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Projet de loi constitutionnelle Protection de la Nation

9 mars 2016 : Protection de la Nation ( rapport - première lecture )

B. PRÉSENTATION DU RÉGIME DE L'ÉTAT D'URGENCE

1. Les conditions procédurales de mise en oeuvre de l'état d'urgence

Le cadre juridique de l'état d'urgence est défini par la loi du 3 avril 1955, qui a fait l'objet d'aménagements substantiels en 1960, puis à l'occasion de la prorogation législative de l'état d'urgence déclaré à la suite des attentats du 13 novembre 201533(*).

Sans qu'elles aient changé les conditions de déclenchement de l'état d'urgence, les modifications introduites par ordonnance en 196034(*) ont en revanche transféré du pouvoir législatif au pouvoir exécutif le soin de le déclarer. Désormais, l'état d'urgence est décrété en conseil des ministres pendant une durée de douze jours, sa prorogation au-delà de ce délai ne pouvant être autorisé que par la loi qui en fixe la « durée définitive »35(*).

Prise sur le fondement de la loi n° 60-101 du 4 février 1960, l'ordonnance du 15 avril 1960 a fait l'objet d'un projet de loi de ratification (projet de loi portant ratification des ordonnances prises en application de la loi n° 60-101 du 4 février 1960) déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 6 mars 1961 (dépôt rattaché à la séance du 25 avril 1961) mais qui n'a jamais été examiné par le Parlement. Il peut être considéré qu'une ratification implicite de cette ordonnance a été effectuée par la décision du chef de l'État du 24 avril 1961, prise sur le fondement de l'article 16, tendant à proroger l'état d'urgence, laquelle a en effet une valeur législative36(*).

En outre, en vertu des évolutions apportées par cette même ordonnance, il est prévu qu'en cas de démission du Gouvernement ou de dissolution de l'Assemblée nationale, la loi prorogeant l'état d'urgence devienne caduque à l'issue d'un délai de quinze jours francs. Il résulte de ces dispositions que l'état d'urgence se termine également à la fin d'une législature, l'élection ou la réélection du Président de la République se traduisant systématiquement par la remise de la démission du gouvernement sortant.

Innovation résultant de la loi du 20 novembre 2015, le régime juridique de l'état d'urgence prévoit désormais les modalités de contrôle de sa mise en oeuvre par le Parlement. L'article 4-1 dispose que l'Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement pendant l'état d'urgence et leur donne la possibilité de requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures.

2. Le périmètre territorial de l'état d'urgence

L'état d'urgence peut être déclaré sur « tout ou partie du territoire métropolitain, des départements d'outre-mer, des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie »37(*). L'article 2 de la loi du 3 avril 1955 distingue les circonscriptions territoriales à l'intérieur desquelles l'état d'urgence entre en vigueur et qui sont définies dans le décret en conseil des ministres de déclaration de l'état d'urgence. Dans ces circonscriptions, certaines mesures de police administrative peuvent directement être mises en oeuvre par les autorités compétentes. Par ailleurs, un second décret38(*) peut définir des zones où l'état d'urgence « reçoit application », au sein desquelles, et seulement dans celles-ci, peuvent être mises en oeuvre des mesures renforcées (assignations à résidence par exemple).

3. Les mesures pouvant être prises au titre de l'état d'urgence

La déclaration de l'état d'urgence renforce les capacités d'action de certaines autorités civiles en leur donnant des pouvoirs étendus de police administrative. La loi du 3 avril 1955 confie, selon la nature de la mesure, compétence au Gouvernement ainsi qu'au ministre de l'intérieur ou au préfet de département, ou à ces deux autorités, pour prendre les décisions d'application de l'état d'urgence. Ces pouvoirs de police administrative ont fait l'objet de modifications substantielles à l'occasion de l'adoption de la loi du 20 novembre 2015 précitée.

Comme indiqué ci-dessus, certaines mesures sont applicables dans l'ensemble des circonscriptions territoriales où l'état d'urgence est déclaré, d'autres dans les seules zones géographiques définies dans le décret d'application de l'état d'urgence. Enfin, l'une des mesures de l'état d'urgence n'est applicable que si le décret de déclaration, ou la loi de prorogation, le prévoit expressément.

Certes, la déclaration d'état d'urgence a pour effet de donner des pouvoirs de police étendus aux autorités civiles pour répondre à des circonstances exceptionnelles. Toutefois, comme l'a rappelé le ministre de l'intérieur dans une circulaire adressée aux préfets le 14 novembre 201539(*), ces mesures doivent « respecter les principes constants qui encadrent l'exercice du pouvoir de police administrative » et doivent, à cet égard, être « nécessaires et proportionnées à l'importance des troubles ou de la menace qu'il s'agit de prévenir ».

a) Mesures pouvant être prises dans toutes les circonscriptions


· Restrictions de la liberté d'aller et venir (article 5)

Dans toutes les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence est déclaré, l'article 5 de la loi de 1955, qui n'a pas fait l'objet de modifications législatives en novembre dernier, prévoit que trois types de mesures restreignant la liberté d'aller et venir peuvent être mises en oeuvre par le préfet dont le département se trouve en tout ou partie dans une telle circonscription. Ces prérogatives sont d'application directe dès lors qu'entre en vigueur le décret pris en conseil des ministres déclarant l'état d'urgence. Il s'agit des mesures suivantes :

interdiction de la circulation des personnes ou des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par arrêté. En pratique, ces dispositions permettent aux préfets d'instaurer des couvre-feux dans les parties du département qui leur paraissent exposées à des risques importants de trouble à l'ordre public ;

institution, par arrêté, de zones de protection ou de sécurité où le séjour des personnes est réglementé. Cette mesure vise pour sa part à offrir aux préfets la possibilité de déterminer un périmètre de protection, applicable hors de leurs horaires d'ouvertures, autour des bâtiments publics ou d'édifices privés qui, par leur affectation ou leur situation, revêtent un caractère sensible ;

interdiction de séjour dans tout ou partie du département à toute personne cherchant à entraver, de quelque manière que ce soit, l'action des pouvoirs publics. Une telle mesure a pour effet d'obliger les personnes concernées à quitter tout ou partie du territoire du département. Comme le précise la circulaire précitée du 14 novembre 2015 du ministre de l'intérieur, compte tenu de sa gravité et de son application sur l'ensemble du territoire concerné par l'état d'urgence, une telle mesure ne trouve à s'appliquer que dans « des circonstances d'appréciation particulières ». Une telle prescription du ministre apparaît pleinement logique en ce que l'interdiction de séjour dans un département d'un individu dangereux n'aurait que pour effet de « déplacer le problème » vers le territoire d'un autre département.


