Allez au contenu, Allez à la navigation

Proposition de loi modifiant la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour permettre de rallonger d'un an le délai d'entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités

30 mars 2016 : Nouvelles intercommunalités ( rapport - première lecture )

II. UNE PROPOSITION DE LOI OPPORTUNE POUR FACILITER LA MISE EN PLACE DES NOUVEAUX GROUPEMENTS

La faculté ouverte par la proposition de loi, sans constituer un report global de la mise en oeuvre du schéma départemental, devrait offrir aux élus un temps suffisant pour aplanir les difficultés particulièrement délicates résultant de certains périmètres.

Il doit s'agir, pour votre commission des lois, d'un assouplissement réservé aux projets les plus complexes.

A. UNE FACULTÉ OUVERTE AU CAS PAR CAS PAR SON AUTEUR

L'objectif fixé à la présente proposition de loi est de laisser « un temps suffisant de planification aux élus pour la mise en oeuvre des nouvelles intercommunalités »9(*).

À cette fin, son article unique ouvre à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) la faculté de décider du report d'un an - du 1er janvier 2017 au 1er janvier 2018 - de l'entrée en vigueur d'un arrêté de mise en oeuvre du SDCI - création, extension du périmètre d'un EPCI à fiscalité propre ou fusion d'établissements.

Dans ce cas, le préfet serait tenu de différer en conséquence l'application de son arrêté.

Pour l'auteur de la proposition de loi, il ne s'agit nullement de remettre en cause les schémas qui seront adoptés au 31 mars prochain. Notre collègue Jacques Mézard a indiqué à votre rapporteur qu'il souhaitait desserrer le calendrier pour permettre de mieux régler les difficultés résultant de certains des périmètres prévus dans les projets, qu'il s'agisse de leur gouvernance, de l'ajustement de leurs compétences ou du rapprochement des fiscalités des établissements préexistants.

Le dispositif proposé ne vise pas à bloquer la mise en place, à l'échéance fixée par la loi du 7 août 2015, des communautés, dès lors que les élus concernés se déclarent « en ordre de marche ».

Pour le président Jacques Mézard, « dans l'intérêt général, il (le processus de révision des schémas) doit aboutir à la détermination de territoires équilibrés dans lesquels l'action publique sera facilitée et optimisée au service de nos concitoyens »10(*).

Par sa proposition de loi, il entend faciliter ce résultat en élargissant le délai de mise en oeuvre pour les périmètres qui le nécessiteraient.

B. UN DISPOSITIF NÉCESSAIREMENT DESTINÉ AUX OPÉRATIONS COMPLEXES

Au regard de la diversité des situations résultant de la révision des SDCI et de l'objectif assigné au dispositif proposé, votre commission des lois est convaincue de son utilité. Elle l'a cependant resserré, sur la proposition de son rapporteur et avec l'accord de l'auteur, pour le réserver aux seules opérations les plus complexes ainsi d'ailleurs que l'a conçu l'auteur de la proposition de loi.

Il ne s'agit pas ainsi d'organiser un report général de la mise en oeuvre des SDCI mais de la faciliter en permettant qu'elle s'effectue de manière plus sereine et cohérente dans tous ses volets.

Ce même souci avait d'ailleurs conduit votre commission puis le Sénat, lors de l'examen parlementaire de la loi du 7 août 2015, à allonger d'un an le calendrier de la révision des SDCI et de leur mise en oeuvre. Ce desserrement des délais était destiné à offrir le temps nécessaire aux travaux des CDCI et à la consultation des collectivités concernées pour dessiner des projets de territoire cohérents. Le Gouvernement a finalement imposé son calendrier très contraint.

