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Proposition de loi modifiant la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour permettre de rallonger d'un an le délai d'entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités

30 mars 2016 : Nouvelles intercommunalités ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 30 mars 2016

__________

M. François Pillet, président. - Nous examinons la proposition de loi n° 415 rectifié (2015-2016), présentée par M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues modifiant la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour permettre de rallonger d'un an le délai d'entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités.

M. Patrick Masclet, rapporteur. - Le 31 mars, tous les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) seront arrêtés. Le 15 juin au plus tard, les projets de périmètre des nouvelles intercommunalités devront être arrêtés par les préfets. Les communes et communautés concernées auront alors 75 jours pour délibérer et émettre un avis pris à la majorité simple. À partir du 1er septembre, en cas de désaccord, le préfet, après avis de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), pourra passer outre. Ce calendrier est plus contraint que celui de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, qui a présidé à l'instauration des SDCI.

Selon la Direction générale des collectivités locales (DGCL), tout se passe très bien. Nous avons néanmoins souhaité prendre la température sur le terrain. Nous avons auditionné l'Association des maires de France (AMF), l'Assemblée des communautés de France (AdCF), tous les présidents d'associations départementales de maires ainsi que nos collègues Mathieu Darnaud et René Vandierendonck, co-rapporteurs de la mission de notre commission pour évaluer la loi NOTRe.

La proposition de loi de M. Mézard ne revient pas sur les SDCI, mais concerne leur mise en place. Les contraintes sont de trois ordres : la mise en oeuvre des compétences, d'autant plus difficile qu'il peut y avoir télescopage dû au succès des communes nouvelles créées pour garder la compétence générale ; le dispositif ajoute un régime transitoire au transitoire : de nombreuses fusions opérées sous l'empire de la loi de 2010 sont soumises à des régimes fiscaux transitoires - convergence des taux, fiscalité additionnelle, fiscalité professionnelle unique, fiscalité mixte... ; enfin, la mise en place de la gouvernance de communautés dites « XX », de plus de cinquante communes, est compliquée.

Selon les présidents d'associations départementales de maires, tout le monde n'a pas besoin d'un assouplissement du dispositif, mais cette goutte d'huile peut être indispensable pour obtenir un accord dans certains territoires. Comme l'indiquait M. Darnaud, le réveil de certaines communes risque d'être douloureux quand il faudra délibérer... Il ne s'agit pas d'imposer cet assouplissement aux communes qui n'en ont pas besoin. En accord avec M. Mézard, je propose de réduire le champ d'application aux fusions par bloc pour que le report d'un an dans la mise en oeuvre n'ait pas d'effets collatéraux sur les autres intercommunalités qui, elles, seraient prêtes.

L'amendement que je vous propose prévoit que la CDCI serait saisie par le préfet, qui la préside, ou 20 % de ses membres pour demander la prolongation de la mise en oeuvre.

Attendre le 30 décembre pour demander une prolongation d'un an me semble exagéré, je propose donc que la date butoir de la décision de la CDCI soit fixée au 15 juillet pour laisser un temps suffisant à la prise de décision. Nous visons la signature du plus grand nombre d'accords.

M. François Pillet, président. - Merci de votre rapport très clair.

M. Jacques Mézard. - Les SDCI ne sont pas remis en cause par notre proposition de loi. Nous donnons la possibilité aux CDCI qui le souhaitent de disposer d'un délai supplémentaire d'un an pour mettre en place les fusions. Pourquoi ? Contrairement aux dires de la DGCL, qui est aux ordres du Gouvernement - et réciproquement...

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est un service de l'État !

M. Jacques Mézard. - Un service de l'État qui gouverne, c'est un problème ! Dans de nombreux départements, ce délai supplémentaire permettra de régler les difficultés dans la concertation, en minimisant les affrontements. Halte au passage en force, leitmotiv de l'ancienne ministre, Mme Lebranchu, et à la volonté de mettre les élus au pas ! Certains préfets ont appliqué les directives de manière autoritaire. Autorisons un délai plus important à ceux qui en ont besoin sans bloquer les autres, cela ne remet rien en cause. Que le Gouvernement entende enfin ce qui remonte du terrain - d'autant que ce que je propose ne pose pas de difficulté technique ou financière !

