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Projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence

4 mai 2016 : Prorogation de l'état d'urgence ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article unique

Prorogation de l'état d'urgence pour une durée de deux mois

Ce nouveau projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence soumis à l'appréciation de votre commission comporte, comme le texte présenté par le Gouvernement en février dernier, un article unique.

À la suite des attentats du 13 novembre 2015, l'état d'urgence a été déclaré sur le territoire métropolitain par le décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015. Il a ensuite été élargi au territoire de plusieurs collectivités ultramarines1 par le décret n° 2015-1493 du 18 novembre 2015. À l'échelle du territoire de la République française, seules sont donc exclues de l'application de l'état d'urgence les collectivités de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française et des îles Wallis et Futuna, ce qui est inédit dans l'histoire de la mise en oeuvre de la loi du 3 avril 1955.

Par l'article 1er de la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015, l'état d'urgence a été prorogé, conformément à l'article 2 de la loi du 3 avril 1955, pour une durée de trois mois à compter du 26 novembre 2015. Puis, par l'article unique de la loi n° 2016-162 du 19 février 2016, l'état d'urgence a été prorogé à nouveau pour trois mois à compter du 26 février 2016. Sans nouvelle intervention du législateur, il sera donc mis fin à l'état d'urgence le 26 mai prochain à zéro heure.

L'article unique du projet de loi se compose de deux paragraphes distincts.

Le I proroge l'état d'urgence pour deux mois, soit jusqu'au 26 juillet à zéro heure.

Le II permet au Gouvernement de mettre fin à l'état d'urgence avant cette date par décret en conseil des ministres, auquel cas il serait tenu d 'en rendre compte au Parlement.

Votre commission a adopté l'article unique sans modification.

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Votre commission a adopté le projet de loi sans modification.

1 Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion, Mayotte, Saint -Barthélemy et Saint-Martin.

EXAMEN EN COMMISSION

___________ (MERCREDI 4 MAI 2016)

M. Philippe Bas, président. - Le projet de loi prorogeant l'application de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence vient d'être déposé sur le Bureau du Sénat. Son rapporteur est également celui du projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale. Monsieur Mercier, pouvez-vous nous rendre compte du travail réalisé sur ce dernier texte avec les rapporteurs de l'Assemblée nationale ?

M. Michel Mercier, rapporteur. - Nous avons préparé avec le président Dominique Raimbourg et M. Pascal Popelin la commission mixte paritaire qui se tiendra mercredi prochain. Le Sénat a adopté ce texte à une très large majorité, avec seulement 29 votes contre. Si nous souhaitons aboutir à un accord, les deux parties doivent faire leur part du chemin, même si un rapprochement est possible sur la plupart des sujets. J 'ai indiqué que je ne pourrais céder sur l'article relatif à la « perpétuité réelle », le seul à avoir fait l'objet d'un scrutin public au Sénat, à la suite d'un long débat, et adopté avec seulement trente voix contre. Je ne me sens pas le droit d'abandonner cette position du Sénat. Vous connaissez les autres points sur lesquels nous aurons à faire des efforts. Nous n'avons pas conclu d'accord préalable global et nous nous rencontrerons à nouveau mardi prochain ; j'espère que ce sera l'occasion d'avancer.

M. Jacques Bigot. - Le Sénat a adopté ce texte avec une large majorité, certes, mais l'Assemblée nationale aussi...

M. Michel Mercier, rapporteur. - Oui, mais je défends les intérêts du Sénat.

M. Jacques Bigot. - Dans chaque assemblée, les groupes politiques ont fait des efforts. Continuons dans cet esprit. Sur l'article relatif à la perpétuité réelle, j'avais souligné, en commission, que consulter les victimes au bout de trente ans serait techniquement compliqué ; et que subordonner la décision du juge de l'application des peines à l'avis conforme d'une commission composée de cinq magistrats de la Cour de cassation pourrait être anticonstitutionnel et ce, même si nous avions voté le texte pour trouver un accord.

