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Projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

4 mai 2016 : Biodiversité ( rapport - deuxième lecture )

TITRE VI - PAYSAGE

Chapitre Ier - Sites

Article 69 (articles L. 341-1, L. 341-1-1 [nouveau], L. 341-2, L. 341-9, L. 341-10, L. 341-12, L. 341-13 du code de l'environnement, articles L. 143-8, L. 630-1 et L. 641-1 du code du patrimoine) - Politique des sites inscrits, simplification et clarification de la procédure relative aux sites classés

Objet : cet article réforme les procédures d'inscription et de classement des monuments naturels et des sites.

I. Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Dans le projet de loi initial, l'article 69 réformait intégralement la procédure d'inscription des monuments naturels et des sites en prévoyant l'abandon de la possibilité d'inscrire de nouveaux sites pour l'avenir, d'une part, et l'inscription sur une nouvelle liste, une mesure de classement ou une désinscription pour les sites déjà inscrits, d'autre part, et ce avant 2026.

Il simplifiait également la procédure de classement en supprimant :

- la consultation du comité de massif en zone de montagne ;

- l'obligation de notifier l'aliénation d'un site classé, dans les quinze jours qui suivent, au ministre chargé des sites, par celui qui a consenti l'aliénation ;

- la procédure de notification de l'intention d'exproprier pour classer, permettant d'imposer sur le site concerné les effets du classement au propriétaire actuel, par anticipation, puis de procéder à un classement simplifié après déclaration d'utilité publique.

La procédure de déclassement était également complétée, en prévoyant explicitement l'obligation de soumettre le projet de déclassement à enquête publique avant décret en Conseil d'État.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait :

- rétabli la possibilité de procéder à de nouvelles inscriptions limitée aux espaces qui nécessitent une vigilance particulière en raison de leur proximité immédiate avec un site classé ou en cours de classement ; cette procédure devient complémentaire de la mesure de classement, lorsque les sites concernés sont soit enclavés dans un site classé ou en cours de classement, soit situés dans sa périphérie ;

- ramené l'échéance fixée pour le traitement des sites inscrits antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi au 1er janvier 2025 ;

- prévu, pour l'inscription sur la nouvelle liste et pour la désinscription, une consultation du public ;

- étendu les dispositions relatives à l'articulation des autorisations aux immeubles adossés aux immeubles classés ou à ceux situés dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques.

En première lecture, votre commission avait rétabli, à l'initiative de votre rapporteur, la procédure telle qu'elle existe actuellement dans le code de l'environnement tout en conservant les dispositions relatives à la révision du stock.

En séance publique, le Sénat avait adopté trois amendements :

- un amendement de Robert Laufoaulu et des sénateurs du parti Les Républicains confiant à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, le rôle d'autorité saisie pour avis dans le cadre d'une procédure de désinscription d'un site justifiée par l'état de dégradation irréversible ou par sa couverture par une autre mesure de protection prévue au présent code ou au code du patrimoine ;

- un amendement du Gouvernement supprimant le décret d'application ;

- un amendement de coordination.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

En deuxième lecture à l'Assemblée nationale, cet article a été modifié en commission par trois amendements rédactionnels de la rapporteure, et par un amendement de la rapporteure visant à assurer que la désinscription d'un site en raison d'un autre dispositif de protection ne se traduise pas par un affaiblissement du niveau de protection.

En séance publique, un amendement de la députée Michèle Bonneton a ajouté la consultation de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages à celle de la commission départementale, en cas de désinscription d'un site lors de la révision du « stock » de sites inscrits.

III. La position de votre commission

Votre commission s'est félicitée de la reprise par l'Assemblée nationale des modifications introduites par le Sénat en première lecture pour les procédures d'inscription et de classement des monuments naturels et des sites.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre II - Paysages

Article 72 (articles L. 350-1 AA, L. 350-1 A et L. 350-1 B [nouveaux] du code de l'environnement) - Atlas de paysages et objectifs de qualité paysagère

Objet : cet article vise à définir la notion de paysage, généralise l'élaboration d'atlas de paysages au niveau de chaque département et précise la notion d'objectifs de qualité paysagère.

