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Projet de loi de finances pour 2016 : Médias, livre et industries culturelles

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Médias, livre et industries culturelles ( rapport général - première lecture )

B. LES INDUSTRIES CULTURELLES

1. Une « clarification » du statut de la Hadopi

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit une hausse significative de la dotation dévolue à la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi), à hauteur de 8,5 millions d'euros, contre 6 millions d'euros en 2015 (+ 54 ,6 %)19(*). Malgré la hausse de la dotation entre 2015 et 2016, la subvention versée à la Hadopi demeure inférieure au niveau qu'elle a atteint à sa création (11 millions d'euros).

Cette évolution clarifie néanmoins la situation de la Hadopi, conformément au souhait exprimé l'an dernier par votre rapporteur spécial, qui dénonçait une situation d'entre-deux insatisfaisante et appelait le Gouvernement à « clarifier au plus vite sa position sur le rôle qu'il entend assigner à la Hadopi : soit il en fait le bras armé de la lutte contre le téléchargement illégal et du développement de l'offre légale, en lui donnant les moyens d'accomplir ces missions, soit il la supprime ».

Depuis sa création, la Hadopi a su remplir ses missions de lutte contre le téléchargement illégal avec pédagogie, tout en contribuant efficacement au développement d'une offre légale.

Le projet annuel de performances indique que « considérant le montant du fonds de roulement prévisible à la fin de l'exercice 2015, ainsi que les efforts réalisés par la haute autorité en termes de réduction de ses dépenses de fonctionnement, d'investissement et de sa masse salariale, il a été décidé de porter à 8,5 millions d'euros sa subvention en 2016, niveau qui lui permettra de maintenir son activité à missions constantes », telles que « les missions d'appui au développement de l'offre légale et de protection des oeuvres contre le téléchargement illégal confiées par le législateur à la haute autorité, dont le dispositif de réponse graduée par l'envoi de messages d'avertissement aux internautes, la mise en place de procédures de labellisation des offres légales et des moyens de sécurisation, l'observation des usages licites et illicites, ainsi que les frais de fonctionnement de l'API (masse salariale, dépenses courantes)20(*)».

Évolution de la subvention de la Hadopi depuis 2013

(en millions d'euros)

Année

2013

2014

2015

2016

Subvention

7

5,5

5,5

8,5

Évolution en %

-

-21,4 %

0,0 %

+ 54,6 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses de la direction générale des médias et des industries culturelles au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Du reste, en termes d'affichage, le Gouvernement pouvait par ailleurs difficilement réduire une nouvelle fois les crédits de la Hadopi, alors qu'il a présenté le 11 mars 2015 un « plan de lutte contre le piratage commercial ».

Le plan de lutte contre le piratage commercial du Gouvernement

Le 11 mars 2015, la ministre de la culture et de la communication a présenté en conseil des ministres un plan de lutte contre le piratage commercial visant les sites illicites et précisément les sites Internet de streaming, de téléchargement direct ou de référencement, qui tirent profit des contenus piratés et les monétisent sans rémunérer les créateurs.

Ce plan se décline autour de trois axes : les mesures d'assèchement des ressources financières des sites illicites ; le renforcement de la coordination de l'action interministérielle et la responsabilisation des plateformes numériques.

Sa mise en oeuvre s'appuiera principalement sur :

- le recours aux procédures de référé pour suivre dans le temps l'efficacité des mesures de blocage ;

- la mobilisation du Gouvernement dans la lutte contre les circuits financiers clandestins ;

- une réflexion sur la responsabilité de certaines plateformes pour aboutir à des procédures plus simples et plus efficaces de signalement, de retrait et de suivi des contenus illicites.

Source : réponse de la direction générale des médias et des industries culturelles au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

2. La mobilisation de nouveaux outils en faveur du secteur de la musique

Au titre des évolutions notables dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016, on remarque la hausse significative des crédits de la sous-action 01 « Soutien dans le domaine de la musique enregistrée », au sein de l'action 02 « Industries culturelles », qui passent de 1,7 million d'euros à 4,9 millions d'euros.