M. Michel Mercier, rapporteur. - En effet, je l'ai rappelé. Cette commission de magistrats a longtemps existé. Il y a quelques années,

M. Dominique Perben, alors garde des sceaux, en avait proposé la

suppression. Je trouve assez beau et républicain que les socialistes ne

veuillent pas toucher à son oeuvre ! Tels sont les aléas de la vie politique... Il reste quelques jours pour parvenir à un accord. Si les victimes ne sont plus là, on ne leur demandera rien. Nous écrivons le droit, mais nous sommes aussi une assemblée politique, et le jour n'est pas encore venu qu'une occurrence nécessite d'utiliser ces dispositions.

M. Philippe Bas, président. - Venons-en au projet de loi prorogeant l'état d'urgence.

M. Michel Mercier, rapporteur. - S'agissant du projet de loi de prorogation de l'état d'urgence, l'essentiel a été dit hier lors de l'audition du ministre. Depuis le 15 novembre 2015, nous vivons sous l'état d'urgence. Les conditions posées par la loi de 1955 sont connues : un péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public. Or le terrorisme est un risque imminent, mais diffus.

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est un risque permanent !

M. Michel Mercier, rapporteur. - Difficile d'affirmer qu'il n'y aurait plus de risque terroriste. Les événements récents à Bruxelles ou dans des villes africaines montrent que les organisations terroristes peuvent frapper partout. Douze projets d'attentats terroristes ont été déjoués en France depuis 2013.

La future loi renforçant la lutte contre le crime organisé et le terrorisme armera les pouvoirs publics pour faire face au risque terroriste et conduira à abandonner les pouvoirs extraordinaires de police administrative de l'état d'urgence. Difficile d'en sortir sans avoir mis en place ces outils. Aucun d'entre nous ne veut prendre ce risque.

Le Gouvernement propose de proroger de deux mois, jusqu'au 26 juillet 2016, un état d'urgence allégé, sans perquisitions administratives, comme le permet la loi de 1955. Dans un premier temps, l'état d'urgence a permis aux forces de l'ordre et aux services de trouver les renseignements nécessaires pour répondre à une menace imminente. Désormais, les perquisitions administratives ne sont plus d'un grand effet. Si de nouveaux actes relevant de la loi pénale sont commis, des perquisitions judiciaires seront possibles.

Est-il pertinent ou non d'aller vers cet état d'urgence renouvelé ? Veillons à ne pas désarmer l'État tant que nous ne l'avons pas réarmé avec la nouvelle loi, qui ne sera pas appliquée avant la fin juin. Je vous propose donc d'approuver le projet de loi.

M. Pierre-Yves Collombat. - Le risque est réel ; il n'est pas imminent mais permanent ! Pour qu'il soit imminent, il faudrait une accélération, que la situation soit encore plus dangereuse que maintenant. Ce n'est pas le cas.

L'État a les moyens de faire son travail. Personne n'a pu prouver que telle disposition permise par l'état d'urgence était indispensable pour faire

face aux risques. Je vois dans cette prorogation des motifs surtout psycho-politiques... Je n'avais pas voté l'ultime reconduction, je persisterai dans cette position et voterai contre l'avis du rapporteur.

M. Christophe Béchu. - Je veux dire mon désarroi. À Angers, nous avons la chance, comme notre président de commission, d'accueillir la troisième étape du Tour de France...

M. Philippe Bas, président. - Les deux premières étapes se dérouleront dans la Manche...

M. Christophe Béchu. - Le Gouvernement nous propose de prolonger l'état d'urgence. Or, il y a quelques jours, le préfet m'a indiqué qu'aucun CRS, aucun renfort des forces de l'ordre n'était prévu pour cette arrivée d'étape qui rassemblera 30 000 personnes : ses services sont déjà en surcharge capacitaire. Alors qu'on devrait assurer une sécurité renforcée pour des événements de grande ampleur, on va faire moins que par le passé ! Je ne comprends pas.

M. Yves Détraigne. - Le Gouvernement propose une prolongation de l'état d'urgence mais je ne trouve pas dans le texte du projet de loi mention de l'abandon des perquisitions administratives. Va-t-il déposer un amendement, ou le rapporteur l'a-t-il prévu ?

M. Philippe Bas, président. - Je me suis posé la même question. L'article 11 de la loi de 1955 prévoit qu'en cas de prorogation, il est nécessaire de préciser expressément que l'on maintient les perquisitions administratives.