J'avais demandé à Mme Lebranchu - qui, comme à son habitude, ne m'a pas répondu - que les préfets informent les élus locaux des modifications de gouvernance qui vont découler de la réforme. Nombre d'entre eux n'ont pas réalisé que la composition des conseils communautaires sera profondément modifiée, et que certains élus perdront leur siège, alors qu'ils avaient été élus lors des municipales de mars 2014 pour six ans. Le Gouvernement a sciemment refusé de les informer. Ce n'est guère démocratique !

M. Mathieu Darnaud. - À titre personnel, je suis un ardent supporter de la proposition de loi de M. Mézard. La mission à laquelle je participe avec MM. Vandierendonck et Collombat nous éclaire, jour après jour, sur la réalité de nos territoires.

L'objectif de la loi NOTRe était de simplifier le paysage intercommunal et d'inciter au regroupement. Les élus considèrent, assez unanimement, que cela a été trop vite. Beaucoup redoutent les conséquences des grands regroupements, notamment sur les dotations ou la fiscalité. Surtout, certaines compétences exercées par les anciennes communautés se retrouveront orphelines si elles ne sont pas reprises par la nouvelle entité. Première solution : créer une commune nouvelle, solution qui n'est pas transposable partout. Deuxième option : jouer sur l'intérêt communautaire, ce qui est compliqué. Troisième possibilité : créer un syndicat ad hoc pour porter ces compétences orphelines, comme le proposent certains préfets - ce qui est totalement contraire aux objectifs de la loi ! Même si les élus n'ont pas d'indemnité, des frais de fonctionnement devront être engagés. Dans le Calvados, la communauté d'agglomération Caen la Mer fusionne avec une petite communauté dotée des compétences éducation et périscolaire, que certaines communes de la communauté refusent de reprendre. Il faudra donc créer un syndicat mixte. Allons plutôt vers un dispositif vertueux ! Les élus n'en peuvent plus, ils veulent savoir ce qui les attend, en espérant que cela ne sera pas pire qu'avant... Tous les cabinets de conseil soulignent la complexité du dispositif. Parfois il n'y a aucune solution, quand certaines intercommunalités rassemblent 210 communes...

Restons positifs, et donnons aux élus le sentiment qu'on les écoute. Je redoute plus que tout l'accouchement aux forceps.

M. René Vandierendonck. - Indépendamment de la qualité des intervenants, la méthode me gêne : si l'on considère que, dans la perspective des élections sénatoriales, il n'est pas mauvais de déposer une proposition de loi pour affiner la réforme territoriale, vous n'en verrez pas le bout ! Une proposition de loi proposera d'augmenter le nombre des métropoles, et ainsi de suite... En tant que commission des lois, faisons un bon usage des propositions de loi, d'autant que nous avons créé une mission d'évaluation de la réforme territoriale. Laissons le travail s'effectuer à long terme plutôt que de sacrifier à la mode des propositions de loi compulsives. Je m'amuse à interroger, à chaque fois, le service de la distribution pour savoir combien d'exemplaires sont demandés par les auteurs de telles propositions...

Avec Jean-Jacques Hyest, mon co-rapporteur sur la loi NOTRe, nous nous étions battus pour obtenir un desserrement du calendrier, et avions finalement trouvé un accord en CMP sur les délais. Le Sénat a joué tout son rôle ! Certes, le préfet peut être plus ou moins facilitateur, selon les départements. Le préfet du Calvados a demandé à la DGCL de préciser que lors de l'établissement de la carte intercommunale, chaque commune pouvait utiliser immédiatement la procédure de retrait-adhésion pour ne pas être bloquée par la fusion bloc à bloc.

Comme M. Mézard, je ne raterais pour rien au monde l'audition du ministre demain à la délégation aux collectivités locales ; sans doute interrogera-t-il le ministre ?

M. Jacques Mézard. - Je suis libre.

M. René Vandierendonck. - Plus libre que moi, on meurt !

Vous risquez des effets collatéraux. J'en rajouterai d'autres : les mêmes qui réclament un délai souhaiteront, dans trois mois, la carte des zones de revitalisation rurale. Certes, d'ultimes efforts de conciliation restent à faire, mais tout milite pour qu'on respecte les délais. Je suis donc hostile à ce texte et mets en garde contre l'inflation de proposition de loi visant à revenir sur la loi NOTRe. Le Sénat a fait son travail lors de la CMP.