Les crédits supplémentaires (2 millions d'euros) bénéficient au secteur de la musique enregistrée, et ont vocation à abonder un fonds de soutien à la transition numérique21(*). Ce dernier sera mis en place en 2016 au bénéfice des petites entreprises de la production phonographique, qui jouent un rôle important dans le renouvellement de la création, ainsi que des acteurs innovants du secteur de la musique enregistrée, qui oeuvrent pour diversifier les offres disponibles en ligne.

Le projet annuel de performances de la mission « Médias, livre et industries culturelles » annexé au projet de loi de finances pour 2016 indique en effet que « ces entreprises, pour lesquelles les dispositifs d'aides existant dans le secteur ne sont pas adaptés, contribuent de manière essentielle à la diversité culturelle, au renouvellement des talents et à l'irrigation des territoires ».

En outre, les crédits du Bureau export de la musique, qui accompagne la filière musicale française dans le développement de ses artistes à l'international, dans le domaine des musiques actuelles et classiques, s'élèveront à 1,24 million d'euros, en hausse de 0,5 million d'euros par rapport à 2015. Ces crédits sont transférés du programme 131 « Création » de la mission « Culture » vers le programme 334 « Livre et industries culturelles ».

Enfin, en ce qui concerne le secteur de la musique, on peut mentionner l'adoption, le 2 octobre 2015, d'un protocole d'accord pour un développement équitable de la musique en ligne.

Le protocole d'accord pour un développement équitable de la musique en ligne

Le 2 octobre 2015, un protocole d'accord pour un développement équitable de la musique en ligne a été signé par 18 organisations représentant l'ensemble de la filière musicale. À travers cet accord, artistes-interprètes et leurs représentants, producteurs de phonogrammes et plateformes s'engagent mutuellement, aux côtés des pouvoirs publics, pour un développement équilibré assurant une juste répartition des fruits nouveaux des modes de diffusion de la musique.

L'accord permettra de garantir aux artistes cette juste rémunération. En particulier, les producteurs s'engagent à partager avec les artistes tous les revenus reçus des services de musique en ligne et à leur garantir dans ce cadre une rémunération minimale, en contrepartie de l'exploitation numérique de leurs enregistrements. Ils s'accordent également sur un encadrement des règles de détermination de l'assiette de rémunération des artistes.

Enfin, l'accord permet de renforcer la transparence de l'économie de la filière et d'améliorer l'exposition de la musique et de la diversité culturelle sur les plateformes de musique en ligne.

Source : réponses de la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) au questionnaire de votre rapporteur spécial

3. Le CNC demeure une « exception budgétaire »

Comme il est écrit dans le document stratégique de performance du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, « le Gouvernement a choisi de conforter le modèle du CNC en ne procédant pas au plafonnement de ces taxes, qui suivent naturellement les marchés de la diffusion, et en n'effectuant aucun prélèvement sur son fonds de roulement ».

S'il est vrai que le CNC a contribué au redressement des comptes publics en 201422(*), à travers un prélèvement de 90 millions d'euros sur son fonds de roulement, qui s'élevait à 751,76 millions d'euros à la fin de l'année 201223(*), il paraît incompréhensible que le gouvernement ne soumette pas les taxes affectées à l'opérateur au dispositif du plafonnement prévu par l'article 46 de la loi de finances pour 201224(*).

En effet, l'article 16 de la loi de programmation des finances publiques25(*) dispose que les taxes affectées devraient toutes être plafonnées à compter du 1er janvier 2016. Celles qui ne le seraient pas au 1er janvier 2017 seraient alors budgétisées26(*).