Par ailleurs, on voit que les mesures de renseignement et de répression prises pour prévenir le terrorisme n'ont pas grand-chose à voir avec l'état d'urgence. L'état d'urgence permet d'interdire des manifestations ou des réunions publiques, de recourir à des assignations à résidence et à des perquisitions administratives. Actuellement, ce n'est pas l'état d'urgence qui assure notre sécurité. Le jour où il sera levé, il peut être immédiatement rétabli en cas de nécessité...

M. Michel Mercier, rapporteur. - ... par décret.

M. Philippe Bas, président. - C'est d'ailleurs ainsi qu'il a été déclaré dans la nuit du 13 au 14 novembre 2015. La prorogation de l'état d'urgence n'est pas une nécessité technique, elle sert davantage à souligner que la vigilance des Français et la mobilisation des forces de l'ordre sont intactes. Cela ne doit pas nous empêcher de penser à la sortie. Nous devrons développer une pédagogie de la sortie de l'état d'urgence : nos concitoyens ne devront pas penser que la menace terroriste a disparu, ni que les moyens des services de police, de gendarmerie ou de renseignement seront réduits. Ce qui nous protège aujourd'hui, ce sont nos forces de l'ordre et nos services de renseignement, plus que l'état d'urgence.

M. Jean Louis Masson. - Le Gouvernement sait depuis un certain temps qu'il voulait demander la prorogation, la situation n'a pas évolué soudainement ! Il aurait pu le prévoir plutôt que de bouleverser d'un coup notre ordre du jour pour y ajouter ce texte... Nous examinons un texte qui n'est même pas officiellement imprimé ! Faites-le remarquer au Gouvernement. Il prend le Parlement à la gorge, sans aucun égard.

M. Jean-Pierre Sueur. - La Conférence des présidents a accepté cette modification, parmi tant d'autres, à l'ordre du jour. Je voterai cette prolongation. C'est une question d'intime conviction et de confiance, non pas un raisonnement juridique absolu.

M. le président a raison de dire que notre sécurité repose sur bien d'autres choses que l'état d'urgence. Je vote en marquant ma confiance envers ceux - Président de la République, Premier ministre, ministres - qui ont une mission de responsabilité sur des questions aussi lourdes.

M. Alain Vasselle. - Monsieur le président, je ne suis pas persuadé que vos propos seraient compris de nos concitoyens, qui pensent que l'intérêt de l'état d'urgence est d'autoriser le Gouvernement à mener un certain nombre d'actions, comme des perquisitions, pour détecter des risques. Nous devrons faire oeuvre de pédagogie pour les persuader que la sortie de l'état d'urgence ne réduira pas leur niveau de sécurité. Trouvons des moyens pour garantir la sécurité et pour que l'état d'urgence ne soit pas un coup d'épée dans l'eau.

M. Philippe Bas, président. - Je me suis mal fait comprendre. J'ai rappelé ce qu'était l'état d'urgence. Le texte qui nous est soumis exclut les perquisitions administratives mais conserve la possibilité d'interdire des manifestations ou réunions publiques - possibilité qui n'a quasiment pas été utilisée. On peut le déplorer, alors que certaines manifestations encombrent les places de nos villes, non sans dérives... La loi renforçant la lutte contre le crime organisé et le terrorisme accroîtra les moyens de droit commun qu'utilise le Gouvernement, sauf nouveaux attentats nécessitant un rétablissement de l'état d'urgence et des restrictions à la liberté d'aller et de venir. Un jour viendra où l'état d'urgence n'aura plus aucune valeur ajoutée pour améliorer la sécurité des Français.

M. François Pillet. - J'adhère à ce qui vient d'être dit. Ayons une attitude responsable dans la situation actuelle. Je voterai cette reconduction. Argument subsidiaire : la cohérence. La dernière fois, nous avions jugé que la prorogation était justifiée en l'absence d'outils juridiques de procédure pénale pour faire face à la menace, dans le cadre d'un État de droit. Ces outils n'existent pas encore, puisque les textes ne sont pas encore publiés.