· Remise des armes (article 9)

Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence est déclaré, l'article 9 de la loi de 1955 permet la remise des armes et munitions. Ces dispositions ont fait l'objet d'une réécriture complète par la loi du 20 novembre 2015, du fait de la réforme de la classification des armes en 201240(*).

Le ministre de l'intérieur, pour l'ensemble du territoire national, et le préfet, dans le département, peuvent ainsi ordonner de manière générale la remise des armes et des munitions, détenues ou acquises légalement, relevant des catégories A à C, ainsi que celles soumises à enregistrement relevant de la catégorie D.

La classification des armes
(article L. 311-2 du code de la sécurité intérieure)

- Catégorie A : matériels de guerre et armes interdits à l'acquisition et à la détention, sous réserve des dispositions de l'article L. 2336-1, subdivisée en deux sous-catégories :

 A1 : les armes et éléments d'armes interdits à l'acquisition et à la détention ;

 A2 : les armes relevant des matériels de guerre, les matériels destinés à porter ou à utiliser au combat les armes à feu, les matériels de protection contre les gaz de combat ;

- Catégorie B : armes soumises à autorisation pour l'acquisition et la détention ;

- Catégorie C : armes soumises à déclaration pour l'acquisition et la détention ;

- Catégorie D : armes soumises à enregistrement et armes et matériels dont l'acquisition et la détention sont libres. Sont soumises à enregistrement, en vertu de l'article R. 311-2 du code de la sécurité intérieure, les armes d'épaule à canon lisse tirant un coup par canon, les éléments de ces armes ainsi que les munitions et éléments des munitions de ces armes.

Les préfets ont en outre la possibilité de prendre des décisions individuelles de remise d'armes. Le texte de l'article 9 prévoit désormais que les remises d'armes donnent lieu à la délivrance d'un récépissé et que les armes sont rendues à leur propriétaire en l'état où elles étaient lors de leur dépôt.


· Réquisitions de personnes ou de biens (article 10)

L'article 10 de la loi de 1955 permet des réquisitions de biens et de personnes par les préfets. Dans sa rédaction issue de la loi du 20 novembre 2015, il dispose qu'à cet effet, la déclaration de l'état d'urgence s'ajoute aux cas prévus à l'article L. 1111-2 du code de la défense pour la mise à exécution de ces réquisitions, dans les conditions prévues au livre II de la deuxième partie de ce même code.

Au regard des mesures prises par les autorités administratives en la matière depuis le 14 novembre 201541(*), il apparaît que les préfets ont également utilisé le droit de réquisition qu'ils tirent de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales.

4° de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales

« En cas d'urgence, lorsque l'atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l'exige et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d'entre elles, réquisitionner tout bien ou service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l'usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées ».


· Interruption des services de communication au public (II de l'article 11)

Dans sa version d'origine, le 2° de l'article 11 de la loi du 3 avril 1955 permettait, à condition que le décret déclarant l'état d'urgence, ou la loi le prorogeant, le prévoie expressément, au ministre de l'intérieur pour l'ensemble du territoire, et au préfet dans le département, de prendre toutes mesures pour assurer le contrôle de la presse et des publications de toute nature ainsi que celui des émissions radiophoniques, des projections cinématographiques et des représentations théâtrales. Bien que peu utilisées, de telles mesures avaient cependant été prises par le passé, par exemple lors de la première application de l'état d'urgence avec un arrêté du gouverneur général d'Algérie en date du 21 avril 195542(*) ou en mai 195843(*) avec des arrêtés tendant à instaurer un contrôle préventif de la presse44(*).

À ce dispositif s'est substituée, avec la loi du 20 novembre 2015, une possibilité pour le ministre de l'intérieur, désormais applicable sans mention expresse dans le décret de déclaration ou la loi de prorogation, de prendre « toute mesure pour assurer l'interruption de tout service de communication au public en ligne provoquant à la commission d'actes de terrorisme ou en faisant l'apologie ». Comme l'a souligné notre collègue Michel Mercier dans son rapport sur la prorogation de l'état d'urgence en février 201645(*), il apparaît que cette faculté n'a pas été utilisée par le pouvoir exécutif depuis l'entrée en vigueur de la loi du 20 novembre 2015, alors que, dans le même temps, il a été fait usage à plusieurs reprises des dispositions « de droit commun » de l'article 6-1 de la loi du 21 juin 200446(*) permettant à l'autorité administrative de demander le retrait de contenus ou de procéder à des blocages de sites Internet provoquant à des actes terroristes ou faisant l'apologie de tels actes.


· Dissolution des associations et groupements de fait (article 6-1)

La loi du 20 novembre 2015 a inséré un article 6-1 dans la loi de 1955 pour donner au Gouvernement une possibilité, complémentaire à la procédure de droit commun prévue à l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, de dissoudre par décret en conseil des ministres « les associations ou groupements de fait qui participent à la commission d'actes portant une atteinte grave à l'ordre public ou dont les activités facilitent cette commission ou y incitent ». Pour la prévention des actions tendant au maintien ou à la reconstitution des associations ou groupements de fait dissous en application de cette nouvelle procédure, les services spécialisés de renseignement peuvent mettre en oeuvre les techniques de recueil de renseignement, dans les conditions prévues par la loi du 24 juillet 201547(*).