En outre, le CNC fait partie des dix opérateurs percevant les montants de taxes affectées les plus élevés, et l'article 46 du projet de loi de finances pour 2016 prévoit des aménagements de la TSTE visant à consolider les ressources provenant de la télévision de rattrapage et des services interactifs, pour un surplus de recettes attendu de l'ordre de 2,7 millions d'euros en 2016, puis de l'ordre de 5,4 millions d'euros en 2017 et de 5,9 millions d'euros à partir de 2018 au profit du CNC.

Dans ces conditions, l'absence de plafonnement des taxes affectées au CNC ne paraît pas justifiée sur le principe.

Le plafonnement pourrait d'ailleurs être fixé au niveau des recettes attendues, ce qui ne donnerait pas lieu à écrêtement et donc au reversement de l'excédent du produit de la taxe au budget général de l'État.

Sans porter atteinte aux missions du CNC, une telle mesure présenterait l'avantage, comme l'indique d'ailleurs le Tome I de l'annexe Voies et Moyens au projet de loi de finances pour 2016, de « renforcer le suivi et le contrôle du niveau d'ensemble des taxes affectées, ajuster chaque année les ressources des opérateurs à leurs besoins réels et faire contribuer les opérateurs à la maîtrise de la dépense publique, puisque le fait de limiter leurs ressources contraint leurs dépenses. »

En conclusion, votre rapporteur spécial ne peut que manifester sa perplexité quant à la cohérence de la doctrine du Gouvernement en matière de fiscalité affectée et de sa rationalisation équilibrée en les différents opérateurs.

4. Le nécessaire soutien des médias de proximité comme vecteur de lien social
a) Un soutien constant en faveur des radios locales de proximité

Le Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER) bénéficiera en 2016 d'une stabilité de ses ressources, à hauteur de 29 millions d'euros contre 29,15 millions d'euros en 2015.

Pour mémoire, l'aide aux radios associatives est attribuée par le ministère de la culture et de la communication aux radios locales associatives accomplissant une mission de communication sociale de proximité, lorsque leurs ressources publicitaires sont inférieures à 20 % de leur chiffre d'affaires total. Le FSER est chargé de la gestion de cette aide. Ce sont ainsi, chaque année, près de 700 radios associatives qui bénéficient de ce soutien27(*) qui représente en moyenne 40 % de leurs ressources.

Les autres ressources des radios associatives, qui représentent en moyenne 60 % des ressources des radios locales depuis plusieurs années, ont plusieurs origines :

- les recettes publicitaires, qui dépassent 10 % du chiffre d'affaires (CA) pour une soixantaine de radios ;

différentes aides : aides à l'emploi versées pour le compte de l'État par l'Agence de service et de paiement, principal bailleur public après le FSER ; aides de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances ; subventions des collectivités territoriales ; ressources issues du produit de certaines activités radiophoniques et non radiophoniques, des cotisations et des dons28(*).

Évolution des ressources des radios associatives autres que celles issues du FSER29(*)

 

2010

2011

2012

2013

2014

Nombre de radios ayant demandé une subvention de fonctionnement

658

650

660

672

680

Ressources propres* (en millions d'euros)

63,00

64,27

65,84

67,95

68,04

Recettes publicitaires/parrainage

3,23

3,16

3,40

3,29

3,26

Autres ressources propres

59,76

61,11

62,44

64,66

64,78

Part moyenne des ressources propres des radios associatives au sein de leur CA

61 %

60 %

60 %

59,2 %

59,4 %

*Entendues comme l'ensemble des ressources, hors subventions du FSER

Source : réponses de la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

La stabilité de l'indicateur de performance relatif à la part moyenne des ressources propres des radios locales associatives au sein de leurs chiffres d'affaires autour de 60 % révèle les difficultés rencontrées par les radios locales pour diversifier davantage leurs sources de financement.

