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Projet de loi de finances pour 2017 : Administration générale et territoriale de l'État

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

B. L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE L'AGENCE NATIONALE DES TITRES SÉCURISÉS (ANTS) RESTE UNE SOURCE DE PERPLEXITÉ

1. La situation financière de l'ANTS, une amélioration programmée

Établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l'intérieur, l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) a pour mission de développer et d'assurer la production de titres sécurisés. Initialement compétente pour les passeports électronique et biométrique, le certificat d'immatriculation des véhicules, le titre de séjour électronique, la carte nationale d'identité électronique (CNIe) et le visa biométrique, l'Agence a vu ses attributions progressivement étendues à d'autres documents comme le permis de conduire ou, plus récemment, le titre d'identité et de voyage et la carte de frontalier26(*).

Le calendrier budgétaire de l'ANTS diffère de celui d'examen du projet de loi de finances. Celle-ci n'assure qu'une partie minoritaire des ressources de l'ANTS sous la forme du reversement à l'agence du produit de la redevance d'acheminement des certificats d'immatriculation des véhicules. Les sommes perçues à ce titre ne sont pas directement versées à l'agence mais transitent par le programme 307, sous forme d'une attribution de produits, puis sont payées à l'ANTS. Les prévisions de recettes s'élèvent à 28,7 millions d'euros pour 2017 contre 28,5 millions d'euros en 2016. Ces sommes ne sont pas inscrites en crédits du projet de loi de finances du fait de la nature des opérations auxquelles elles correspondent.

Les évolutions de l'agence n'en sont pas moins susceptibles de solliciter les finances publiques, soit à travers la fiscalité affectée, soit par le versement de dotations d'équilibre.

En toute hypothèse, il est nécessaire pour approcher ces éventualités de prendre en considération l'historique de gestion de l'ANTS.

L'ANTS ne bénéficie pas de subvention pour charges de service public ; ses ressources sont uniquement constituées de taxes affectées pour un montant de 223,7 millions d'euros en 2017, en hausse de 3,4 % par rapport à 2016, et de ressources propres27(*), qui représentent un montant de 4 millions d'euros dans le budget initial de 2016. Elles sont en baisse significative de 12 millions d'euros par rapport à une année 2015 marquée par un prélèvement non reconductible28(*), qu'on ne peut réellement considérer comme représentatif de ressources propres. Au demeurant, il n'entre pas dans la vocation d'un établissement public administratif de développer une activité commerciale, qui, en l'espèce, serait particulièrement incongrue.

Les taxes affectées à l'ANTS sont des droits de timbre acquittés lors de la délivrance de certains titres dont elle a la charge. La recette la plus productive provient du droit de timbre relatif à la délivrance des passeports biométriques (126,1 millions d'euros en 2017, soit plus de la moitié des recettes), sur la délivrance des certificats d'immatriculation des véhicules (36,2 millions d'euros) et de la carte nationale d'identité (11,25 millions d'euros). Les titres de séjour et de voyage des étrangers engendrent une somme non négligeable, de 14,5 millions d'euros pour un volume nettement inférieur à celui impliqué dans d'autres opérations.

Hormis pour la redevance d'acheminement, le produit des taxes attribuées à l'ANTS est plafonné comme c'est le cas général des taxes affectées dans le cadre des normes budgétaires appliquées aux opérateurs. En cas de recettes supérieures au plafond fixé chaque année en loi de finances, l'excédent est reversé au budget général de l'État.

La hausse attendue des produits de l'ANTS est principalement attribuable au déplafonnement des taxes dont bénéficie l'ANTS.

Ce processus inverse de celui mis en oeuvre dans le projet de loi de finances pour 2016 qui avait prévu l'abaissement du plafond de deux taxes affectées : le droit de timbre sur la délivrance des permis de conduire (dû lorsque le titulaire ne présente pas le titre lors de la demande de renouvellement) ramené de 10 à 7 millions d'euros et le droit de timbre sur les certificats d'immatriculation (de 38,7 à 36,2 millions d'euros). Ces réductions avaient été décidées dans un contexte où le produit de la redevance d'acheminement des certificats d'immatriculation devait augmenter (de 9,6 %) pour atteindre 28,5 millions d'euros29(*), à la suite de l'augmentation du tarif de cette redevance à 2,76 euros par un arrêté du 21 septembre 201530(*).