Depuis la mise en oeuvre de l'état d'urgence le 14 novembre 2015, le Gouvernement a procédé, lors du conseil des ministres du 13 janvier 2016, à la dissolution de trois associations cultuelles48(*) en prenant appui, non pas sur l'article 6-1 de la loi du 3 avril 1955, mais sur la procédure de droit commun du code de la sécurité intérieure. Saisi d'une requête en référé, le Conseil d'État a rejeté la demande tendant à la suspension de cet arrêté de dissolution49(*).

Compétence des tribunaux militaires

Votre rapporteur rappelle enfin que, dans sa rédaction antérieure à la loi du 20 novembre 2015, l'article 12 de la loi du 3 avril 1955 permettait, en cas de déclaration de l'état d'urgence dans tout ou partie d'un département, qu'un décret, pris sur le rapport du ministre de la justice et du ministre de la défense nationale, autorise la juridiction militaire à se saisir des crimes, ainsi que des délits connexes, relevant de la cour d'assises de ce département. La juridiction de droit commun restait cependant saisie tant que l'autorité militaire ne revendiquait pas la poursuite. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette faculté avait été utilisée lors de l'état d'urgence déclaré en avril 195550(*) et en mai 195851(*). Ces dispositions, dont la constitutionnalité était au demeurant discutable, ont été supprimées par la loi du 20 novembre 2015, au motif notamment que les tribunaux permanents des forces armées avaient été supprimées par la loi du 21 juillet 198252(*).

b) Mesures pouvant être prises dans les zones comprises à l'intérieur des circonscriptions où l'état d'urgence a été déclaré

Au sein des zones définies par décret dans lesquelles l'état d'urgence reçoit application, les autorités administratives ont la faculté de mettre en oeuvre des mesures complémentaires renforcées, dont les effets sur les libertés publiques sont plus attentatoires.


· Assignation à résidence (article 6)

Profondément revu à l'occasion de l'élaboration de la loi du 20 novembre 2015, l'article 6 de la loi de 1955 donne compétence au ministre de l'intérieur, et à lui seul, pour prononcer l'assignation à résidence de toute personne résidant dans une zone d'application de l'état d'urgence et à l'égard de laquelle il existe « des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics » dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence a été déclaré.

La loi du 20 novembre 2015 a maintenu en vigueur les dispositions d'origine de la loi de 1955 en vertu desquelles :

- « l'assignation à résidence doit permettre à ceux qui en sont l'objet de résider dans une agglomération ou à proximité immédiate d'une agglomération »53(*) ;

- « en aucun cas, l'assignation à résidence ne pourra avoir pour effet la création de camps où seraient détenues les personnes assignées à résidence » ;

- « l'autorité administrative devra prendre toutes dispositions pour assurer la subsistance des personnes astreintes à résidence ainsi que celle de leur famille ».

Elle a en outre apporté plusieurs précisions quant aux modalités de mise en oeuvre de ce dispositif et donné au ministre de l'intérieur la possibilité d'assortir l'assignation par des mesures complémentaires, en particulier :

- faire conduire la personne sur le lieu de l'assignation à résidence par les services de police ou les unités de gendarmerie ;

- astreindre la personne à demeurer dans le lieu d'habitation déterminé par le ministre de l'intérieur, pendant la plage horaire qu'il fixe, dans la limite de douze heures par vingt-quatre heures ;

- obliger la personne à se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, selon une fréquence qu'il détermine dans la limite de trois présentations par jour, en précisant si cette obligation s'applique y compris les dimanches et jours fériés ou chômés ;

- ordonner la remise à ces services du passeport ou de tout document justificatif de l'identité, en échange de quoi il est délivré à la personne un récépissé valant justification de son identité sur lequel sont mentionnées la date de retenue et les modalités de restitution du document ;

- interdire à la personne de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec certaines personnes, nommément désignées, dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics. Cette interdiction est levée dès qu'elle n'est plus nécessaire ;

- placer, sous certaines conditions, la personne sous surveillance électronique mobile.

Le cadre juridique du placement sous surveillance électronique mobile
pour les personnes assignées à résidence

Le placement sous surveillance électronique mobile, sur décision du ministre de l'intérieur, d'une personne assignée à résidence est possible « lorsque la personne assignée à résidence a été condamnée à une peine privative de liberté pour un crime qualifié d'acte de terrorisme ou pour un délit recevant la même qualification puni de dix ans d'emprisonnement et a fini l'exécution de sa peine depuis moins de huit ans ». Le placement est prononcé « après accord de la personne concernée, recueilli par écrit ». La personne concernée est astreinte, pendant toute la durée du placement, au « port d'un dispositif technique permettant à tout moment de déterminer à distance sa localisation sur l'ensemble du territoire national. Elle ne peut être astreinte ni à l'obligation de se présenter périodiquement aux services de police et de gendarmerie, ni à l'obligation de demeurer dans le lieu d'habitation mentionné au deuxième alinéa. Le ministre de l'intérieur peut à tout moment mettre fin au placement sous surveillance électronique mobile, notamment en cas de manquement de la personne placée aux prescriptions liées à son assignation à résidence ou à son placement ou en cas de dysfonctionnement technique du dispositif de localisation à distance ».

Dans sa décision du 22 décembre 201554(*), le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution l'article 6 de la loi de 1955, exception faite de ses dispositions relatives au placement sous surveillance électronique sur lesquelles il ne s'est pas prononcé.