Face au constat d'une augmentation du nombre des radios éligibles aux aides du FSER, une réforme du décret régissant le dispositif de soutien financier à l'expression radiophonique locale, défini par le décret n° 2006-1067 du 25 août 2006, est intervenue à l'automne 201430(*) afin de renforcer la sélectivité des aides attribuées et de les redéployer vers les radios les plus actives dans la communication sociale de proximité.

La réforme de l'aide financière aux radios locales de proximité

La réforme adoptée à l'automne 2014, et effective depuis le début de l'année 2015, prévoit :

- de conditionner l'octroi de la subvention automatique d'exploitation à l'implantation locale effective de chaque service radiophonique pour lequel elle est demandée, en exigeant qu'il soit justifié, pour chacun d'eux, de l'existence de critères objectifs tels que la réalisation d'une programmation locale de 4 heures par jour, hors programmation musicale automatisée ou produite par un tiers, ainsi que l'existence de locaux et de personnes d'antenne dédiés sur la zone de diffusion ;

- de recentrer la subvention sélective à l'action radiophonique sur les radios qui remplissent le mieux leur mission de communication sociale de proximité, en conditionnant son octroi à la réalisation d'actions culturelles et éducatives, et en faveur de l'intégration, de la lutte contre les discriminations, de l'environnement et du développement local. Les autres critères deviennent complémentaires.

En guise de contrepartie, concernant la subvention d'équipement, le décret du 22 octobre 2014 prévoit que soit désormais pris en considération le montant toutes taxe comprises de l'investissement projeté lors de la demande initiale, et abaisse à 4 000 euros le montant de l'investissement minimal susceptible de faire l'objet d'une demande complémentaire.

Enfin, cette réforme renforce le dispositif de contrôle du respect par les éditeurs de services de radios des dispositions du décret relatif au FSER.

La hausse du nombre de bénéficiaires, avec une enveloppe budgétaire contrainte, entraîne mécaniquement une baisse du montant moyen des aides versées, au détriment de radios particulièrement engagées dans la communication sociale de proximité. Un des objectifs de cette réforme est donc, à enveloppe constante, de permettre un maintien du montant moyen de subvention versé, voire de l'augmenter au profit des plus « vertueuses ».

Source : réponses de la direction générale des médias et des industries culturelles au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

En 2014, 97,8 % des radios associatives autorisées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ayant sollicité l'aide du FSER ont bénéficié de ses subventions (contre 96,5 % en 2013). En outre, cette même année, le montant des subventions du FSER attribuées aux radios locales associatives s'est élevé à 28,7 millions d'euros, et se répartissait ainsi :

- 0,14 million d'euros au titre de la subvention d'installation31(*), en faveur de 9 radios (contre 0,11 en 2013) ;

- 0,73 million d'euros au titre de la subvention d'équipement32(*) (en faveur de 151 radios), contre 0,52 million en 2013 ;

- 23,47 millions d'euros au titre de la subvention d'exploitation33(*) (en faveur de 665 radios), contre 22,83 millions en 2013 ;

- 4,4 millions d'euros au titre de la subvention sélective34(*) à l'action radiophonique (en faveur de 603 radios), contre 5,05 million en 2013.

b) La création d'une action dédiée au fonds de soutien aux médias de proximité

Le projet de loi de finances pour 2016 introduit au sein du programme 334 « Livre et industries culturelles » une nouvelle action 03 « Soutien aux médias de proximité », destinée à pérenniser l'expérimentation menée en 2015 au profit des médias locaux et non professionnels.

Pour mémoire, un appel à projets doté de 1 million d'euros35(*) a été conduit en 2015 afin de soutenir ces médias. Celui-ci a rencontré un très vif succès, puisque 462 projets ont été reçus par les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), pour une demande de subventions atteignant un total de 12,5 millions d'euros, principalement portés par des structures associatives.