M. Yves Détraigne. - Ma position personnelle est assez proche de celle de M. Vandierendonck. Les délais prévus à l'origine sont suffisants : l'erreur serait de repousser encore le règlement des problèmes compliqués ! Je reconnais que certains cas de figures sont difficiles, mais si chacun a la volonté d'avancer, et accepte de faire un bout du chemin, on peut y arriver. Mieux vaut un accord sur le terrain qu'une date butoir. Je m'abstiendrai.

Mme Cécile Cukierman. - Ce texte nous laisse sur notre faim. Je ne reviens pas sur la façon dont se passe la réforme de la carte des intercommunalités dans un certain nombre de départements - on est bien loin de ce que prétend la DGCL ! Nous avons été plusieurs à dénoncer des coopérations intercommunales forcées pour répondre à des impératifs de pseudo-économies ou de compétitivité des territoires, au mépris des besoins. Il est parfois impossible de faire remonter des compétences : les communes sont forcées de les reprendre, sauf à remettre en cause la qualité du service aux populations. Nous restons opposés à cette coopération intercommunale telle qu'elle se fait depuis la loi de 2010.

La proposition de loi prend en compte le principe de réalité. Évitons le grand n'importe quoi territorial. Reporter d'un an l'entrée en vigueur évitera des conséquences néfastes. Électoralisme, dites-vous ? Une fois l'année 2017 terminée, on pourra travailler plus sereinement entre élus locaux, dans l'intérêt général.

Le groupe CRC aurait préféré une proposition de loi revenant sur le caractère obligatoire de la loi NOTRe. Il arrêtera mardi prochain sa position définitive, mais ne bloquera pas les travaux de la commission.

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

M. Pierre-Yves Collombat. - Je répondrai à M. Vandierendonck que tout le monde demande un travail dans la durée. Le Sénat avait demandé une année supplémentaire, qui a disparu lors de la CMP. Je n'ai pas l'impression, en écoutant les élus, qu'ils aient des compulsions. Mais ils sont nombreux à avoir des problèmes. L'attitude des préfets n'y est pas pour rien : certains poussent à des regroupements XXL en promettant plus de dotations quand d'autres se dispensent de certaines fusions intelligentes mais qui n'étaient pas obligatoires. Dans ce contexte divers, l'attitude qui consiste à laisser certains régler leurs problèmes et d'autres continuer leur processus est de bon sens, d'autant qu'il ne s'agit pas de revenir sur le schéma.

Certains problèmes, comme le lissage fiscal, sont redoutables. On aboutit à un paradoxe : des intercommunalités très vastes mais moins intégrées, avec moins de compétences ! Cela va conduire à la multiplication de communes nouvelles, de syndicats et autres mutualisations. L'échéance, ce sont les élections de 2020. Cette proposition de loi est sensée. L'ajustement est minimal. Les deux amendements du rapporteur limitent-ils sa portée aux fusions par blocs ? Les mêmes problèmes se posent quand les intercommunalités sont coupées en deux. Peut-être est-ce pour mettre du baume au coeur de la DGCL ?

M. Jean-Pierre Vial. - J'adhère à la proposition de loi de M. Mézard, mais dans sa plénitude, sans restriction qui serait préjudiciable. N'en restreignons pas le périmètre !

Loin d'être électoraliste, cette proposition de loi vient exactement au bon moment.

En Savoie, les choses ne se passent pas si bien qu'on le croit. Dans une vallée, cinq intercommunalités sont d'accord pour n'en former qu'une seule - mais demandent un délai. Du coup, on en reste au statu quo ! Beaucoup d'intercommunalités travaillent en interdépartemental ; dans un cas, la majorité requise de sa création a été atteinte côté Savoie, mais pas côté Isère... Les préfets vont élaborer une carte tenant compte des résultats incompatibles de ces deux votes ! Elle sera présentée fin mai pour une nouvelle délibération fin juin. Peut-on mettre sur pied une CDCI interdépartementale ? Bref, rien n'est réglé.

J'appelle le rapporteur à préciser que son amendement n'est pas restrictif.

Mme Jacqueline Gourault. - La proposition de loi est simple : reporter d'un an la mise en oeuvre des intercommunalités dans certains cas, à la demande du préfet et sous certaines conditions. C'est limité, bordé, et ne revient pas sur l'esprit de la loi NOTRe.

Cette proposition de loi peut répondre à des cas qui n'ont pas été prévus par la loi. Dans le Loir-et-Cher, des communautés d'au moins 12 000 habitants créées après le 1er janvier 2012 jouissent d'un droit de repos. À côté peut se trouver une communauté qui est, elle, obligée de fusionner. La seule solution est que la première accepte de fusionner. Le report d'un an facilitera les choses.

Je répondrai à M. Vandierendonck que le droit d'initiative parlementaire est essentiel. Je comprends qu'on condamne une proposition de loi qui reviendrait sur une mesure votée à l'unanimité, comme celle concernant les indemnités des élus dans les petites communes. Là, c'est le contraire : j'avais moi-même déposé un amendement pour reporter la date de mise en oeuvre au 1er janvier 2018. Après la décision du Conseil constitutionnel « commune de Salbris », M. Alain Richard avait déposé une proposition de loi. Nous sommes parfois obligés d'ajuster la loi. En répondant à des manquements, on facilite l'intercommunalité. Je voterai cette proposition de loi. Monsieur le rapporteur, peut-elle prospérer ?

M. Alain Vasselle. - Je voterai la proposition de loi, conforté par notre déplacement dans le Calvados et en Seine-Maritime. Nous voyons ce que donne la précipitation, le calendrier trop serré de la loi NOTRe, et il faudra sans doute d'autres propositions de loi pour en limiter les effets négatifs.

Je suis stupéfait de constater la création de communes nouvelles pour pallier les difficultés créées par la loi NOTRe et par la baisse des dotations de l'État. Il est regrettable de légiférer dans ces conditions.

M. Jacques Mézard. - Le texte que j'ai l'honneur de défendre serait d'origine compulsive et électoraliste. Merci ! En matière de compulsion et d'électoralisme, le chef de l'État s'est illustré depuis quatre ans, et je pourrai utiliser d'autres termes pour qualifier la liste des propositions de loi du groupe socialiste. Je regrette que notre collègue ait placé le débat à ce niveau-là. J'essaie simplement d'entendre ce qui remonte du terrain. En considérant qu'il ne faut pas consulter les élus locaux car ils seraient contre la loi NOTRe, on méprise la démocratie représentative. Personnellement, je ne peux l'accepter.

Cher René Vandierendonck, ces derniers jours, vingt députés socialistes dont un porte-parole du groupe ont recopié totalement ma proposition de loi pour la déposer à l'Assemblée nationale. Remettez-donc de l'ordre chez vous ! Elle a aussi été déposée par le groupe Les Républicains et le groupe Radical, républicain, démocrate et progressiste. La DGCL dit que tout le monde est content. Très bien, continuez à mentir aux élus locaux, sur la composition future des conseils communautaires, sur les conséquences de la loi NOTRe !

Ce texte n'a aucunement pour objectif de gêner le Gouvernement. Au contraire, il facilite les choses. Mais quand on considère que la loi NOTRe est un chef d'oeuvre à statufier, qui ne peut être modifiée que sur proposition du Gouvernement... Comme l'a justement rappelé Mme Gourault, il s'agit d'une modification à la marge qui correspond totalement au délai qu'avait voté le Sénat. Mais les députés avaient reçu des ordres, il fallait passer en force, selon le mot de Mme Lebranchu. De grâce, pas de procès d'intention : c'est trop facile de me traiter de conservateur parce que je ne suis pas d'accord !

M. Patrick Masclet, rapporteur. - Cette proposition de loi apporte un ajustement, elle ne revient pas sur les schémas. Quand verra-t-on le bout du tunnel ? Le résultat des élections municipales n'a pas été sans effet sur les modifications de périmètre... Sortons enfin des régimes transitoires !

Monsieur Vandierendonck, la proposition de loi ne fait que reprendre la position qui était celle du Sénat avant la CMP.

C'est bien pour éviter les effets collatéraux, monsieur Vial, que je propose un recentrage, d'autant que la fusion par bloc est très majoritaire. D'où la suppression des références aux paragraphes de l'article 35 de la loi NOTRe prévoyant les créations et modifications de périmètre.

M. Détraigne a raison : quand il n'y a pas de problème, n'en créons pas ! Les situations exceptionnelles existent déjà dans le code général des collectivités territoriales. Si certaines intercommunalités réfléchissent à de nouvelles configurations depuis 2011, d'autres n'ont pas du tout envisagé qu'il leur faudrait évoluer, et la réflexion n'a pas avancé.

La portée de cette proposition de loi est limitée, comme l'a rappelé Mme Gourault. Je pense qu'elle peut prospérer, comme d'autres, car des ajustements s'imposent.