· Police des réunions et des lieux publics (article 8)

Conformément à l'article 8 de la loi de 1955, le ministre de l'intérieur, pour l'ensemble du territoire, et le préfet, dans le département, peuvent ordonner la fermeture provisoire des salles de spectacles, débits de boissons et lieux de réunion de toute nature. Ils peuvent également interdire les réunions de nature à provoquer ou à entretenir le désordre. Votre rapporteur relève que le Gouvernement et les préfets se sont appuyés sur cet article pour prendre des mesures d'interdiction de manifester dans le cadre de l'état d'urgence déclaré le 13 novembre 2015.

Dans une décision du 19 février 201655(*), le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution l'article 8 de la loi de 1955.


· Perquisitions administratives (I de l'article 11)

En application de la loi du 3 avril 1955, les perquisitions administratives ne peuvent être conduites que dans les zones où l'état d'urgence reçoit application et à la condition que le décret ayant déclaré l'état d'urgence, ou la loi l'ayant prorogé, en ait prévu expressément la possibilité.

La loi du 20 novembre 2015 a substantiellement étoffé les dispositions de l'article 11 de la loi du 3 avril 1955, dont la rédaction antérieure était très concise56(*). Désormais, le I de l'article 11 dispose que les autorités administratives peuvent ordonner de telles perquisitions « en tout lieu, y compris un domicile, de jour et de nuit (...) lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics ». Sont seuls exclus du champ de ces perquisitions les locaux affectés à « l'exercice d'un mandat parlementaire ou à l'activité professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes ».

La loi du 20 novembre 2015 est venue compléter les modalités de déroulement de ces opérations. Ainsi, la décision ordonnant une perquisition57(*) précise le lieu et le moment de la perquisition. Le procureur de la République territorialement compétent est informé sans délai de cette décision. La perquisition doit obligatoirement être conduite en présence d'un officier de police judiciaire territorialement compétent, la loi précisant, à la suite de la proposition formulée par votre rapporteur à l'occasion de l'examen de la loi de prorogation de novembre 2015, reprise lors du débat à l'Assemblée nationale, qu'il est le seul habilité à dresser procès-verbal de toute infraction relevée, à charge pour lui d'en informer sans délai le procureur de la République et, le cas échéant, de procéder aux saisies utiles. La perquisition ne peut, par ailleurs, se dérouler qu'en présence de l'occupant ou, à défaut, de son représentant ou de deux témoins.

En outre, même en l'absence d'une infraction, les forces de l'ordre ont désormais la possibilité, avec la loi du 20 novembre 2015, de procéder à la consultation des données informatiques contenues par les différents supports présents sur le lieu de la perquisition (ordinateurs, téléphones, tablettes, etc.), mais également des données accessibles par l'intermédiaire de ces systèmes (messageries, systèmes de « cloud », etc.).

Les forces de l'ordre avaient également la possibilité de copier ces données sur tout support pour une exploitation ultérieure. Toutefois, dans une décision du 19 février 201658(*), le Conseil constitutionnel, qui a jugé conforme à la Constitution le régime juridique général des perquisitions administratives résultant de la loi du 20 novembre 2015, a néanmoins déclaré contraire à la Constitution la faculté de copie de ces données59(*) au motif que le législateur n'avait pas prévu de « garanties légales propres à assurer une conciliation équilibrée entre l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public et le droit au respect de la vie privée ».

4. Les effets dans le temps des mesures prises au titre de l'état d'urgence

En application de l'article 14 de la loi du 3 avril 1955, les mesures prises au titre de l'état d'urgence cessent de produire leurs effets juridiques à son expiration. Une seule exception est prévue à cette règle générale pour les dissolutions d'associations et groupements de fait qui seraient décidées par décret en application de l'article 6-1 et dont les effets se prolongeraient alors à l'issue de l'état d'urgence.

En outre, dans sa décision du 22 décembre 201560(*), le Conseil constitutionnel a considéré que, dans le cas où le législateur prolonge l'état d'urgence par une nouvelle loi, « les mesures d'assignation à résidence prises antérieurement ne peuvent être prolongées sans être renouvelées ». Il résulte de cette jurisprudence que les arrêtés d'assignation à résidence pris entre le 14 novembre 2015 et le 25 février 2016 et que le ministre a souhaité maintenir en vigueur pour la deuxième période de prorogation ont dû être repris61(*).

De même, dans la décision du 19 février 201662(*) sur l'article 8 de la loi de 1955, le Conseil a estimé que les mesures de fermeture provisoire et d'interdiction de réunions ne pouvaient, en cas de nouvelle prorogation législative, être prolongées sans être renouvelées.

5. Le régime contentieux de l'état d'urgence

L'article 13 de la loi du 3 avril 1955 définit les sanctions applicables en cas d'infraction aux mesures prises en application de l'état d'urgence. La loi du 20 novembre 2015 a substantiellement réévalué les quantums de peine applicables.

Sont punies de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende les infractions aux articles 5 (mesures restrictives de la liberté d'aller et venir), 8 (police des réunions et des lieux publics) et 9 (remise des armes).

Est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende l'infraction de non-respect des limites géographiques de l'assignation à résidence (premier alinéa de l'article 6).

En cas d'assignation à résidence comportant de telles prescriptions, sont punies d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende les infractions de non-respect du maintien dans le domicile la nuit, de l'obligation de présentation périodique au commissariat ou à la gendarmerie, de la remise des documents d'identité, de l'interdiction d'entrer en contact avec une ou plusieurs personnes et du placement sous surveillance électronique mobile.

La loi prévoit également que l'autorité administrative, nonobstant l'existence de ces sanctions pénales, peut mettre à exécution d'office les mesures qu'elle aurait prescrites dans le cadre de l'état d'urgence.

Au-delà de ces infractions, la loi du 3 avril 1955 contient désormais des dispositions relatives au régime contentieux des mesures prises en son application, introduites à l'occasion de sa révision en novembre dernier. Ainsi, l'article 14-1 de la loi du 3 avril 1955 précise désormais explicitement que les mesures prises sur le fondement de cette loi sont soumises au contrôle du juge administratif dans les conditions fixées par le code de justice administrative, qu'il s'agisse du contentieux classique de légalité ou en urgence, notamment avec la procédure dite du référé-liberté63(*).

