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Projet de loi de finances pour 2017 : Administration générale et territoriale de l'État

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

III. LE PROGRAMME 232 « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE » EN 2017, QUELS EFFETS DU CYCLE ÉLECTORAL ?

Le programme 232 (10,5 % des crédits de la mission) regroupe les crédits dédiés à l'organisation des élections, au financement des partis politiques, au budget de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, ainsi qu'à l'application des textes sur la liberté d'association et à l'exercice des cultes en Alsace et en Moselle.

En 2016, aucun scrutin d'ampleur nationale n'étant prévu, une baisse importante des crédits inscrits dans ce programme avait pu être constatée.

L'exercice à venir marque une rupture de ce point de vue en raison de l'organisation de plusieurs scrutions majeurs : élection présidentielle, élections législatives et élections sénatoriales.

La budgétisation du programme traduit ces perspectives tout en se basant sur une modification des conditions de la propagande électorale qui se traduirait par des économies par rapport aux conditions qui prévalent.

A. UNE HAUSSE SIGNIFICATIVE DES CRÉDITS LIÉE AU PROGRAMME ÉLECTORAL EN 2017

1. Une hausse des crédits de 208 millions d'euros

Évolution des crédits de paiement du programme 232 entre 2016 et 2017

(en millions d'euros)

 

Ouverts en LFI pour 2016

Demandés pour 2017

Évolution 2016-2017

Action 01 - Financement des partis

68,7

68,7

0

Action 02 - Organisation des élections

22,2

229,0

X 10,4

Action 03 - Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

5,9

7,05

+ 19,4 %

Action 04 - Cultes

2,4

2,8

+ 16,7 %

Action 05 - Vie associative

0,09

0,09

0 %

Total programme 232

99,29

307,6

X 3,1

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

Les crédits inscrits pour l'année 2017 s'élèvent à 307,6 millions d'euros. Ils font plus que tripler par rapport à 2016.

Si deux actions seraient stabilisées, les actions 03 correspondant aux missions de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) et, surtout, l'action 02 qui réunit les crédits d'organisation des élections connaîtraient une progression très substantielle de leurs dotations. Dans les deux cas, la variation envisagée résulte du calendrier électoral. Mais si pour l'action 03 elle peut se justifier par le cours normal du plan de charge de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques dans les années électorales, pour l'action 02, la programmation budgétaire propose des crédits qui tiennent compte d'une modification substantielle des conditions des scrutins.

Enfin, les dotations liées à la vie cultuelle connaissent une progression relative significative mais finalement modeste en nominal (+ 400 000 euros).

2. Des provisions pour les scrutins devant se tenir en 2017 qui, quoiqu'en hausse, tablent sur une modification substantielle des conditions de scrutin et ne couvrent pas l'ensemble des coûts prévisibles
a) La prise en compte des élections de l'année 2017 entraîne une augmentation des crédits estimée à 206,3 millions d'euros, hors dépenses de personnel

En 2017, le programme financera plusieurs échéances électorales majeures : l'élection du Président de la République les 23 avril et 7 mai, les élections législatives, les 11 et 18 juin et les élections sénatoriales qui verront le renouvellement des 170 sénateurs de la série 1 le 24 septembre. Auront également lieu les élections territoriales de Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna en mars. Enfin les élections à l'Assemblée de Corse se tiendront en fin d'année.

Les crédits inscrits à ce titre s'élèvent à 229 millions d'euros en 2017. Avec un supplément de moyens de 206,8 millions d'euros, ils représentent plus de dix fois les crédits de 2016 (22,2 millions d'euros).

La programmation budgétaire retient les éléments suivants, hors dépenses de personnel :

· les 171,2 millions d'euros de dépenses de fonctionnement inscrits comporteraient :

- une charge de 86,5 millions d'euros de remboursements forfaitaires aux candidats (58,8 millions au titre de l'élection présidentielle ; 27 millions d'euros pour les candidats aux élections législatives) ;

- un poste « autres frais de l'administration centrale », de 20 millions d'euros, qui comprendrait notamment le coût des campagnes d'information sur le déroulement des élections (en particulier, sur la dématérialisation de la propagande électorale- voir infra) ;

- les dépenses de propagande électorale (31 % des dépenses de fonctionnement) qui, quant à elles, se monteraient à 53,3 millions d'euros dont 16,9 millions d'euros de crédits de fonctionnement de la commission de propagande pour les différentes élections de 2017, 16,9 millions d'euros d'acheminement de la propagande électorale et 19,6 millions d'euros pour le remboursement forfaitaire des frais de propagande.

· les dépenses d'intervention, de 34,1 millions d'euros, seraient consacrées à la couverture des frais d'assemblée électorale exposés par les communes pour le déroulement des scrutins ;

· enfin le ministère mentionne un investissement de 1 million d'euros résultant de la création d'un répertoire électoral unique géré par l'INSEE issue des lois votées en cours d'année pour améliorer la gestion des listes électorales, dont le rattachement aux opérations électorales prévues en 2017 peut être discuté.

b) L'abondement prévu est tributaire d'un changement des modalités de la propagande électorale qui n'est pas opportun

Interrogé sur le coût prévisible de chacune des élections, le Gouvernement n'a pas apporté de réponse précise à votre rapporteur spécial, se contentant d'indiquer que les hypothèses de budgétisation se fondaient sur le volume suivant de candidatures :

- 12 candidats à l'élection présidentielle ;

- 7 000 candidats aux élections législatives ;

- 1 800 candidats aux élections sénatoriales.