En permettant, sous conditions, de prolonger d'un an son terme, le texte établi par la commission des lois offre un délai supplémentaire pour mieux préparer l'organisation et le fonctionnement à venir de certaines des nouvelles communautés, nécessairement compliquées à construire, qu'il s'agisse de leur effectif communal, de la diversité de leur périmètre, partagé entre territoires rural et urbain, de leur fiscalité, par nature différente, ainsi que de l'harmonisation de leurs compétences. À cet égard, doit être notamment réglé le sort des compétences précédemment exercées par les communautés fusionnées, tels les services à la personne, le scolaire, attributions qui ne seront pas nécessairement reprises à l'échelle du périmètre élargi.

Les consultations auxquelles a procédé votre rapporteur inclinent en majorité pour l'ouverture d'une telle faculté.

À commencer par l'AdCF qui , par la voix de son vice-président, M. Marc Fesneau, l'a rappelé à votre rapporteur. L'Association des maires de France (AMF) s'inscrit dans une démarche identique en la réservant à des projets identifiés pour recéler de réelles difficultés de construction de la future communauté. Sa représentante, notre collègue Françoise Gatel, a indiqué que le report proposé était utile en ce qu'il permettrait de mieux préparer et anticiper les évolutions des périmètres, de construire de manière concertée un nouveau projet territorial. Cependant, il devrait être d'application limitée pour permettre aux projets achevés d'être concrétisés à l'échéance normale, au 1er janvier 2017. Le principe porté par la proposition de loi répond à de nombreuses demandes d'élus inquiets des délais contraints, ajoute l'AMF.

Cette tonalité se retrouve dans les observations transmises à votre rapporteur par les présidents des associations départementales des maires (ADM).

Les réponses reçues ne réclament pas unanimement un allongement du délai, repoussé par le président de l'association des maires du Calvados, notre ancien collègue Ambroise Dupont, ou le président de l'association des maires des Vosges, M. Dominique Peduzzi. Dans les deux cas, il est observé qu'après de fortes tensions lors de la phase de révision du schéma, la majorité des élus souhaitent maintenant que les choses soient conduites à leur terme normal. Une même position est affirmée par notre collègue Yves Détraigne, président de l'ADM de la Marne.

La majorité des courriers, cependant, appellent de leurs voeux la faculté ouverte par la proposition de loi.

Notre ancien collègue Pierre Jarlier, qui préside l'ADM du Cantal, note que l'allongement proposé est une nécessité, à condition qu'il ne concerne que les seuls territoires dans l'impossibilité d'organiser les fusions de leurs intercommunalités avant le terme fixé par la loi Notre. À l'appui de son analyse, il indique que des communes de son département se sont opposées au projet préfectoral de schéma en regrettant principalement les délais imposés à la mise en oeuvre de fusions qui y sont inscrites : selon l'amendement déposé pour s'opposer à l'un de ces projets mais non adopté par la CDCI aux deux tiers de ses membres, la concision du calendrier ne permet pas de le conduire « dans des conditions satisfaisantes ni même acceptables » en raison des différences existant entre les deux collectivités concernées.

Notant que le délai laissé à la CDCI pour délibérer du projet de schéma avait été trop court, le président de l'ADM de la Vienne, M. Yves Bouleux, note que le report pourrait permettre un travail productif sur l'organisation et les compétences des futures communautés. De même, M. Daniel Spagnou, président de l'association des maires du département des Alpes-de-Haute-Provence, observe qu'une année supplémentaire serait opportune pour définir les compétences.

Ce point de vue rejoint la remarque du président de l'association des maires de la Somme, M. Jean-Claude Billot, selon lequel la phase d'élaboration des SDCI n'a pas permis d'examiner les projets des intercommunalités résultant des fusions proposées par le préfet, non plus que leurs retombées financières et matérielles. Selon lui, le délai fixé par l'article 35 de la loi Notre ne permet pas de mener une véritable réflexion de fond.