I. Le texte adopté par le Sénat en première lecture

L'article 72 tel qu'il avait été transmis au Sénat en première lecture prévoyait que :

la notion de « paysage » est définie dans le code de l'environnement en reprenant les termes de l'article 1er de la Convention européenne du paysage (CEP) : « le paysage désigne une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l'action de facteurs naturels ou humains et de leurs dynamiques » ;

des atlas de paysages peuvent être élaborés, dans des conditions fixées par décret : ces atlas constituent des documents de connaissance sur les paysages infrarégionaux qui tiennent compte des dynamiques qui les modifient et des valeurs particulières qui leur sont attribuées par les acteurs socio-économiques et les populations concernées ;

- les objectifs de qualité paysagère, mentionnés dans le code de l'urbanisme et le code de l'environnement, désignent, pour chacun des paysages identifiés par l'atlas de paysages prévu à l'article L. 350-1 A, les orientations définies en matière de protection, de gestion et d'aménagement des structures paysagères et des éléments de paysage permettant de garantir la qualité et la diversité des paysages à l'échelle nationale ;

- la définition des « éléments de paysage » fait explicitement référence au bâti : ces éléments « peuvent être liés notamment au vivant ou au bâti et sont caractéristiques d'un paysage donné. Il peut s'agir notamment de haies, de bosquets, d'arbres isolés, d'alignements d'arbres, de mares ou encore de matériaux, de typologies de constructions ou d'espaces publics. »

Le Sénat avait modifié cet article dans plusieurs directions :

- à l'initiative de votre rapporteur, l'échelle de l'élaboration, le caractère systématique et le principe d'une révision périodique des atlas ont été précisés ;

- les objectifs de qualité paysagère ne font plus référence aux éléments du paysage, dont l'échelle ne correspond pas à celle d'un SCoT ou d'une charte de PNR, tout comme l'énumération, qualifiée de « particulièrement imprécise », des éléments de paysage ;

- à l'initiative du Gouvernement, la référence à un décret d'application de l'article est supprimée ;

- une référence au rôle des éleveurs, qui sont des acteurs socio-économiques façonnant et entretenant les paysages est introduite à l'initiative du sénateur André Trillard ;

- la prise en compte de l'atlas de paysages par les objectifs de qualité paysagère inscrits dans les chartes de parcs naturels régionaux et les schémas de cohérence territoriale est supprimée.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

En deuxième lecture, l'article a été modifié en commission par un amendement rédactionnel de la rapporteure et par trois amendements identiques de Laurence Abeille, Joël Giraud et Jean-Paul Chanteguet ajoutant la prévention des nuisances lumineuses aux objectifs de qualité paysagère intégrés aux chartes de Parcs naturels régionaux PNR et aux schémas de cohérence territoriale (SCoT).

En séance publique, un amendement de Dominique Potier a décodifié cette prise en compte de la prévention des nuisances lumineuses, afin, selon le député, de ne pas ajouter une nouvelle obligation aux SCoT.

III. La position de votre commission

Votre commission n'a pas souhaité revenir sur les ajouts insérés en deuxième lecture à l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 72 bis AA (article L. 350-3 [nouveau] du code de l'environnement) - Protection des allées et des alignements d'arbres

Objet : cet article, inséré au Sénat en première lecture, instaure un régime de protection pour les allées et alignements d'arbres.

I. Le texte adopté par le Sénat en première lecture

L'article 72 bis AA avait été introduit en séance publique au Sénat à l'initiative du groupe écologiste, avec un avis favorable du Gouvernement et une demande de retrait de la commission.

Il prévoyait de compléter le code de l'environnement afin que le fait de porter atteinte à un arbre ou à plusieurs arbres d'une allée ou d'un alignement d'arbres soit interdit, sauf exceptions liées à l'état sanitaire et esthétique de l'arbre, et lorsque la préservation de la biodiversité peut être obtenue par d'autres mesures.

Ce nouveau régime prévoyait que des dérogations limitées pourraient être accordées pour les besoins de projets de construction.

Il prévoyait également :

- un régime de compensation, décliné en un volet financier et un volet en nature ;

- un régime de sanctions, en cas d'absence d'autorisation, versées au fonds de compensation.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

En deuxième lecture, cet article a été supprimé en commission par l'Assemblée nationale, les députés jugeant ce système « trop complexe à mettre en oeuvre » et considérant que de nombreux dispositifs permettent déjà de préserver les arbres (documents d'urbanisme, trames verte et bleue) et que des dispositions peuvent également être prises par les préfets pour protéger les alignements d'arbres.

III. La position de votre commission

Votre commission a approuvé la suppression de cet article par l'Assemblée nationale.

Votre commission a maintenu la suppression de cet article.