La nouvelle action porte donc les crédits dédiés au fonds de soutien aux médias de proximité. Dans la mesure où ces derniers ne sont pas concernés par les aides directes existantes, qui s'adressent aux publications éditées à titre professionnel, il paraît important de leur dédier une aide spécifique au regard de leur contribution au débat démocratique. Ils s'adressent en effet notamment aux jeunes des quartiers prioritaires de la politique de la ville, ou aux habitants des zones rurales à revitaliser.

Au regard des contraintes budgétaires et de l'incertitude liée à la réforme territoriale et à la baisse des dotations des collectivités, la constance de la dotation allouée aux radios locales et la pérennisation du soutien aux médias de proximité à travers une dotation, certes modeste, paraissent satisfaisantes et nécessaires.

En effet, dans le contexte de tensions économiques et sociales actuelles, les radios locales comme les médias non professionnels remplissent des missions sociales de proximité tout à fait fondamentales, aussi bien en métropole qu'en outre-mer, contribuant ainsi au lien social, à la vitalité et au pluralisme de la démocratie locale.


* 19 Pour mémoire, ces crédits sont imputés sur la sous-action 03 « Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet » de l'action 02 « Industries culturelles ».

* 20 Source : projet annuel de performances de la mission « Médias, livre et industries culturelles » annexé au projet de loi de finances pour 2016.

* 21 La chaîne de valeur de la musique enregistrée a été particulièrement affectée par les mutations liées au numérique, qui ont engendré une grave crise du secteur, avec une chute de 60 % du chiffre d'affaires en dix ans, qui fait peser un risque sur le renouvellement et la diffusion de la création française en ce domaine.

* 22 Article 49 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 23 D'après le « Jaune » opérateurs annexé au projet de loi de finances pour 2016, le fonds de roulement du CNC s'élevait encore à 620,3 millions d'euros au 31 décembre 2014.

* 24 Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* 25 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* 26 Des dérogations à ce principe sont envisagées et devront faire l'objet d'une justification dans une annexe du projet de loi de finances de l'année concernée.

* 27 665 en 2014.

* 28 Il convient de noter que la part des dons des communautés ou institutions religieuses s'avère parfois conséquente pour les radios confessionnelles.

* 29 La hausse du volume global des ressources propres retracé dans le tableau s'explique par la hausse du nombre de radios bénéficiaires de l'aide.

* 30 Décret n° 2014-1235 du 22 octobre 2014.

* 31 La subvention d'installation est accordée aux services de radio nouvellement autorisés par le CSA, afin de contribuer au financement des dépenses nécessaires au démarrage de l'activité radiophonique. Son montant ne peut excéder 16 000 euros, et elle ne peut être accordée qu'une seule fois.

* 32 La subvention d'équipement vise à financer les projets d'investissement en matériel radio d'un service de radio à hauteur de 50 % maximum de leur montant, et dans la limite de 18 000 euros par périodes de cinq ans. Elle fait l'objet de deux versements, le premier correspondant à 60 % de l'aide accordée sur la base des devis transmis par la radio et le second, correspondant au solde, est versé au vu des factures attestant de la réalisation du projet d'équipement

* 33 La subvention d'exploitation est attribuée aux services de radio qui en font la demande au plus tard le 15 avril de l'année suivant celle de la clôture de l'exercice. Son montant est défini par application d'un barème fixé par arrêté conjoint des ministres de la communication et du budget (arrêté du 26 août 2014).

* 34 Introduite par la réforme de 2006, la subvention sélective vise à inciter les radios à s'engager dans des domaines particulièrement essentiels pour l'intérêt général (tels que la consolidation des emplois, la lutte contre les discriminations, les actions culturelles et éducatives, les efforts en faveur de l'environnement et du développement local). Elle se substitue à la possibilité qu'avait la commission de majorer la subvention de fonctionnement. Son barème est fixé par arrêté conjoint des deux ministres précités. Elle ne peut représenter plus de 25 % du montant total des subventions de fonctionnement attribuées chaque année.

* 35 Imputés sur le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture ».