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Projet de loi constitutionnelle Protection de la Nation

9 mars 2016 : Protection de la Nation ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Les 7, 8 et 9 janvier 2015, la France était touchée par le terrorisme. Le 13 novembre 2015, la France était à nouveau brutalement frappée.

Le 16 novembre 2015, devant le Parlement convoqué en Congrès, le Président de la République a annoncé une révision constitutionnelle « afin qu'il soit possible aux pouvoirs publics d'agir contre le terrorisme de guerre, en conformité avec les principes de l'État de droit », estimant que les deux régimes actuels de l'article 16 de la Constitution et de l'état de siège étaient inadaptés pour faire face à la situation actuelle de risque terroriste et considérant que « cette guerre d'un autre type, face à un adversaire nouveau, appelle un régime constitutionnel permettant de gérer l'état de crise ».

Selon les propos du Président de la République, « il s'agit de disposer d'un outil approprié afin que des mesures exceptionnelles puissent être prises pour une certaine durée sans recourir à l'état d'urgence ni compromettre l'exercice des libertés publiques. Cette révision de la Constitution doit s'accompagner d'autres mesures. Ainsi, si la déchéance de nationalité ne doit pas avoir pour résultat de rendre quelqu'un apatride, nous devons pouvoir déchoir de sa nationalité française un individu condamné pour une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou un acte terroriste, même s'il est né Français - je dis bien même s'il est né Français -, dès lors qu'il possède une autre nationalité »

Sixième projet de révision constitutionnelle présenté depuis 2012 par le Gouvernement, aucun n'ayant abouti jusqu'à présent et trois seulement ayant connu un commencement d'examen parlementaire1(*), le présent projet de révision, aujourd'hui soumis à l'examen du Sénat, est le résultat de cet engagement du Président de la République. Déposé par le Gouvernement en premier lieu sur le bureau de l'Assemblée nationale le 23 décembre 2015, il a été adopté par celle-ci le 10 février 2016 et transmis au Sénat le jour même.

Alors que le chef de l'État avait annoncé à Versailles une révision constitutionnelle destinée à fixer un régime devant permettre de faire face à l'actuel état de crise, sans recourir à l'état d'urgence, tout en renvoyant la déchéance de la nationalité à « d'autres mesures », le projet de révision soumis au Parlement comporte deux volets : d'une part, la constitutionnalisation de l'état d'urgence et, d'autre part, la possibilité de la déchéance de nationalité pour les personnes nées françaises. Sur ce second point, le texte a d'ailleurs été largement modifié lors de son examen par l'Assemblée nationale.

La constitutionnalisation du régime d'exception de l'état d'urgence, régi par la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, qui l'a créé à l'occasion des événements d'Algérie, ne s'impose sans doute pas. En effet, à plusieurs reprises, en 1985 puis très récemment en 2015 et 2016, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur l'état d'urgence, a admis son existence et a eu l'occasion de dire clairement qu'il était conforme à la Constitution2(*) : « La Constitution n'exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d'état d'urgence », mais « il lui appartient, dans ce cadre, d'assurer la conciliation entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public et, d'autre part, le respect des droits et libertés reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. »

Si une telle constitutionnalisation de l'état d'urgence doit néanmoins présenter une utilité juridique, il existe deux manières d'y procéder, selon votre rapporteur : déroger davantage aux libertés que ce qui est permis par le cadre constitutionnel actuel, afin d'aller plus loin dans les mesures de police administrative pouvant être prises au titre de l'état d'urgence, ou bien fixer dans la Constitution des bornes à ce que les autorités civiles peuvent décider pour appliquer l'état d'urgence, afin de préserver les libertés et de supprimer tout risque de dérive ou d'utilisation dévoyée de l'état d'urgence.

Votre commission a retenu cette deuxième hypothèse : l'inscription de l'état d'urgence dans notre Constitution ne saurait conduire à remettre en cause nos libertés et nos principes fondamentaux, en permettant d'aller plus loin dans les mesures de police administrative que ce qu'autorise le cadre constitutionnel actuel, de façon à surmonter les limites établies par le Conseil constitutionnel, notamment dans sa très récente décision n° 2016-536 QPC du 19 février 2016.

Constitutionnaliser l'état d'urgence n'est légitime qu'à la condition de prévoir dans notre Constitution des garanties suffisantes pour les libertés individuelles, pas seulement en matière de protection contre la détention arbitraire, mais également en matière de liberté d'aller et venir ou encore d'inviolabilité du domicile. À cette seule condition, il est légitime de donner un fondement constitutionnel à un état d'exception, dont la nature même est de déroger au régime normal des libertés.

En outre, une telle constitutionnalisation doit aussi être l'occasion de renforcer l'effectivité et l'efficacité du contrôle de la mise en oeuvre de l'état d'urgence assuré par les assemblées parlementaires, destiné notamment à veiller au nécessaire respect des libertés.

Parmi les révisions constitutionnelles, on distingue celles qui visent à faire évoluer les rapports entre les pouvoirs publics ou à pouvoir souscrire un engagement international, notamment européen, et celles qui portent sur les droits et libertés des citoyens, par exemple les révisions de 1998 et 2007 sur la Nouvelle-Calédonie, celle de 1999 sur la parité ou encore celle de 2005 sur la Charte de l'environnement. En revanche, en aucun cas on ne révise la Constitution pour porter atteinte aux droits fondamentaux ou amoindrir la force des principes qui sont notre patrimoine constitutionnel commun. Cela ne saurait pas davantage être le cas aujourd'hui, quel que soit le contexte.

Quant à la déchéance de nationalité, le choix de l'inscrire dans notre texte fondamental procède d'une démarche « préventive » pour se prémunir contre un risque constitutionnel, pourtant loin d'être avéré. N'aurait-il pas été préférable de soumettre au Conseil constitutionnel une loi ordinaire prévoyant la déchéance pour les personnes nées françaises ayant commis des crimes constituant des atteintes graves à la vie de la Nation, afin de vérifier préalablement la nécessité de réviser la Constitution ?

Une révision préventive est, en effet, sans précédent dans l'histoire constitutionnelle de la Cinquième République3(*).

Néanmoins, ne voulant pas remettre en cause le légitime climat d'unité nationale autour de la lutte contre le terrorisme, votre rapporteur prend acte de l'avis du Conseil d'État, lequel a confirmé l'existence d'un tel risque constitutionnel, que le Gouvernement avait déjà pris en compte dans son avant-projet de révision.

Au-delà de ces questions liées au contenu de cette nouvelle révision constitutionnelle et du débat sur la nécessité de constitutionnaliser l'état d'urgence comme la déchéance de nationalité, votre commission s'interroge sur la portée du présent projet de révision pour lutter contre le terrorisme et protéger nos compatriotes contre cette menace.

De plus, notre pays est confronté à un risque terroriste permanent, qui ne peut pas être traité dans le cadre d'un état d'exception durable : par nature, tout état d'exception a vocation à être temporaire. Indépendamment de notre action internationale, ce sont les outils du droit commun, en matière notamment de procédure pénale et de renseignement, dans le respect de nos libertés, qui doivent permettre, dans la durée, certes le cas échéant avec des adaptations - nous aurons à en connaître à l'occasion de l'examen prochain du projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale -, de faire face efficacement au risque terroriste et de le déjouer.

Pour autant, votre commission estime que la présente révision peut témoigner utilement, dans le contexte actuel, de la poursuite de la nécessaire unité nationale autour de l'objectif commun de protection contre la menace terroriste, objectif supérieur aux querelles partisanes.

En effet, comme le Président de la République l'a indiqué devant le Congrès :

« Dès lors que la Constitution est ce pacte collectif indispensable pour vivre ensemble, il est légitime qu'elle comporte les réponses pour lutter contre ceux qui voudraient y porter atteinte. »

Unie le 16 novembre 2015 au Congrès, en réponse au Président de la République, la représentation nationale se doit aujourd'hui d'être unie pour examiner la présente révision constitutionnelle. Nul ne comprendrait qu'une telle unité ne se prolonge pas en vue de l'adoption de cette révision.

Fidèle à sa tradition de défenseur des libertés, le Sénat n'a d'ailleurs jamais manqué à ses responsabilités ni à l'exigence de l'unité nationale dans la lutte contre le terrorisme : il a adopté la loi n° 2012-1432 du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme, la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, ainsi que la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions et la loi n° 2016-162 du 19 février 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.

Si l'unité nationale contre le terrorisme exige l'adoption de bonne foi du présent projet de loi constitutionnelle, elle ne dispense cependant pas de l'examen minutieux qu'exige toute modification de notre loi fondamentale, examen auquel votre commission n'a pas manqué de procéder, pour trouver la rédaction la plus conforme aux exigences de l'heure comme au respect de nos libertés, conformément à sa tradition vigilante.

Votre commission invite ainsi le Sénat à adopter le présent projet de loi constitutionnelle, assorti des amendements qu'elle a adoptés à l'initiative de son rapporteur.

I. LES ENJEUX DE LA CONSTITUTIONNALISATION DE L'ÉTAT D'URGENCE

A. BREF PANORAMA DES ÉTATS DE CRISE

L'état d'urgence est, aux côtés de l'état de siège et des pouvoirs exceptionnels que le Président de la République tient de l'article 16 de la Constitution, l'un des régimes juridiques permettant aux pouvoirs publics de gérer les états de crise. La jurisprudence administrative a également admis l'extension des prérogatives de la puissance publique pour prendre les mesures nécessaires en cas de circonstances exceptionnelles.

1. L'état de siège

Parmi les dispositifs de gestion des crises dont disposent les autorités publiques, l'état de siège est le plus ancien puisque ses fondements juridiques ont été fixés par deux lois du 9 août 1849 et du 3 avril 18784(*), demeurées en vigueur jusqu'à l'adoption de la partie législative du code de la défense5(*).

Ces lois sur l'état de siège s'inscrivaient elles-mêmes dans le droit fil de dispositions plus anciennes, en particulier l'article 92 de la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799) qui disposait : « Dans le cas de révolte à main armée, ou de troubles qui menacent la sûreté de l'État, la loi peut suspendre, dans les lieux et pour le temps qu'elle détermine, l'empire de la Constitution. - Cette suspension peut être provisoirement déclarée dans les mêmes cas, par un arrêté du gouvernement, le Corps législatif étant en vacance, pourvu que ce Corps soit convoqué au plus court terme par un article du même arrêté. »

Comme sous la Quatrième République, l'état de siège dispose d'un socle constitutionnel à l'article 36 de la Constitution du 4 octobre 1958. Désormais régi par les articles L. 2121-1 à L. 2121-8 du code de la défense, l'état de siège est déclaré par un décret en conseil des ministres, qui en détermine le territoire d'application, et ne peut être mis en oeuvre qu'en cas de « péril imminent résultant d'une guerre étrangère ou d'une insurrection armée »6(*). Sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement. Son application emporte transfert des prérogatives de l'autorité civile à l'autorité militaire en matière de « maintien de l'ordre » et de « police », l'autorité civile continuant à exercer ses autres attributions7(*).

À ce titre, la mise en oeuvre de l'état de siège emporte la compétence des juridictions militaires pour un certain nombre d'infractions limitativement énumérées8(*) et la possibilité pour l'autorité militaire de :

« - faire des perquisitions domiciliaires de jour et de nuit ;

- éloigner toute personne ayant fait l'objet d'une condamnation devenue définitive pour crime ou délit et les individus qui n'ont pas leur domicile dans les lieux soumis à l'état de siège ;

- ordonner la remise des armes et munitions, et procéder à leur recherche et à leur enlèvement ;

- interdire les publications et les réunions qu'elle juge de nature à menacer l'ordre public »9(*).

Ce régime juridique conçu pour les cas de péril les plus graves n'a jamais été mis en oeuvre sous les Quatrième et Cinquième Républiques, les utilisations les plus contemporaines remontant aux deux dernières guerres mondiales10(*).

2. La théorie des circonstances exceptionnelles

Forgée par la jurisprudence administrative avec l'arrêt Heyriés11(*), la théorie des circonstances exceptionnelles12(*) reconnaît à l'administration l'exercice de pouvoirs exorbitants du droit commun. Ces prérogatives - qui seraient, en des circonstances normales, jugés illégales, voire qualifiées de « voie de fait » - lui permettent ainsi, en raison de l'extrême gravité de la situation et au nom de la nécessité, de déroger à la légalité ordinaire, en matière de police essentiellement. Le juge administratif a admis, à titre dérogatoire, l'exercice par l'administration de compétences ordinairement reconnues au pouvoir législatif ou à l'autorité judiciaire ainsi que l'intervention de fonctionnaires de fait pour se substituer aux autorités publiques défaillantes. Ainsi que le souligne le Conseil d'État, « dans des circonstances exceptionnelles, les autorités administratives peuvent prendre des mesures d'extrême urgence en vue de pourvoir aux nécessités du moment »13(*). Cette légalité d'exception n'a cependant pas pour effet de faire échapper les décisions prises par l'administration au contrôle juridictionnel, même si celui-ci est réduit.

Le juge veille néanmoins à l'application du principe de proportionnalité des mesures de police en n'acceptant les dérogations que si, « en fonction des objectifs à atteindre dans des circonstances particulièrement délicates et en fonction du degré de l'atteinte apportée aux libertés, la mesure prise est strictement nécessaire »14(*).

3. L'état d'urgence

Présenté au Parlement par le gouvernement d'Edgar Faure15(*) dans un contexte de violences accrues en Algérie dans les territoires des Aurès et de la Kabylie, le projet de loi instituant un état d'urgence16(*) fut discuté à l'Assemblée nationale au cours de ses séances des 30 et 31 mars 1955 et examiné par le Conseil de la République le 1er avril.

Bien que l'exposé des motifs du projet de loi17(*) précisait que « les considérations d'ordre public justifiées à l'heure actuelle par la situation en Algérie ne sont pas les seules à devoir être retenues », M. Maurice Bourgès-Maunoury, ministre de l'intérieur, indiquait lors du débat à l'Assemblée nationale18(*), que « depuis 1954, des bandes, des hors-la-loi », dont le nombre était évalué entre 600 et 800 personnes, « se livrent à des actions criminelles » et « font peser sur la population un état d'insécurité dont (...) les forces armées et les forces du maintien de l'ordre ne sont pas venues à bout jusqu'à maintenant, malgré les moyens importants mis en oeuvre ».

Vigoureusement combattu par l'opposition parlementaire au gouvernement de l'époque, ce texte avait pour objectif, selon les propos de M. Jacques Genton, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, de permettre l'élaboration d'un « état de droit, intermédiaire entre la situation normale et l'état de siège (...), correspondant à des crises dont l'ampleur et la nature exigent des mesures appropriées »19(*). L'état de siège était en effet jugé comme une solution extrême qui, dans le contexte historique de la deuxième moitié des années 1950, aurait constitué un indice d'une situation de guerre en Algérie, dont les autorités françaises de l'époque niaient l'existence, comme en témoignent les propos du ministre de l'intérieur, reproduits ci-après, lors du débat à l'Assemblée nationale.

« Pour mettre fin à cette insécurité permanente, on aurait pu, évidemment, décider l'état de siège, et j'en dirai un mot. Toutefois, c'est pour éviter de recourir à cette solution qui, à mon avis, n'eût pas atteint le but que nous recherchons, que le Gouvernement a étudié les modalités d'une solution que je persiste à croire intermédiaire entre le droit commun et l'état de siège. Cette solution, plus souple, donne au pouvoir civil les moyens de droit qui lui permettront d'exercer une action beaucoup plus adaptée aux circonstances. (...) Il y a un inconvénient qui est très important à mes yeux, c'est que l'état de siège, qu'on le veuille ou non, transfère le pouvoir à l'autorité militaire. Je crois qu'en l'état actuel des choses, il vaut mieux que les civils gardent la direction des affaires publiques en Algérie »20(*).

Le législateur de 1955 adopta le texte qui lui était soumis, devenu la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence et en déclarant l'application en Algérie, sans que le constituant de 1946 en ait prévu la possibilité21(*), point qui conduisit certains opposants au projet à en contester la conformité à la Constitution du 27 octobre 1946.

Dans sa version originelle, la loi du 3 avril 1955 renvoyait au Parlement le soin de déclarer, par la loi, l'état d'urgence « sur tout ou partie du territoire métropolitain, de l'Algérie ou des départements d'outre-mer, soit en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public, soit en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique ». Le gouvernement n'entendait pas instituer un nouveau régime juridique exclusivement inspiré des troubles à l'ordre public en Algérie mais souhaitait également se doter d'un outil d'action pour lutter contre d'éventuels désordres liés à des catastrophes naturelles22(*).

L'entrée en vigueur de l'état d'urgence a ainsi pour conséquence d'accroître, pendant sa durée d'application, les compétences de police reconnues à l'autorité civile afin de permettre à cette dernière de prendre des mesures de restriction des droits et libertés qui ne lui sont pas reconnue en temps ordinaire, certaines relevant notamment de la compétence de l'autorité judiciaire.

L'état d'urgence s'articule autour des deux notions territoriales que constituent la ou les « circonscriptions territoriales », qui, à l'origine, étaient déterminées par la loi, à l'intérieur desquelles il entre en vigueur, et les « zones » géographiques où il reçoit application, ces zones étant définies, dans la limite de ces circonscriptions, par « décret pris en conseil des ministres sur le rapport du ministre de l'intérieur »23(*).

4. L'article 16 de la Constitution du 4 octobre 1958

L'article 16 de la Constitution du 4 octobre 1958 constitue l'instrument juridique de gestion des états de crise dont l'introduction dans notre droit interne est la plus récente. Tirant les leçons de la faillite institutionnelle des autorités au pouvoir en 1940, les rédacteurs de notre texte constitutionnel ont souhaité inscrire un dispositif de « pouvoirs exceptionnels » confiés au Président de la République, en sa qualité de « garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités », qui est chargé de « veiller au respect de la Constitution » et d'assurer « le fonctionnement régulier des pouvoirs publics »24(*).

Ainsi l'article 16 ne peut-il être mis en oeuvre que, d'une part, « lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux » sont menacées d'une manière grave et immédiate et que, d'autre part, le « fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu ».

Après avoir consulté officiellement le Premier ministre, les présidents des assemblées parlementaires ainsi que le Conseil constitutionnel25(*), le Président de la République prend les mesures « exigées par ces circonstances », lesquelles doivent être inspirées par « la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission ».

Le Président de la République est tenu d'informer la Nation de la mise en oeuvre de l'article 16. Pendant la durée de mise en oeuvre de ce dispositif, le Parlement se réunit de plein droit et l'Assemblée nationale ne peut être dissoute.

Dans le prolongement des propositions formulées par le comité sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions dirigé par M. Édouard Balladur26(*), le constituant a, en 2008, complété l'article 16 par un alinéa afin d'améliorer les conditions de contrôle des mesures prises par le chef de l'État27(*). La Constitution prévoit désormais qu'après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d'examiner si les conditions ayant justifié la mise en oeuvre de l'article 16 « demeurent réunies ». Le Conseil doit alors se prononcer dans les délais les plus brefs par un avis public. De même, le Conseil procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée.

L'article 16 n'a été mis en oeuvre qu'une seule fois au cours de l'histoire de la Cinquième République, pour faire face au « putsch des généraux » en Algérie, par décision du chef de l'État en date du 23 avril 1961. L'article 16 demeura applicable jusqu'au 29 septembre 196128(*). Au cours de cette période de cinq mois29(*), un grand nombre de décisions furent prises sur ce fondement30(*), concernant des domaines aussi divers que le statut des militaires, des fonctionnaires civils ou des magistrats, la garde à vue, la procédure pénale, la création de tribunaux militaires ou l'interdiction de certains écrits, dont certaines relevaient du domaine de la loi tel que défini par l'article 34 de la Constitution. Si la décision de mettre en oeuvre l'article 16 fut qualifié d'acte de Gouvernement par le Conseil d'État31(*), insusceptible de recours juridictionnel, les mesures prises par le Président de la République relevant du domaine réglementaire peuvent en revanche être contestées devant le juge administratif. Cette jurisprudence a ainsi pour conséquence de faire bénéficier les mesures d'ordre législatif « d'une espèce d'immunité juridictionnelle, que seul tempère l'avis préalable du Conseil constitutionnel »32(*).

Ce rapide panorama montre que parmi les différents moyens à la disposition des pouvoirs publics pour faire face à des crises terroristes comme celles qui ont frappé notre pays en 2015, seul l'état d'urgence était approprié en donnant des capacités d'action supplémentaires aux autorités de police. En effet, les caractéristiques de la menace à laquelle notre pays est exposé ne répondent en rien aux conditions fixées par le constituant ou le législateur pour mettre en oeuvre l'article 16 ou l'état de siège. La théorie des circonstances exceptionnelles ne semble guère plus adaptée pour traiter, même de manière temporaire, le péril auquel notre pays est confronté.


* 1 Déposés à l'Assemblée nationale le 14 mars 2013, les trois projets de loi constitutionnelle relatifs à la démocratie sociale, aux incompatibilités applicables à l'exercice de fonctions gouvernementales et à la composition du Conseil constitutionnel ainsi qu'à la responsabilité juridictionnelle du Président de la République et des membres du Gouvernement n'ont jamais été examinés. Déposé le même jour, le projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature est en attente de deuxième lecture devant l'Assemblée nationale depuis juillet 2013. Déposé au Sénat le 31 juillet 2015, le projet de loi constitutionnelle autorisant la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires a été rejeté par le Sénat en octobre 2015.

* 2 Décisions n° 85-187 DC du 25 janvier 1985 sur la loi relative à l'état d'urgence en Nouvelle-Calédonie et dépendances, n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015 et nos 2016-535 QPC et 2016-536 QPC du 19 février 2016.

* 3 En dehors des révisions rendues nécessaires par une décision du Conseil constitutionnel sur la conformité d'un engagement international à la Constitution, en vertu du texte même de l'article 54 de la Constitution. Ces révisions ne sont toutefois pas de même nature.

* 4 La loi du 3 avril 1878 a pris le relais de la loi du 9 août 1849 tout en précisant, à son article 6, qu'étaient maintenus, outre les articles 4 et 5 de la loi de 1849, « les dispositions de ses autres articles non contraires » à elle.

* 5 Ordonnance n° 2004-1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense, ratifiée par la loi n° 2005-1550 du 12 décembre 2005 modifiant diverses dispositions relatives à la défense.

* 6 Terminologie issue de la loi du 3 avril 1878 reprise à l'article L. 2121-1.

* 7 Article L. 2121-2.

* 8 Article L. 2121-3.

* 9 Article L. 2121-7.

* 10 Lors de la Première guerre mondiale avec le décret du 2 août 1914 de l'état de siège et la loi du 5 août 1914 relative à l'état de siège ; lors de la Deuxième guerre mondiale avec le décret-loi du 1er septembre 1939 portant déclaration de l'état de siège (89 départements plus le Territoire de Belfort et les 3 départements de l'Algérie).

* 11 Conseil d'État, 28 juin 1918.

* 12 Voir Pierre-Laurent Frier et Jacques Petit, Précis de droit administratif, 6ème édition, Montchrestien, lextenso éditions (pages 273 et 274).

* 13 Conseil d'État, 4 juin 1947, Entreprise Chemin.

* 14 Pierre-Laurent Frier et Jacques Petit, op. cit.

* 15 L'élaboration du projet de loi avait été initiée par le précédent gouvernement dirigé par M. Pierre Mendès-France.

* 16 À l'origine, le Gouvernement avait présenté deux textes distincts, l'un définissant le régime juridique général de l'état d'urgence, le second instituant l'état d'urgence en Algérie. La commission de l'intérieur décida cependant de fusionner les deux textes, choix que l'Assemblée nationale approuva.

* 17 Voir le texte de l'exposé des motifs du projet de loi reproduit en annexe 3.

* 18 Assemblée nationale, compte rendu in extenso de la première séance du 31 mars 1955.

* 19 Assemblée nationale, compte rendu in extenso de la deuxième séance du 30 mars 1955.

* 20 Assemblée nationale, compte rendu in extenso de la première séance du 31 mars 1955.

* 21 L'article 7 de la Constitution du 27 octobre 1946, dans sa rédaction résultant de la loi constitutionnelle du 7 décembre 1954, ne reconnaissait que l'état de siège, en renvoyant à une loi le soin d'en définir les modalités d'application.

* 22 Le ministre de l'intérieur faisant notamment référence au tremblement de terre d'Orléansville (Algérie) survenu dans la nuit du 9 septembre 1954 dont les conséquences humaines et matérielles furent catastrophiques avec plus de 1 500 morts, 1 200 blessés et 60 000 sans-abris.

* 23 Article 2 de la loi du 3 avril 1955 dans sa rédaction en vigueur jusqu'en 1960.

* 24 Article 5 de la Constitution.

* 25 Voir pour le seul précédent la décision n° 61-1 AR16 du 23 avril 1961 du Conseil constitutionnel (réunion des conditions exigées par la Constitution pour l'application de son article 16).

* 26 Rapport du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République au Président de la République, « Une Ve République plus démocratique », La Documentation française, octobre 2007.

* 27 Article 6 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

* 28 Décision du 29 septembre 1961 mettant fin à l'application de l'article 16 de la Constitution.

* 29 Dont la durée apparaît largement excessive au regard des troubles qui avaient justifié la mise en oeuvre de l'article 16.

* 30 Seize décisions d'après les recherches effectuées par votre rapporteur (voir liste de ces mesures en annexe 4).

* 31 Conseil d'État, 2 mars 1962, arrêt Rubin de Servens.

* 32 La Constitution introduite et commentée par Guy Carcassonne et Marc Guillaume, Douzième édition, 2014, Édition Points.