Pour 2017, la totalité du supplément de recettes viendrait du droit de timbre sur les passeports du fait du déplafonnement mentionné. Les autres recettes seraient stables, du moins en l'état de la budgétisation de l'établissement dont l'état final ne sera connu qu'en décembre courant.

Les plafonds des taxes affectées à l'ANTS en 2015, 2016 et 2017

(en millions d'euros)

Taxes et redevances

Produit attendu par l'établissement

Reversements nets du budget général

Réalisation
2015

Prévision
2016

Prévision
2017

Prévision
2017

Droit de timbre sur les passeports

118,8

118,75

126,1

0

Droit de timbre sur les titres de voyage biométrique délivrés aux réfugiés et apatrides

0,9

0,9

0,9

0

Taxe perçue à l'occasion de la délivrance, du renouvellement, du duplicata ou du changement d'une carte de séjour

13,6

13,59

13,59

0

Droit de timbre sur la carte nationale d'identité en cas de non présentation de l'ancienne carte lors de son renouvellement

11,25

11,25

11,25

0

Droit de timbre sur les certificats d'immatriculation des véhicules

38,7

36,2

36,2

0

Redevance d'acheminement (1)

26

28,7

28,7

0

Droit de timbre sur le permis de conduire pour non présentation lors du renouvellement

8,7

7

7

0

Total

217,9

216,4

223,74

0

(1) Le produit de la redevance d'acheminement n'est pas plafonné.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

Les dépenses de l'ANTS, de leur côté, ont connu une forte augmentation depuis 2011 (+ 32,5 % entre 2011 et 2014) liée principalement à la mise en oeuvre du nouveau permis de conduire au format européen, produit à partir de l'application dite « FAETON » ainsi qu'aux surcoûts dus à la maintenance du système d'immatriculation des véhicules (SIV).

Évolution des dépenses, des recettes et du fonds de roulement de l'ANTS

(en millions d'euros)

Note de lecture : Le montant des dépenses et des recettes de l'ANTS est déterminé par l'échelle de gauche. Le montant du fonds de roulement de l'ANTS est déterminé par l'échelle de droite.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires de la mission « AGTE »

Les charges courantes de l'ANTS sont principalement des dépenses de fonctionnement (224,1 millions d'euros en 2016), les dépenses de personnel s'élevant à 6,4 millions d'euros (moins de 3 % du total). Cette structure de charges ordinaires traduit la fonction de l'ANTS qui outre des missions de conception et de conduite de projets exerce essentiellement un rôle de maître d'ouvrage mais aussi de plaque tournante de distribution de titres.

La section d'investissement porte 20,4 millions d'euros en 2016, en accroissement de l'ordre de 3 millions d'euros. Toutes dépenses confondues, les investissements occupent une place modérée dans l'ensemble avec moins de 10 % des engagements.

La justification apportée à l'augmentation des recettes de l'ANTS via le déplafonnement des taxes qui lui sont affectées, qui devrait permettre d'élever ses ressources de 7,3 millions d'euros, consiste à faire valoir la nécessité pour elle d'accompagner le plan préfectures nouvelle génération. Celui-ci oblige à mettre en place un système d'information et de développement des téléprocédures dans le cadre du renouvellement des conditions d'instruction et de délivrance des cartes nationales d'identité, des certificats d'immatriculation et des permis de conduire. Par ailleurs, le plafond d'emplois de l'agence bénéficierait de 20 ETPT supplémentaires destinés à remplir une mission de réponses aux demandes des usagers à partir du centre d'appels de l'ANTS de Charleville-Mézières. Ces besoins sont expliqués par la suppression des activités de guichet correspondantes dans les préfectures.

Votre rapporteur spécial, fort de l'expérience des communications avec certains centres d'appels, ne peut qu'exprimer une certaine inquiétude quant aux effets de la suppression systématique des accueils au guichet des entités du réseau préfectoral. Il s'interroge sur l'accessibilité de ces centres aux différents intervenants de la chaîne de délivrance des titres, rappelant qu'en cas de défaillance, les guichets de première entrée, le plus souvent localisés en mairie devront faire face à des demandes mal satisfaites.

Régulièrement, il faut constater un déficit entre les recettes et les dépenses courantes de l'ANTS qui n'ont pas de lien logique entre elles.

En 2014, les recettes totales de l'ANTS avaient ainsi atteint un montant de 186,8 millions d'euros, lorsque les dépenses étaient de 241,6 millions d'euros. Cet écart a nécessité un prélèvement du fonds de roulement de l'Agence à hauteur de 54,8 millions d'euros.

En 2015, un excédent a pu conclure l'exercice, à hauteur de 2,6 millions d'euros. Mais ce résultat tenait à un apport exceptionnel, celui, déjà évoqué, de l'ANTAI, pour 14 millions d'euros, si bien qu'à flux courants, le résultat opérationnel de l'ANTS aurait, en réalité, dégagé un solde négatif de 11,4 millions d'euros.

En 2016, sur la base du compte financier de l'établissement, la prévision de dépenses s'établit à 230,4 millions d'euros, en hausse de 1 % pour une prévision budgétaire qui extériorise une légère réduction des dépenses, de 1,3 %. Quant aux recettes, qui sont marginalement surestimées dans le compte financier (voir la note de bas de page supra), elles ne couvriraient pas les charges de fonctionnement passées en charges du compte de résultat.

Un nouveau déficit de la section de fonctionnement apparaîtrait à hauteur de 10 millions d'euros.

Dans ces conditions, le financement des investissements requiert de solliciter le fonds de roulement qui se réduit encore.

Du fait de l'écart répété entre recettes et dépenses, le niveau du fonds de roulement de l'ANTS a connu une baisse régulière depuis 2012, pour atteindre 4,1 millions d'euros au début de l'année 2015 (contre 115,3 millions d'euros en 2012). Ainsi, en l'espace de trois ans, le fonds de roulement avait chuté de plus de 96 %.

Si le prélèvement effectué sur les réserves de l'ANTAI a permis de relever le niveau du fonds de roulement de l'agence en 2015 à hauteur de 7,4 millions d'euros pour le porter à 11,8 millions d'euros dans le budget rectificatif pour 2016, son niveau reste inférieur à celui découlant de la norme prudentielle qui est de 20 millions d'euros.

Sous les réserves d'usage tenant à des prévisions incertaines31(*), l'année 2017 devrait permettre à l'ANTS de s'en rapprocher avec un fonds de roulement prévisionnel de fin d'exercice de 16 millions d'euros.

Ainsi, la situation financière de l'ANTS est toujours fragile, et ce malgré l'instauration de recettes nouvelles destinées à mieux couvrir les coûts de l'établissement. Ainsi en est-il allé avec la création au 1er septembre 2014 du droit de timbre fiscal de 25 euros en cas de non-présentation du permis de conduire en vue de son renouvellement32(*).

Afin de rétablir son équilibre budgétaire, l'ANTS est engagée dans une démarche de maîtrise des dépenses qui passe notamment par la réduction du coût de production des titres.

Le nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) 2015-2017 signé le 10 juillet 2015 par le secrétaire général du ministère et le directeur de l'Agence fixe comme objectif la diminution du coût de production du passeport de 5 % et du permis de conduire de 30 % d'ici 2017. Ces objectifs pèsent moins sur l'ANTS que sur ses partenaires, en particulier sur l'Imprimerie nationale (voir infra).

Le tableau ci-dessous récapitule les évolutions des coûts de production unitaire des titres produits par l'Imprimerie nationale tels qu'appréhendés par l'ANTS. Certaines évolutions paraissent sans rapport avec les coûts qu'extérioriserait une comptabilité analytique rigoureuse puisqu'elles sont expliquées par des changements dans les conventions entre l'ANTS et l'Imprimerie nationale. Dans d'autres cas, les variations enregistrées correspondent à des modifications substantielles des cahiers des charges. Ainsi, en est-il allé pour le permis de conduire, le projet d'insertion d'une puce ayant été abandonné.

Il convient de rappeler que la réalisation des titres sécurisés est un monopole confié par la loi n° 93-1419 du 31 décembre 1993 à l'Imprimerie nationale, société anonyme détenue à 100 % par l'État. L'ANTS se trouve par conséquent dans une situation particulière qui ne lui permet pas de faire jouer la concurrence.

Coûts de production des fournitures en titres

(1) La baisse significative des coûts unitaires entre 2014, 2015 et 2016 résulte de la négociation lors du renouvellement des conventions avec l'Imprimerie nationale.

(2) Le coût de production des permis a diminué à compter du second semestre 2015 suite au retrait de la puce.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

La réduction des coûts de production des titres a eu son pendant dans l'évolution des coûts de transport. Ces coûts sont sensibles à un effet de volume. Le transport des passeports, des titres de séjour, des cartes d'accès sécurisées et des cartes agent est assuré par colis. Si la production augmente, le nombre de titres par colis augmente et les coûts moyens unitaires diminuent. Par ailleurs, les options d'acheminement peuvent être plus ou moins coûteuses.

Coûts d'acheminement des titres

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Les enjeux d'une réduction du coût unitaire de production et d'acheminement des titres peuvent être appréhendés à partir des prévisions de production en volume.

Ainsi, d'ici 2030, 33 millions d'anciens permis de conduire vont devoir être renouvelés et remplacés par des permis de conduire au format européen. De même, les demandes de passeport biométrique sont en augmentation : 3,88 millions de passeports devraient être produits en 2015 contre 3,78 millions en 2013 et 3 millions en moyenne les années antérieures.

2. Le maintien d'interrogations sur l'équation financière de l'agence

On peut mettre en rapport les coûts unitaires mentionnés plus haut avec le tarif des différents droits perçus par l'ANTS :

- du certificat d'immatriculation (4 euros) ;

- du passeport (86 euros pour un majeur, 42 euros pour un mineur de plus de quinze ans, 17 euros avant cet âge) ;

- de la carte nationale d'identité à la suite d'une perte ou d'un vol (25 euros) ;

- du titre de séjour ou de voyage des étrangers (19 euros) ;

- du permis de conduire à la suite d'une perte ou d'un vol (25 euros).

Les tarifs demandés aux usagers ressortent comme sensiblement supérieurs aux coûts, ce qui n'est pas juridiquement injustifiable, les taxes différant des redevances pour lesquelles une proportionnalité doit être respectée entre coûts et tarifs, mais mérite d'être mieux justifié d'autant que des phénomènes de péréquation paraissent à l'oeuvre. Le poids prépondérant des recettes associées au droit de timbre à la charge des demandeurs d'un passeport biométrique dans le financement de l'agence a été souligné ci-dessus (126,1 millions d'euros, soit plus de la moitié des ressources de l'agence). Celle-ci indique que les dépenses correspondantes s'élèvent à 88,3 millions d'euros (37,7 % du total des dépenses).

Votre rapporteur spécial s'interroge sur les conditions dans lesquelles sont fixés les tarifs des droits de timbre des différents titres développés par l'ANTS. Il observe qu'en dépit des informations transmises qui tendent à extérioriser une réduction des différents coûts unitaires supportés par l'ANTS, ses recettes, même si elles ont été globalement insuffisantes pour couvrir les charges de l'ANTS, ont connu une forte augmentation, en lien avec des volumes traités en expansion, dans un contexte où les tarifs unitaires ont eux-mêmes augmenté et laissent apparaître une forte discordance avec les coûts de chacun des titres concernés. Il convient en particulier de vérifier que les produits versés à l'ANTS par les ministères auxquels l'agence fournit des cartes agents couvrent convenablement les coûts d'une activité que l'agence entend développer considérablement.

Par ailleurs, il faut tenir compte d'un certain nombre de risques pesant sur l'ANTS.

À ce sujet, un rapport l'Inspection générale de l'administration (IGA) a préconisé l'adoption d'une politique de maîtrise des risques plus complète et plus systématique dont les recommandations doivent donner lieu à des suites effectives.

Par ailleurs, dans le contexte des réorganisations en cours visant à ôter au réseau préfectoral son rôle dans la chaîne de traitement des titres, excepté pour les titres liés à la situation des étrangers, le risque d'un transfert de charges récurrent aux dépens de l'ANTS n'est pas négligeable. On a déjà indiqué que le retrait de l'État territorialisé des missions qu'il exerce jusqu'à présent dans ce domaine se traduit par de premières créations d'emploi et par un déplafonnement des taxes affectées à l'établissement. Il n'est pas sûr que les moyens supplémentaires ainsi dégagés puissent suffire.

Votre rapporteur spécial s'interroge également sur l'existence de flux croisés entre le programme 307 et l'ANTS, qui portent atteinte à la lisibilité du mode de financement de l'Agence.

Les flux financiers entre le ministère de l'intérieur et l'ANTS

Les flux financiers entre le ministère de l'intérieur et l'ANTS sont divers et comportent :

- le remboursement annuel des dépenses liées à la production des cartes nationales d'identité (CNI) qui reste assurée par le centre national de production des titres (CNPT) du ministère. Ce remboursement est fondé sur une convention du 6 décembre 2011. Il est rattaché au programme 307 via le fonds de concours n° 138. Son montant maximum est fixé à 19 millions d'euros ;

- le versement du produit de la redevance d'acheminement des certificats d'immatriculation. Les encaissements des régisseurs des préfectures (2,76 euros par certificat) sont rattachés au programme 307 sous la forme d'une attribution de produit (n° 632). Ils sont ensuite versés à l'agence par le ministère ;

- le reversement par l'ANTS au ministère de 3 euros pour chaque titre de séjour (TSE) délivré. Le reversement est prévu par une convention de juillet 2014. Les sommes correspondantes sont rattachées au programme 307 via le fonds de concours n° 138. Elles sont affectées au financement des coûts immobiliers et de conduite du changement induits dans les préfectures par la mise en oeuvre des dispositifs de gestion des titres de séjour et de voyage des étrangers ;

- le remboursement des dépenses liées à l'exploitation et l'hébergement de l'application SIV (système d'immatriculation des véhicules) sur le réseau informatique du ministère. Il est rattaché au programme 216 (conduite et pilotage des politiques de l'intérieur) via les fonds de concours n° 676 et 842 ;

- les projets ALICEM (création d'une application permettant de disposer d'une identité numérique) et PALYMA (dématérialisation des demandes de cartes de stationnement à Paris, Lyon et Marseille). Ils sont soutenus financièrement par le programme d'investissements d'avenir (PIA). Ces soutiens, à hauteur respectivement de 0,68 million d'euros et 0,50 million d'euros, seront rattachés au programme 307 via le fonds de concours dédié n° 468. Ils seront reversés à l'ANTS, opérateur du ministère pour la réalisation de ces projets, sous la forme d'une subvention. Ces flux financiers n'ont pas vocation à être pérennisés.


* 26 Décret n° 2014-512 du 20 mai 2014 modifiant le décret n° 2007-255 du 27 février 2007 fixant la liste des titres sécurisés relevant de l'Agence nationale des titres sécurisés.

* 27 Ces recettes propres sont par exemple liées à la fabrication des cartes d'agents pour différents ministères ou à l'utilisation du système de transmission électronique des données d'état civil COMEDEC.

* 28 En 2015, le montant des ressources propres de l'ANTS était de 16 millions d'euros. Il incluait un prélèvement sur le fonds de roulement de l'ANTAI au bénéfice de l'ANTS à hauteur de 14 millions d'euros prévu par l'article 83 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015. Ce prélèvement répondait à un besoin de comblement des impasses budgétaires apparues au cours de la gestion de l'ANTS.

* 29 On remarque que l'ANTS avait budgété cette ligne de recettes à hauteur de 28,7 millions d'euros soit davantage que les autorisations budgétaires.

* 30 Arrêté du 21 septembre 2015 portant fixation du tarif de la redevance d'acheminement des certificats d'immatriculation des véhicules.

* 31 À cet égard, la prévision de recettes au titre du droit de timbre sur la carte d'identité, stable, pourrait subir le contrecoup de l'augmentation de la durée de validité des cartes portée à quinze ans, opération qui a fait reculer le volume des délivrances de l'ordre de deux millions de titres chaque année.

* 32 Article 10 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.