Dans leur rédaction antérieure à la loi du 20 novembre 2015, les dispositions relatives aux recours juridictionnels étaient peu développées au sein de la loi du 3 avril 1955. La seule exception notable consistait, à l'article 7 de la loi, en la possibilité pour les intéressés de demander le retrait d'une mesure prise en application du 3° de l'article 5 (interdiction de séjour) et de l'article 6 (assignation à résidence). Cette demande devait être soumise à une commission consultative comprenant des délégués du conseil départemental désignés par ce dernier et dont la composition, le mode de désignation et les conditions de fonctionnement étaient fixés par décret en conseil d'État. Par ailleurs, ce même article prévoyait que les personnes avaient la possibilité de former un recours pour excès de pouvoir contre la décision de la commission consultative devant le tribunal administratif compétent. En ce cas, la loi fixait au tribunal l'obligation de statuer dans le mois du recours et, en cas d'appel, le Conseil d'État avait obligation de statuer dans les trois mois de l'appel. Faute pour les juridictions d'avoir statué dans ces délais, les mesures cessaient de recevoir exécution.

En vertu de ces dispositions, un décret du 10 mai 195564(*), modifié par un décret du 7 juillet 195565(*), avait défini les modalités d'application de l'article 7. Ces commissions n'avaient cependant pas été constituées.

Comme l'a précisé le rapport de notre collègue Michel Mercier66(*), les décisions prises par l'autorité administrative depuis l'entrée en vigueur de l'état d'urgence le 14 novembre 2015 ont donné lieu à de nombreux contentieux et permis de dégager une jurisprudence riche, trois articles de la loi du 3 avril 1955 ayant, dans ce contexte, fait l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité transmise par le Conseil d'État au Conseil constitutionnel.

Au cours de la première période d'application de l'état d'urgence (14 novembre 2015 - 25 février 2016)67(*), sur les 350 arrêtés d'assignation à résidence pris par le ministre de l'intérieur, 303 requêtes68(*) ont été formées devant la juridiction administrative. Sur un total de 174 décisions juridictionnelles rendues (ordonnances et jugements), treize arrêtés ont été suspendus par le juge des référés et deux arrêtés annulés par le juge du fond.

Comme l'a souligné le rapport de notre collègue, le contentieux des perquisitions administratives apparaît moins efficace et protecteur puisque, bien que ces mesures soient, sur le plan quantitatif, celles qui ont été le plus utilisées par l'autorité administrative69(*), elles n'ont donné lieu qu'à un nombre réduit de contentieux (une dizaine de recours pour demander l'indemnisation de préjudices subis pendant les perquisitions), en particulier en raison de l'absence d'effet utile d'une requête en référé.

6. Les cas d'utilisation de l'état d'urgence depuis sa création

Historiquement, l'état d'urgence a été introduit dans notre droit positif pour permettre aux autorités françaises de gérer les troubles en Algérie. Si les « événements algériens » sont à l'origine de plusieurs occurrences de mise en oeuvre de la loi du 3 avril 1955, ce régime juridique a néanmoins survécu au processus d'indépendance de l'Algérie achevé en 1962 et fait l'objet d'autres utilisations sous la Cinquième République.

a) Sous la Quatrième République

Par la même occasion qu'était défini le régime juridique général de l'état d'urgence par la loi du 3 avril 1955, l'état d'urgence était déclaré, pour une durée de six mois, sur tout le territoire de l'Algérie70(*). Deux décrets successifs eurent pour effet de le rendre applicable sur un périmètre géographique de plus en plus étendu71(*). Puis, le législateur prolongea l'état d'urgence pour une nouvelle période de six mois par une loi du 7 août 195572(*) et le pouvoir exécutif l'instaura sur tout le territoire algérien par un décret d'août 195573(*). La dissolution de l'Assemblée nationale, décidée par le président du conseil le 1er décembre 195574(*), eut cependant pour effet de mettre fin à l'état d'urgence à l'issue d'un délai de quinze jours, conformément à l'article 3 de la loi de 195575(*).

À l'occasion des troubles survenus à Alger le 13 mai 1958, provoqués par les partisans de l'Algérie française, l'état d'urgence fut déclaré à compter du 17 mai 1958 pour une durée de trois mois sur l'ensemble du territoire métropolitain76(*). L'état d'urgence, qui reçut application dans tous les départements métropolitains77(*), ne fut cependant appliqué que jusqu'au 1er juin 1958, date de la démission du gouvernement de Pierre Pfimlin78(*). Nommé président du conseil le 1er juin 1958, Charles de Gaulle ne demanda pas le rétablissement de l'état d'urgence.

b) Sous la Cinquième République

Sous la Cinquième République, l'état d'urgence fut à nouveau utilisé pour gérer les troubles à l'ordre public en Algérie. Le régime juridique de l'état d'urgence avait été modifié dès 1960 par ordonnance79(*) afin de donner à l'exécutif la faculté de le mettre en oeuvre pendant douze jours sans intervention du Parlement. Ainsi, à la suite du « putsch des généraux », l'état d'urgence fut déclaré à compter du 23 avril 1961 par deux décrets du 22 avril 196180(*). Le 24 avril 1961, une décision du Président de la République, prise sur le fondement de l'article 16 de la Constitution, prolongea l'état d'urgence jusqu'à nouvelle décision81(*). Une seconde décision du 29 septembre 196182(*), prise sur le même fondement, eut pour effet de maintenir en vigueur l'état d'urgence jusqu'au 15 juillet 1962. Enfin, une ordonnance du 13 juillet 196283(*) le prorogea jusqu'à une date fixée par décret et au plus tard le 31 mai 1963.