En revanche, le projet de performances fait ressortir les effets des modifications proposées par l'article 52 du projet de loi de finances rattaché à la mission concernant la propagande électorale.

La mesure envisagée consiste à supprimer l'envoi postal au domicile de chaque électeur de la propagande électorale pour les élections législatives, une extension de cette suppression à l'élection présidentielle étant assurée par voie réglementaire.

Dans le nouveau dispositif, l'information du corps électoral serait assurée, outre par les voies générales d'information politique (réunions, médias..), par les moyens prévus par l'article 52 : la mise en ligne du bulletin de vote et de la circulaire de chaque candidat sur un site internet désigné par arrêté du ministre de l'intérieur ; la mise à disposition dans chaque mairie, préfecture et sous-préfecture d'un exemplaire de la circulaire de chaque candidat. Des dispositions particulières sont prévues pour les Français votant hors de France et pour les territoires ultramarins.

L'impact de cette réorganisation est estimé à 168,9 millions d'euros (dont 150,7 millions d'euros de crédits hors titre 2) économisés en crédits du programme 232 par rapport au maintien en l'état des procédures suivies en matière de propagande électorale. Pour un coût par électeur de 4,04 euros en 2012, l'élection présidentielle verrait cet indicateur ramené à 2,85 euros (soit une baisse de 29,5 %) tandis que, pour les élections législatives, la réduction du coût unitaire atteindrait 31,4 % (il passerait de 3,5 euros à 2,4 euros).

Votre rapporteur spécial n'est pas favorable à la généralisation d'emblée d'une telle procédure aux élections législatives, qui est proposée par l'article 52 du projet de loi de finances33(*).

Par ailleurs, force est de prendre en considération les excellentes remarques formulées sur ce point à l'occasion de l'examen des crédits de la mission, l'an dernier. L'accessibilité d'internet demeure partielle tandis qu'un réel attachement à la réception des documents de propagande résulte et du contenu qu'ils peuvent présenter et de « l'effet-signal » que cette réception déclenche. En toute hypothèse, il paraît bien tard pour modifier des habitudes historiques, quand, jusqu'alors, aucune campagne d'information n'a été réellement conduite sur ce point. Incidemment, votre rapporteur spécial relève qu'à l'heure où les accueils de guichet assurés par le réseau préfectoral seraient supprimés, celui-ci est serait mobilisé pour permettre la consultation des documents de propagande électorale des candidats, solution pour le moins paradoxale et qui conduirait les édifices désignés pour garantir cette consultation à ajouter une fonction bibliothécaire qui n'est pas fondamentalement la leur.

Votre rapporteur spécial s'interroge, en outre, sur l'évaluation fournie par le Gouvernement des effets financiers de la mesure entreprise.

Il est possible que le chiffrage de l'économie réalisée par le Gouvernement surestime quelque peu les effets réels du dispositif. Les frais de constitution du site internet qui doit prendre le relais de l'information électorale ne sont pas pris en compte non plus que les coûts que devront engager les candidats pour adapter leur communication à ce nouveau média et qui pourraient être supérieurs à ceux mis en oeuvre dans le cadre de l'information par papier. Par ailleurs, un certain nombre de coûts administratifs tenant à la nécessité d'accueillir les électeurs souhaitant consulter la propagande électorale sur place ne sont pas mentionnés. Enfin, l'estimation fournie intègre les économies sur les coûts de la propagande pour les élections présidentielles que l'article ne modifie pas, le régime de la propagande électorale relative à l'élection du Président de la République étant, bizarrement34(*), de nature réglementaire.

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial vous proposera se surseoir à la mesure proposée, en suivant le vote de l'Assemblée nationale qui a supprimé l'article rattaché en première lecture, le projet de dématérialisation de la propagande électorale méritant une préparation plus aboutie que le nouveau cycle électoral ouvert après 2017 pourrait favoriser.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de crédits à l'initiative du Gouvernement qui comporte une ouverture de crédits de 168,9 millions d'euros motivée par la suppression de l'article prévoyant la dématérialisation de la propagande électorale. Or, cette estimation des effets de la suppression de l'article majore en réalité son impact. Elle comprend les frais de propagande électorale pour l'élection présidentielle que l'article en question n'avait pas pour vocation de modifier. Il faut comprendre que le Gouvernement a renoncé à appliquer à l'élection présidentielle le projet d'en réformer les modalités.

c) Les crédits demandés minorent l'effet des élections sur les finances publiques
(1) Les communes ne seraient que très insuffisamment soutenues dans leur organisation des assemblées électorales

Dans son rapport relatif au coût de l'organisation des élections35(*), votre rapporteur spécial rappelait les difficultés d'estimation du coût des élections ainsi que le caractère insatisfaisant de la prise en charge par l'État des coûts auxquels les communes se trouvent exposées dans l'organisation des assemblées électorales. Le projet de loi de finances mentionne une dépense de 34,1 millions d'euros à ce titre pour les opérations électorale de 2017.