M. Jacques Bigot. - L'Euro 2016 sera un événement exceptionnel appelant des mesures exceptionnelles. Les mesures de sécurisation de l'accès aux stades ne sont pas dictées par l'état d'urgence. La difficulté tient surtout aux rassemblements sur le domaine public, autour d'écrans géants. Dans le

cadre de l'état d'urgence, les obligations particulières du préfet en la matière sont très utiles. Il s'imposait donc de proroger l'état d'urgence pour la durée de l'Euro, et jusqu'à la fin du Tour de France. La conjonction de la menace et de ces manifestations exceptionnelles justifie que les forces de l 'ordre soient mobilisées et que les préfets puissent intervenir.

Mme Catherine Troendlé. - L'excellente proposition de loi de Guillaume Larrivé renforçant la lutte contre le hooliganisme vise notamment à lutter contre les débordements dans le cadre de l'Euro 2016. Nous l'avons votée et notre texte a été définitivement adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale.

M. Philippe Bas, président. - Le Gouvernement justifie en partie la prorogation de l'état d'urgence par l'Euro 2016. Vous avez raison de rappeler que cette loi aura également un impact important.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Peut-on considérer qu'il y a péril imminent ? Il existe bien une menace terroriste grave, monsieur Collombat : à Argenteuil, deux jours après les attentats de Bruxelles, un attentat a été déjoué.

M. Pierre-Yves Collombat. - Le péril est permanent, et le restera !

M. Michel Mercier, rapporteur. - Dans son avis, le Conseil d'État estime qu'il y a bien péril imminent au sens de la loi de 1955 en raison de la conjonction entre une menace terroriste persistante d'intensité élevée et la concomitance de deux grands événements sportifs, avec un risque d'atteinte grave à l'ordre public.

M. Pierre-Yves Collombat. - Alors n'organisez pas ces événements sportifs !

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'état d'urgence ne suspend pas les libertés publiques, ni le droit de manifester - on le voit tous les jours ! L'opinion publique a du mal à comprendre qu'en période d'état d'urgence, la liberté de manifester, voire de casser, perdure - mais nous sommes dans un État de droit.

M. Béchu pose une vraie question : cet été, de nombreuses manifestations sportives et culturelles, d'importance variable, se dérouleront dans nos collectivités. Je n'administre qu'une toute petite ville mais nous organisons un festival qui rassemble chaque année environ 12 000 jeunes autour du plan d'eau. Le préfet nous a indiqué qu'il n'y aurait pas de forces de police mais qu'il fallait clore l'espace et ne laisser que deux entrées... Nous devrons supprimer la manifestation, faute de moyens. L'état d'urgence ne crée pas de forces de police, il ne règle pas tout. Plus vite nous voterons la nouvelle loi armant les autorités judiciaires et administratives, plus vite nous sortirons de l'état d'urgence, sans avoir besoin de le proroger à nouveau en juillet. Je confirme mon avis favorable.

M. Philippe Bas, président. - C'est un bon argument que de lier la sortie de l'état d'urgence avec l'entrée en vigueur concomitante de la loi qui renforce les pouvoirs de la police et de la justice pour lutter contre le terrorisme.

M. Pierre-Yves Collombat. - Si l'imminence du péril consiste en la coexistence de la menace et d'événements exceptionnels, il est irresponsable d'organiser ces événements ! Supprimons-les !

M. Michel Mercier, rapporteur. - Supprimons aussi les congés payés cette année, c'est très dangereux de partir en vacances !

M. René Vandierendonck. - À titre personnel, j'estime que les propositions du président Bas dans le cadre de la révision constitutionn elle, que le Sénat avait suivi, sont la meilleure des réponses, dans le cadre de la loi de 1955, pour défendre les libertés publiques dans un régime juridique de légitime défense de la démocratie. Je suis fatigué des postures trop faciles. Le Sénat avait entièrement fait son travail ce jour-là. Je voterai la prorogation des deux mains.

M. Philippe Bas, président. - Mes chers collègues, je constate qu'aucun d'entre vous n'a, à ce stade, déposé d'amendements et le rapporteur ne propose aucune modification. Nous procédons donc au vote.

Le projet de loi est adopté sans modification.