Prise sur le fondement de l'article 2 de la loi n° 62-421 du 13 avril 1962 concernant les accords à établir et les mesures à prendre au sujet de l'Algérie sur la base des déclarations gouvernementales du 19 mars 1962, adoptée par référendum le 8 avril, l'ordonnance du 13 juillet 1962 a été ratifiée par l'article 50 de la loi n° 63-23 du 15 janvier 1963 fixant la composition, les règles de fonctionnement et la procédure de la Cour de sûreté de l'État instituée par l'article 698 du code de procédure pénale.

Il y eut une controverse juridique84(*) à l'époque sur le point de savoir si la dissolution de l'Assemblée nationale intervenue le 9 octobre 196285(*) eut pour effet de mettre fin à l'état d'urgence dans un délai de quinze jours francs86(*), conformément à l'article 4 de la loi du 3 avril 1955. Dans un premier temps, le Conseil d'État, saisi de la légalité d'une décision administrative prise le 15 juillet 1963, mais s'appuyant sur un arrêté du préfet de police de Paris en date du 20 décembre 1962, releva que l'état d'urgence était demeuré en vigueur jusqu'au 31 mai 196387(*). Puis, dans une autre décision du 25 juin 196988(*), le Conseil d'État nota finalement que « la dissolution de l'Assemblée nationale [avait] mis fin à l'état d'urgence ».

Avec l'indépendance de l'Algérie, le régime de l'état d'urgence disparut du paysage politique et juridique français pour ne réapparaître qu'en 1984, avec les troubles liés à l'action des indépendantistes en Nouvelle-Calédonie89(*). La loi du 6 septembre 198490(*), d'une portée bien plus vaste que la seule question de l'état d'urgence, donna au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie la possibilité de déclarer l'état d'urgence de sa propre initiative. Sur ce fondement, à la suite de graves troubles survenus au début de l'année 1985, l'état d'urgence fut déclaré et mis en application par deux arrêtés du haut-commissaire le 12 janvier 1985. Cet état d'urgence fut « rétabli » jusqu'au 30 juin de la même année par la loi du 25 janvier 198591(*), débattue et adoptée par le Parlement à l'occasion d'une session extraordinaire spécialement convoquée pour l'occasion92(*).

Le « rétablissement » d'une déclaration d'état d'urgence, cas non prévu par la loi du 3 avril 1955, fut lié au fait que l'état d'urgence devait être prorogé au plus tard le 25 janvier, qui constituait certes la date de promulgation de la loi. Toutefois, conformément à son article 2, la loi n'est entrée en vigueur qu'après cette date en Nouvelle-Calédonie, compte tenu de la nécessité de la « promulgation locale ».

À la suite de cette première application outre-mer, l'état d'urgence fut également proclamé :

- le 29 octobre 1986, jusqu'au lendemain à 12 heures, sur l'ensemble du territoire des îles de Wallis et Futuna, compte tenu d'« événements survenus dans le territoire des îles Wallis et Futuna, notamment dans la journée du 29 octobre 1986 » rendant « nécessaires la mise en oeuvre de mesures exceptionnelles de police en vue du maintien de l'ordre public et de la préservation de la sécurité des personnes et des biens » ;

- et le 24 octobre 1987, jusqu'au 5 novembre à 18 heures, dans les communes de la subdivision des Îles du Vent en Polynésie française, en raison des « périls imminents résultant des atteintes graves à l'ordre public commises au cours des 23 et 24 octobre 1987 ».

Textes d'application de l'état d'urgence en outre-mer

Nouvelle-Calédonie : arrêtés n° 85-035 du haut-commissaire de la République du 12 janvier 1985 proclamant l'état d'urgence sur l'ensemble du territoire de Nouvelle-Calédonie et dépendances et n° 85-036 du 12 janvier 1985 prévoyant en application de l'état d'urgence les mesures de police nécessaires au maintien de l'ordre public en Nouvelle-Calédonie et dépendances.

Îles de Wallis et Futuna : arrêtés de l'administrateur supérieur, chef des îles Wallis et Futuna, n° 117 du 29 octobre 1986 proclamant l'état d'urgence sur l'ensemble du territoire des îles Wallis et Futuna et n° 118 du 29 octobre 1986 prévoyant en application de l'état d'urgence les mesures de police nécessaires au maintien de l'ordre public au territoire des îles Wallis et Futuna.

Polynésie française : arrêtés du haut-commissaire de la République en Polynésie française n° 1214 CAB du 24 octobre 1987 portant déclaration de l'état d'urgence dans le territoire de la Polynésie française et n° 1215 CAB du 24 octobre 1987 portant application des mesures prises pour l'état d'urgence.

C'est enfin avec la « crise des banlieues » de l'automne 2005 que l'utilisation de l'état d'urgence fut remise à l'ordre du jour en métropole dans le but de rétablir l'ordre public à la suite des émeutes urbaines survenues à cette occasion. Ainsi l'état d'urgence fut-il déclaré en métropole et mis en application à compter du 9 novembre 2005 par deux décrets pris le 8 novembre93(*), et prorogé pour une durée de trois mois par la loi du 18 novembre 200594(*). Toutefois, un décret du 3 janvier 2006 mit fin à l'application de l'état d'urgence à compter du 4 janvier, conformément à la faculté qui était offerte au pouvoir exécutif par l'article 3 de la loi de prorogation.

Au cours de cette période, les mesures prises en application de l'état d'urgence furent cependant peu nombreuses, consistant pour l'essentiel en des mesures de « couvre-feu »95(*), et le périmètre territorial d'application renforcé ne recouvra pas l'ensemble du territoire métropolitain96(*).

7. Les caractéristiques de l'état d'urgence déclaré le 13 novembre 2015

À la suite des attentats survenus à Paris et à Saint-Denis dans la soirée du 13 novembre 2015, le Président de la République décide, outre le rétablissement des contrôles aux frontières, d'avoir recours à l'état d'urgence. Un conseil des ministres, convoqué en urgence dans la soirée, adopte un décret déclarant l'état d'urgence sur l'ensemble du territoire métropolitain à compter du 14 novembre à zéro heure97(*).