En 2012, ces dépenses s'étaient élevées à 30 millions d'euros. La provision pour 2017 serait donc en hausse de 13,7 %. Il s'agit d'une progression bienvenue mais qui ne comblera pas l'écart entre les coûts réellement subis par les communes et la contribution de l'État.

Selon l'association des maires de France, les frais d'assemblée électorale versés aux communes ne couvriraient que 15 % des coûts qu'elles supportent réellement.

Votre rapporteur spécial regrette que la budgétisation des élections de 2017 ne permette pas de rapprocher tangiblement les transferts de l'État aux communes des charges qu'elles supportent réellement.

(2) Les crédits ouverts pour 2017 devraient être complétés pour faire face aux dépenses liées aux élections législatives

La programmation pour 2017 du coût des élections pour la mission fait ressortir une économie de 42,4 % par rapport à une situation où la propagande électorale serait organisée sans changement. Or, les économies attendues du changement des modalités de diffusion de la propagande électorale appréhendées à partir des indicateurs de coût des élections par électeur sont inférieures en proportion (29,5 % pour les élections présidentielles ; 34,4 % pour les élections législatives).

Ces comparaisons ne font qu'illustrer le constat qu'une partie des dépenses nécessitées par les élections législatives de juin n'est pas budgétée en 2017. Au demeurant, les documents budgétaires en portent eux-mêmes le témoignage puisque le document portant évaluations préalables des articles du projet de loi mentionne une dépense de propagande électorale (pour le scrutin présidentiel et les législatives) de 240,4 millions d'euros quand les crédits programmés pour l'organisation des élections qui impliquent d'autres postes de coûts, ne s'élèvent qu'à 206,3 millions d'euros.

Lors des précédentes élections législatives, une sous-dotation considérable des dépenses de remboursement des frais de campagne des candidats aux élections législatives avait dû être constatée. Les décisions de la CNCCFP sur les comptes des candidats avaient été plus rapides que prévu si bien qu'un prélèvement sur les crédits de personnel de la mission avait dû être effectué pour ne pas retarder à l'excès les règlements dus par l'État. Un tiers des comptes avait été certifié par la commission avant la fin 2012, correspondant à une dépense de 20,1 millions d'euros. La somme budgétée à ce titre pour 2017, de 27 millions d'euros, repose sur une hypothèse de légère progression des comptes soldés en fin d'exercice. Néanmoins, elle demeure significativement en-deçà des dépenses qui devront être finalement constatées.

Votre rapporteur spécial souhaite rappeler que dans le règlement des dettes de l'État au titre de ses obligations de remboursement des frais de campagne, qui doit être entouré de toutes les précautions nécessaires, il importe que l'État soit attentif à faire preuve d'une célérité plus grande. Les lenteurs du dispositif se répercutent sur les candidats exposés à supporter des frais intercalaires qui peuvent être lourds. Il serait judicieux d'ajouter au dispositif de suivi de la performance du programme un indicateur de rapidité des règlements des frais de campagne.

3. Un supplément de moyens destiné à couvrir les coûts nécessairement plus importants auxquels sera confrontée la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

Le budget prévisionnel de la CNCCFP augmenterait de 19,4 % soit un supplément de moyens de 1,15 million d'euros concentré sur les dépenses de personnel (+ 850 000 euros).

Le plafond d'emplois de la commission serait porté à 51, en augmentation de 7 emplois pour faire face au supplément de de charges lié aux élections organisées en 2017.

Ces emplois correspondraient à des postes de vacataires, qui constituent un choix de recrutement avisé pour une instance connaissant des cycles d'activité particulièrement heurtés, mais qui a pour effet d'entraîner des coûts de reclassement non négligeables. Néanmoins, le nombre des postes permanents demeure important ; il est fixé 34 postes.

Les dépenses de fonctionnement s'élèvent quant à elles à 40 % des coûts prévisionnels. Elles augmentent de 12 %. Une partie d'entre elles correspond à des dépenses de loyer (1,3 million d'euros), qui apparaissent élevées, une autre devant permettre d'améliorer la sécurité des systèmes informatiques.

Évolution du budget de la CNCCFP

(en millions d'euros)

Note de lecture : De 2007 à 2014, les dépenses présentées correspondent à des crédits effectivement consommés. Pour les années 2015 et 2016, les crédits sont ceux qui ont été inscrits respectivement en loi de finances initiale et dans le projet de loi de finances.

Source : commission des finances du Sénat, partir des documents budgétaires


* 33 Cet article a été supprimé en première lecture par l'Assemblée nationale.

* 34 C'est le résultat des circonstances historiques d'adoption de la loi sur l'élection du Président de la République au suffrage universel.

* 35 Rapport n°123 (2015-2016) du 28 octobre 2015. Hervé Marseille. Sénat. Commission des finances.