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Proposition de loi modifiant la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour permettre de rallonger d'un an le délai d'entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités

30 mars 2016 : Nouvelles intercommunalités ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

En 2010, le législateur a prescrit l'achèvement et la rationalisation de l'intercommunalité, formalisés, dans chaque département, par un schéma de coopération intercommunale. Les nouvelles communautés en résultant ont été mises en place au 1er janvier 2014.

Vingt mois plus tard, le Parlement, par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, a décidé une nouvelle étape de ce mouvement. La plus grande intégration des groupements qui en résultera, passe à la fois par le relèvement du seuil démographique minimal de constitution des périmètres et par de nouveaux transferts obligatoires de compétences communales.

Le calendrier de l'opération a été, cette fois, plus resserré. La loi a été promulguée le 7 août 2015. Les préfets devaient arrêter le projet de schéma le 15 octobre suivant au plus tard avant qu'ils ne procèdent successivement, au cours de l'automne puis de l'hiver, aux consultations des collectivités concernées et à la saisine des commissions départementales de la coopération intercommunale appelées à se prononcer sur les projets après les avoir, le cas échéant, modifiés.

Les schémas, une fois arrêtés au plus tard avant le 31 mars, devront être mis en oeuvre durant les neuf mois suivants. Les nouvelles intercommunalités seront mises en place le 1er janvier 2017. Ce délai est d'autant plus contraint que les projets préfectoraux, dans un certain nombre de départements, ont été plus ambitieux que les prescriptions minimales fixées par le législateur, engendrant un grand nombre de complexités.

La proposition de loi de notre collègue Jacques Mézard vise à assouplir ce délai, dans certains cas, pour permettre aux élus de disposer du temps nécessaire à la mise en place des fusions complexes.

Soucieux d'ajuster la loi aux réalités locales, votre rapporteur a interrogé les cent présidents des associations départementales des maires sur le bien-fondé et l'utilité de la proposition de loi. Que soient remerciés tous ceux qui ont répondu à sa demande et enrichi ainsi les travaux de la commission des lois.

I. UNE PROFONDE RÉFORME DES CARTES INTERCOMMUNALES CONSÉCUTIVE À L'ÉLARGISSEMENT DES PÉRIMÈTRES COMMUNAUTAIRES

La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 qui a institué les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), lesquels ont été élaborés tout au long de l'année 2011, en avait prévu une révision au moins sexennale.

En 20121(*), cependant, le législateur a modifié la période de révision tout en conservant sa périodicité : il a avancé de trois ans la date du premier rendez-vous en la fixant à l'année suivant le prochain renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014, soit en 2015. Il entendait permettre l'aboutissement, sous une forme achevée, de tous les projets inscrits dans les schémas de 2011.

Cette clause de revoyure s'est « effacée » devant la nouvelle étape de rationalisation initiée par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

A. LE RELÈVEMENT DES SEUILS DÉMOGRAPHIQUES DE CONSTITUTION DES INTERCOMMUNALITÉS

La réforme en cours des cartes intercommunales, tout en renforçant leur cohérence avec les bassins de vie, s'inscrit principalement dans l'élargissement des périmètres résultant du relèvement du seuil démographique minimal de constitution des EPCI à fiscalité propre de 5 000 habitants, tel que fixé en 2010, à 15 000 habitants à l'issue de l'examen de la loi par le Parlement. Cette limite a cependant été assortie d'un ensemble de dérogations destinées à tenir compte de la diversité territoriale. Le seuil est en conséquence adapté sans pouvoir, dans tous les cas, être inférieur à 5 000 habitants.

Les communautés de communes qui, aujourd'hui, n'atteignent pas ce niveau de population, devront donc évoluer pour s'y conformer.

1. Le critère démographique

Les deux premiers assouplissements se fondent sur la diversité de peuplement du territoire national. Ils sont fonction de la densité démographique locale sous la double référence de la communauté et de son département d'implantation.

a) La densité démographique du périmètre intercommunal est inférieure à la moitié de la densité nationale, au sein d'un département dont la densité démographique est inférieure à cette dernière référence.

Le seuil démographique applicable est alors déterminé en pondérant le nombre de 15 000 habitants par le rapport entre la densité démographique du département auquel appartiennent la majorité des communes du périmètre et la densité nationale.

Cette première dérogation trouvait à s'appliquer dans 57 départements en dessous de la densité nationale qui est égale à 103,4 habitants au kilomètre carré. La densité requise de l'intercommunalité pour bénéficier de la dérogation est donc de moins de 56,7 habitants/km2.

Les 57 départements d'exercice de la dérogation2(*)

Aisne, Allier, Alpes-de-Haute-Provence, Ardèche, Ardennes, Ariège, Aube, Aude, Aveyron, Charente, Charente-Maritime, Cher, Corrèze, Corse-du-Sud, Haute-Corse, Côte-d'Or, Côtes-d'Armor, Creuse, Dordogne, Doubs, Drôme, Eure, Eure-et-Loir, Gers, Indre, Indre-et-Loire, Jura, Landes, Loir-et-Cher, Haute-Loire, Loiret, Lot, Lot-et-Garonne, Manche, Marne, Haute-Marne, Mayenne, Meuse, Nièvre, Orne, Puy-de-Dôme, Pyrénées-Atlantiques, Hautes-Pyrénées, Haute-Saône, Saône-et-Loire, Sarthe, Savoie, Deux-Sèvres, Somme, Tarn, Tarn-et-Garonne, Vendée, Vienne, Haute-Vienne, Vosges, Yonne, Guyane.

b) La densité démographique du périmètre est inférieure à 30 % de la densité nationale. Elle doit donc être de moins de 31,02 habitants/km2.

Le seuil minimal est alors de 5 000 habitants.

2. Les facteurs géographiques

La troisième dérogation est fondée sur les caractéristiques géographiques des territoires.

Elle s'applique aux EPCI à fiscalité propre qui comprennent une moitié au moins de communes situées dans une zone de montagne ou qui regroupent toutes les communes composant un territoire insulaire.

À titre d'exemple, le Cantal et les Hautes-Alpes sont intégralement classés en zone de montagne alors que d'autres comme les Vosges ne le sont que partiellement. Dès lors que la moitié des communes du périmètre est classée « montagne », le seuil minimal est de 5 000 habitants.

Il en est de même pour les îles comptant plusieurs communes comme Belle-Île dans le Morbihan.

Rappelons que les îles mono-communales, telle Bréhat dans les Côtes-d'Armor, sont exemptées de couverture intercommunale.

3. Une clause de repos

La dernière exemption concerne les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 12 000 habitants issus d'une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et la date de publication de la loi NOTRe, c'est-à-dire le 9 août 2015.

Elle vise à éviter la remise immédiate sur le métier des communautés résultant de fusions récentes qui présentent déjà une taille « convenable » au regard du nouveau seuil de droit commun.


* 1 Cf. loi n° 2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale.

* 2 Chiffres de population authentifiés par le décret n° 2014-1611 du 24 décembre 2014.