Pour sa part, l'association des maires et présidents d'intercommunalité de la Haute-Loire note que l'anticipation par les préfets de ce département de la révision du schéma, a permis aux maires et à la CDCI de disposer de temps pour se livrer à la réflexion et à l'analyse permettant d'aboutir à une carte cohérente. Pour elle, le report proposé d'un an autoriserait ce travail indispensable dans les départements où il n'a pu avoir lieu.

Pour le président de l'ADM de l'Ardèche, M. Maurice Weiss, au regard du très lourd travail qu'implique une opération de fusion, une année supplémentaire permettrait aux différentes parties, élus et services, de la préparer de façon sereine et réfléchie.

La présidente de l'association des maires du Puy-de-Dôme, Mme Pierrette Daffix-Ray, souligne qu'une grande majorité des maires et présidents d'intercommunalité ont, à de nombreuses reprises, insisté sur les difficultés de mise en oeuvre liées aux délais trop contraints. Ces élus souhaitent disposer de plus de temps pour procéder à des audits, des simulations financières et techniques ...

Ce que confirme le président des maires du Loiret, M. Frédéric Cuillerier, qui, exprimant son entier soutien à la proposition de loi, note que faute de l'achèvement des études préalables aux évolutions des périmètres, de nombreuses communes ont marqué des réticences pouvant compromettre l'avenir même des nouvelles communautés. C'est pourquoi, le délai supplémentaire proposé lui apparaît indispensable à une mise en oeuvre consensuelle et efficace de ces EPCI. Les fusions abouties, elles, pourront s'effectuer selon le calendrier prévu par la loi du 7 août 2015

Le président de l'Union des maires de l'Aisne, notre collègue Antoine Lefèvre, s'inscrit dans cette démarche en jugeant opportune une telle mesure qui permettrait de rétablir plus de sérénité dans les débats en cours sur les cartes intercommunales.

Un bilan synthétique des avis rendus sur les projets de SDCI, dressé par l'AdCF, indique que des avis négatifs ont été motivés par la contrainte représentée par la date du 1er janvier 2017 « pour les projets les plus complexes et ambitieux ».

Les observations ainsi recensées, si elles ne sont pas exhaustives, traduisent le besoin de temps exprimé en de nombreux points du territoire. Ce faisant, il ne s'agit pas d'un refus de la réforme, les élus se déclarant généralement prêts à l'évolution des intercommunalités.

Tel est aussi l'esprit dans lequel votre rapporteur a conduit ses travaux.

À son initiative, le texte établi en conséquence par la commission des lois, tout en ouvrant le délai supplémentaire d'un an prévu par la proposition de loi, le réserve aux périmètres qui devront présenter une grande complexité pour en bénéficier.

Considérant, cependant, que les éléments dont résulte cette dernière ne peuvent pas être correctement traduits dans la loi, la commission des lois a choisi d'encadrer plus strictement la délibération en ce sens de la CDCI. En conséquence, l'article unique a été précisé par un amendement COM-1 sur quatre points :

- le report est conçu expressément pour être exceptionnel ;

- il serait réservé aux projets de fusion pour ne pas bloquer les autres projets alors que leurs élus se déclareraient prêts à les mettre en place dans le délai initial fixé au 1er janvier 2017 ;

- il devrait être décidé par la CDCI, saisie par le préfet ou par 20 % de son effectif, à la majorité de ses membres afin de le conforter par un avis majoritaire en son sein ;

- la décision devrait intervenir avant le 31 juillet 2016 afin qu'elle soit connue des collectivités consultées par le préfet sur son projet de périmètre, lesquelles pourront alors se prononcer plus sereinement.

L'intitulé de la proposition de loi a été modifié afin de mieux correspondre à son dispositif (amendement COM-2)

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.


* 9 Cf. exposé des motifs de la proposition de loi n° 415 rectifié (2015-2016) modifiant la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour permettre de rallonger d'un an le délai d'entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités.

* 10 Cf. exposé des motifs de la proposition de loi n° 415 rectifié (2015-2016) précitée.