Un second décret98(*), adopté au cours du même conseil des ministres, prévoit que l'état d'urgence reçoit application dans toutes les communes d'Ile-de-France afin que puissent y être mises en oeuvre certaines mesures renforcées parmi lesquelles les perquisitions administratives et les assignations à résidence. Toutefois, un autre décret d'application est pris dès le 14 novembre afin d'élargir, à compter du 15 novembre, à tout le territoire métropolitain les zones d'application renforcées de l'état d'urgence99(*).

Enfin, le 18 novembre sont pris deux nouveaux décrets :

- le premier100(*) déclarant l'état d'urgence, à compter du 19 novembre 2015, à zéro heure à l'heure locale, sur le territoire des collectivités de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de La Réunion, de Mayotte, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ;

- et le second décret101(*) rendant, comme en métropole, applicable l'état d'urgence sur tout le territoire de ces mêmes collectivités afin de pouvoir y mettre en oeuvre les mesures renforcées.

Il s'agit par conséquent de la première fois dans l'histoire de l'utilisation de ce régime de crise qu'il fait l'objet d'une application aussi étendue sur le plan géographique, tout le territoire national exception faite des trois collectivités ultramarines du Pacifique, en ouvrant à tout le territoire couvert par les décrets mentionnés ci-dessus la possibilité de mettre en oeuvre toutes les mesures prévues par la loi de 1955.

L'état d'urgence a fait l'objet d'une première prorogation jusqu'au 26 février 2016 avec la loi du 20 novembre 2015 précitée. Puis, la Gouvernement ayant estimé que le niveau de la menace était toujours caractéristique d'une situation de péril imminent, une deuxième prorogation de l'état d'urgence a été proposée au Parlement, qui l'a accepté jusqu'au 26 mai prochain102(*).

Tout en renvoyant à la lecture du rapport de notre collègue Michel Mercier103(*) pour un bilan exhaustif des mesures prises par les autorités civiles au cours de la première période d'application de l'état d'urgence, votre rapporteur souhaite néanmoins souligner que, pour la première fois dans l'histoire contemporaine de ce régime juridique, une utilisation très intense a été faite par le pouvoir exécutif des prérogatives offertes par l'état d'urgence, avec, à la date du 25 février 2016, plus de 3 400 perquisitions administratives, 350 assignations à résidence notifiées, une trentaine de décisions de remise d'armes, une vingtaine d'interdictions de manifester sur la voie publique ou encore une centaine de réquisitions de personnes.


* 33 Loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions.

* 34 Ordonnance n° 60-372 du 15 avril 1960 modifiant certaines dispositions de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence.

* 35 Articles 2 et 3 de la loi du 3 avril 1955.

* 36 Voir sur ce point Olivier Beaud et Cécile Guérin-Bargues, L'état d'urgence de novembre 2015 : une mise en perspective historique et critique, Jus Politicum n° 15 - 2016 (pages 75-76).

* 37 Article 1er dans sa rédaction résultant notamment de l'ordonnance n° 2009-536 du 14 mai 2009 portant diverses dispositions d'adaptation du droit outre-mer.

* 38 La loi de 1955 ne prévoit pas que ce décret soit délibéré en conseil des ministres. Toutefois, en 2015 et contrairement à la pratique retenue en 2005 ou en 1961, ce second décret a également été délibéré en conseil des ministres et signé par le Président de la République dans le prolongement du décret de déclaration.

* 39 Circulaire du 14 novembre 2015 du ministre de l'intérieur, mise en oeuvre du décret n° 2015-1475 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 et du décret n° 2015-1476 du 14 novembre 2015 relatif à l'application de la même loi.

* 40 En application de la loi n° 2012-304 du 6 mars 2012 relative à l'établissement d'un contrôle des armes moderne, simplifié et préventif.

* 41 Pour l'essentiel, réquisitions de serruriers et d'interprètes dans le cadre des perquisitions administratives.

* 42 Cité par Roland Drago, « L'état d'urgence (lois des 3 avril et 7 août 1955) et les libertés publiques », Revue de droit public, 1955, pp. 670 et suivantes.

* 43 Mesures citées par Olivier Beaud et Cécile Guérin-Bargues (op.cit.).

* 44 Arrêté du 19 mai 1958 des ministres de l'information et de l'intérieur (contrôle de certaines dépêches d'agences d'information) et arrêtés du 25 mai 1958 des mêmes ministres (institution d'un contrôle préventif de la presse et des publications et institution d'un contrôle préventif des émissions de radio-télévision et des films d'actualité cinématographique).

* 45 Rapport n° 368 (2015-2016) de M. Michel Mercier, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.

* 46 Loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique.

* 47 Loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement.

* 48 Décret du 14 janvier 2016 portant dissolution de trois associations (Journal officiel n° 0012 du 15 janvier 2016 - texte n° 26).

* 49 Juge des référés du Conseil d'État, ordonnance n° 397153 du 25 février 2016, M. J... et autres.

* 50 Décret n° 55-440 du 23 avril 1955 concernant l'état d'urgence en Algérie.

* 51 Décret n° 58-490 du 17 mai 1958 portant application de certaines dispositions de la loi instituant l'état d'urgence et décret n° 58-491 du 17 mai 1958 portant création d'un tribunal de cassation des forces armées pour les circonscriptions de la métropole où est appliqué l'état d'urgence.

* 52 Loi n° 82-621 du 21 juillet 1982 relative à l'instruction et au jugement des infractions en matière militaire et de sûreté de l'État modifiant les codes de procédure pénale et de justice militaire.

* 53 Précision apportée par la loi n° 55-1080 du 7 août 1955 relative à la prolongation de l'état d'urgence en Algérie.

* 54 Conseil constitutionnel, décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015, M. Cédric D.