Monsieur Vasselle, la prolifération des communes nouvelles tient non seulement à la majoration de la dotation globale de fonctionnement de 5 % dans certains cas mais aussi à l'exercice des compétences. La mutualisation ne règle pas tous les problèmes. Je vous rejoins sur le grossissement des EPCI. Songe-t-on un peu aux gens, dont on souhaite faire le bonheur malgré eux ? Après tout, ce sont les premiers concernés ! La taille des intercommunalités n'est pas réponse à tout.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne vois pas en quoi votre amendement limiterait les possibilités d'ajustement aux EPCI créés par fusion de blocs.

M. Patrick Masclet, rapporteur. - L'alinéa 7 du III de l'article 35 de la loi NOTRe ne vise que les fusions.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article unique

M. Jacques Mézard. - L'amendement COM-1 rectifié du rapporteur fixe au 15 juillet 2016 le terme du délai ouvert à la CDCI pour décider d'un report. N'avançons pas trop la date : si des espaces réservés sont disponibles à l'Assemblée nationale, il serait malheureux de ne pouvoir saisir l'occasion. Nous ne sommes pas à quinze jours près !

M. Patrick Masclet, rapporteur. - Si l'on fixe une date trop tardive, les communes risquent d'avoir déjà délibéré, par résignation... D'où ma position médiane.

Mme Jacqueline Gourault. - Ce n'est pas idiot !

M. Jacques Mézard. - Accepteriez-vous de pousser un peu le curseur ?

M. Patrick Masclet, rapporteur. - Va pour le 31 juillet 2016.

L'amendement COM-1 rectifié bis est adopté.

Intitulé de la proposition de loi

L'amendement rédactionnel COM-2 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Philippe Bas, président. - D'autres problèmes se posent dans la mise en oeuvre de la procédure de révision des schémas intercommunaux. Proposer de très grandes intercommunalités dans le monde rural, avec des conseils communautaires de 200 à 300 membres, ne posera pas que des problèmes de gouvernance. On constate un impact imprévu des règles de calcul de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), des dotations de centralité et des dotations de solidarité rurale (DSR) - surtout quand une ville importante, de 40 ou 80 000 habitants sur un territoire rural de 250 000 habitants, devient elle-même éligible à la DSR et siphonne l'intégralité des dotations de centralité qui bénéficiaient à d'anciens bourgs-centre. Sans doute ce sujet relève-t-il plutôt de la commission des finances, mais peut-être pourrions-nous susciter quelques amendements modestes pour traiter de ces complications financières qui peuvent être extrêmes.

Mme Jacqueline Gourault. - J'ai assisté, avec M. Mézard, à une réunion du groupe de travail de la commission des finances sur la réforme de la DGF. Un cabinet a démontré qu'il était impossible de réformer la DGF sans revenir aux bases de 2004 et sans prendre en considération tous ces paramètres, à commencer par la DSR. La réforme de l'intercommunalité doit aboutir à une situation équitable pour l'ensemble du territoire. MM. Guené et Raynal m'ont paru être en accord avec cette analyse.

M. René Vandierendonck. - Ce débat relève plus d'une loi de finances que de cette proposition de loi.

M. Philippe Bas, président. - Il faudra apprécier si on peut le traiter dans le présent texte, car il y a urgence. Nous nous sommes focalisés sur le seuil des 15 000 habitants en pensant que l'esprit de la loi serait respecté, sans voir que les pouvoirs conférés aux préfets les autorisaient à inventer, pour l'atteindre, des intercommunalités ne correspondant à aucun bassin de vie, en regroupant des habitants qui ne vivent pas ensemble et ne fréquentent pas les mêmes services et équipements publics... La doctrine intercommunaliste à l'excès du ministère de l'intérieur a été à l'oeuvre pour forcer le passage. Difficile ensuite de revenir en arrière lors du basculement du projet au schéma, car il fallait réunir une majorité des deux tiers dans des commissions départementales de la coopération intercommunale qui n'ont pas toutes eu à coeur de défendre les intérêts des communes...

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique
Faculté de reporter l'entrée en vigueur d'un arrêté préfectoral de périmètre

M. MASCLET, rapporteur

1

Limitation aux fusions ; précision de la majorité requise et date-limite de la décision

Adopté avec modification

Intitulé de la proposition de loi

M. MASCLET, rapporteur

2

Précision rédactionnelle

Adopté