ans, aussi bien en loi de finances initiale qu'en cours de gestion du fait d'annulations substantielles, commence à soulever des difficultés réelles dans la mise en oeuvre des politiques portées par le ministère et complexifie l'exécution, notamment la fin de gestion. Surtout, elle fait peser le risque d'une perte de compétence et d'expertise technique, d'un sous-investissement chronique et d'une non-atteinte des objectifs fixés par les directives communautaires dans le domaine de l'eau et de la biodiversité en particulier.

4. Au-delà des crédits budgétaires, le financement de l'action du Gouvernement en faveur de l'environnement passe par de nombreuses ressources extrabudgétaires, sur lesquelles le Parlement ne dispose que d'une information partielle, voire inexistante, et d'un pouvoir de contrôle limité, ce qui appelle un enrichissement des documents budgétaires en ce domaine. Il en va ainsi en particulier des dépenses fiscales, de l'enveloppe spéciale créée au sein du fonds de financement de la transition énergétique (FFTE), et de la contribution au service public de l'électricité (CSPE).

5. La politique en faveur de l'environnement et de la transition énergétique ne constitue clairement pas une priorité gouvernementale en 2016. Le budget 2016 manque en effet de cohérence et d'ambition dans le domaine budgétaire et fiscal, ce qui paraît contradictoire, alors que notre pays accueillera la COP 21 du 30 novembre au 11 décembre 2015.

6. Ainsi, en ce qui concerne la transition énergétique, l'ADEME, bras armé de l'État en ce domaine, fera l'objet, au-delà d'une réduction de ses dépenses de personnel et de fonctionnement, d'un prélèvement de 90 millions d'euros sur son fonds de roulement, alors qu'elle doit faire face à une augmentation de ses missions dans le cadre de l'application de la loi sur la transition énergétique pour la croissance verte.

7. En outre, le Cérema, opérateur issu de la fusion de onze services, créé en 2014 et qui a notamment pour vocation d'apporter à l'État et aux acteurs territoriaux un appui d'ingénierie et d'expertise sur les projets d'aménagement, voit sa montée en puissance compromise par une réduction très marquée de ses moyens en 2016. Cette évolution paraît d'autant moins compréhensible que l'opérateur pourrait s'avérer un partenaire précieux pour les collectivités dans le contexte de la réforme territoriale et de la baisse des dotations.

8. En ce qui concerne la protection de l'eau et de la biodiversité, les agences de l'eau seront également particulièrement sollicitées, à travers un prélèvement sur leur fond de roulement de 175 millions d'euros, pour la deuxième année consécutive, et un plafonnement de leurs taxes affectées, tout en devant faire face à une extension de leur périmètre d'intervention prévue par le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Par ailleurs, la création de l'Agence française de la biodiversité est repoussée au 1er janvier 2017, l'encombrement du calendrier législatif n'ayant toujours pas permis l'examen de ce projet de loi par le Sénat.

9. Dans le domaine fiscal, le projet de loi de finances se caractérise par la rareté des mesures visant à favoriser la transition écologique et énergétique et par une absence de stratégie globale. Le Gouvernement annonçait un bloc cohérent de mesures de fiscalité écologique et environnementale dans le cadre du collectif de fin d'année, mais une hausse de la fiscalité du diesel a été introduite à l'Assemblée nationale de manière isolée, dans le cadre de l'examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2016, sans que les moyens supplémentaires dégagés ne bénéficient pour autant à des actions en faveur de l'environnement.

10. En ce qui concerne le compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres », l'année 2016 sera marquée par le maintien du malus actuel, mais par une révision à la baisse des bonus en faveur des véhicules hybrides, pour des raisons budgétaires. Cette évolution paraît prématurée car elle pourrait compromettre la dynamique engagée en 2015 en faveur de l'essor des véhicules propres. En revanche, le bonus en faveur des véhicules électriques sera maintenu à son niveau actuel, ce qui est satisfaisant. Certaines incertitudes demeurent par ailleurs sur le financement de l'extension du superbonus réservé au remplacement d'un véhicule diesel aux véhicules de plus de dix ans (contre quatorze ans actuellement).

Au 10 octobre 2015, date limite fixée par la LOLF, 38 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à votre rapporteur spécial.