* 55 Conseil constitutionnel, décision n° 2016-535 QPC du 19 février 2016, Ligue des droits de l'homme.

* 56 La rédaction antérieure à la loi du 20 novembre 2015 disposait que l'autorité administrative pouvait ordonner des perquisitions « à domicile de jour et de nuit ».

* 57 Cette décision prend la forme d'un « ordre de perquisition » signé par le préfet.

* 58 Conseil constitutionnel, décision n° 2016-536 QPC du 19 février 2016, Ligue des droits de l'homme.

* 59 Faculté que le Conseil a assimilée à une saisie.

* 60 Décision n° 2015-527 QPC précitée.

* 61 70 personnes ont été maintenues en assignation à résidence à cette occasion.

* 62 Décision n° 2016-535 QPC précitée.

* 63 Prévue par l'article L. 521-2 du code de justice administrative, la procédure dite du référé-liberté permet au juge d'ordonner, dans un délai de quarante-huit heures, toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une administration aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale. Pour que sa demande soit recevable, le requérant doit justifier d'une situation d'urgence.

* 64 Décret n° 55-493 du 10 mai 1955 portant règlement d'administration publique pour l'application de l'article 7 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence.

* 65 Décret n° 55-923 du 7 juillet 1955 modifiant le décret n° 55-493 du 10 mai 1955.

* 66 Rapport n° 368 (2015-2016) précité.

* 67 Cette analyse statistique porte sur la « première génération » d'arrêtés d'assignation à résidence pris depuis le 14 novembre 2015.

* 68 179 requêtes en référé, 130 recours au fond. Ces chiffres ne s'additionnent pas car un même arrêté peut faire l'objet d'un recours en référé et d'un recours au fond.

* 69 Avec plus de 3 400 perquisitions administratives entre le 14 novembre 2015 et le 25 février 2016.

* 70 Article 15 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.

* 71 Décret n° 55-386 du 6 avril 1955 et décret n° 55-544 du 19 mai 1955.

* 72 Loi n° 55-1080 du 7 août 1955 relative à la prolongation de l'état d'urgence en Algérie.

* 73 Décret n °55-1147 du 28 août 1955.

* 74 Décret du 1er décembre 1955 portant dissolution de l'Assemblée nationale.

* 75 Dans sa rédaction alors en vigueur.

* 76 Loi n° 58-487 du 17 mai 1958 déclarant l'état d'urgence sur le territoire métropolitain.

* 77 Décret n° 58-489 du 17 mai 1958 relatif à l'application de l'état d'urgence.

* 78 La loi du 17 mai 1958 prévoyant une caducité des pouvoirs résultant de l'état d'urgence « en cas de changement de gouvernement », par dérogation à l'article 3 de la loi du 3 avril 1955.

* 79 Ordonnance n° 60-372 du 15 avril 1960 précitée.

* 80 Décrets n° 61-395 du 22 avril 1961 portant déclaration de l'état d'urgence et n° 61-396 du 22 avril 1961 relatif à l'application de l'état d'urgence.

* 81 Décision du 24 avril 1961 relative à la durée de l'état d'urgence.

* 82 Décision du 29 septembre 1961 relative à certaines mesures prises en vertu de l'article 16 de la Constitution.

* 83 Ordonnance n° 62-797 du 13 juillet 1962 prorogeant les dispositions des décisions des 24 et 27 avril 1961 et modifiant l'ordonnance n° 58-1309 du 23 décembre 1958.

* 84 Voir Olivier Beaud et Cécile Guérin-Bargues, op.cit. (pages 35 et suivantes).

* 85 Décret du 9 octobre 1962 portant dissolution de l'Assemblée nationale.

* 86 Devrait alors être retenue comme fait générateur de la fin de l'état d'urgence la démission du gouvernement de M. Georges Pompidou à la suite de l'adoption d'une motion de censure le 5 octobre 1962. Toutefois, cette démission fut refusée par le chef de l'État qui demanda au gouvernement de se maintenir en fonction jusqu'aux résultats des élections législatives.

* 87 Conseil d'État, 20 décembre 1967, Ministère de l'intérieur c. Fabre-Luce.

* 88 Conseil d'État, 25 juin 1969, Ministère de l'intérieur c. éditions parisiennes associées et Devay.

* 89 Voir Sylvie Thénault, « L'état d'urgence (1955-2005). De l'Algérie coloniale à la France contemporaine : destin d'une loi », Le Mouvement social, n° 218, janvier-mars 2007.

* 90 Loi n° 84-821 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Nouvelle-Calédonie et dépendances.

* 91 Loi n° 85-96 du 25 janvier 1985 relative à l'état d'urgence en Nouvelle-Calédonie et dépendances.

* 92 Décret du 21 janvier 1985 portant convocation du Parlement convoqué en session extraordinaire.

* 93 Décret n° 2005-1386 du 8 novembre 2005 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 et décret n° 2005-1387 du 8 novembre 2005 relatif à l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.

* 94 Loi n° 2005-1425 du 18 novembre 2005 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.

* 95 Voir le rapport n° 84 (2005-2006) de M. Jean-Jacques Hyest fait au nom de la commission des lois du Sénat, sur le projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.

* 96 Déclaré sur tout le territoire métropolitain, les zones géographiques permettant la mise en oeuvre des mesures renforcées ne concernaient que les communes les plus importantes de certains départements ainsi que toutes les communes de la région Ile-de-France (liste des communes annexée au décret n° 2005-1387).

* 97 Décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.

* 98 Décret n° 2015-1476 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.

* 99 Décret n° 2015-1478 du 14 novembre 2015 modifiant le décret n° 2015-1476 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.

* 100 Décret n° 2015-1493 du 18 novembre 2015 portant application outre-mer de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.

* 101 Décret n° 2015-1494 du 18 novembre 2015 portant application outre-mer de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.

* 102 Loi n° 2016-162 du 19 février 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.

* 103 Rapport n° 368 (2015-2016) précité.