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Projet de loi de finances pour 2017 : Recherche et enseignement supérieur

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

IV. DÉVELOPPER LA CULTURE DU FINANCEMENT DE LA RECHERCHE PAR PROJETS DANS NOTRE PAYS 

A. LES FINANCEMENTS PAR PROJETS DE L'ANR NE SERONT PAS À LA HAUTEUR DES ENJEUX, MÊME AVEC LA HAUSSE DE SES CRÉDITS D'INTERVENTION PRÉVUE POUR 2017

Depuis maintenant une quinzaine d'années, dans les pays industrialisés qui se situent à la frontière de la connaissance, les équipes de chercheurs doivent candidater lors d'appels à projets compétitifs pour obtenir les financements nécessaires au développement de leurs projets de recherche.

Cette mise en concurrence est censée permettre l'émergence de projets ambitieux, quelles que soient les institutions qui les portent, sans nécessairement favoriser les opérateurs historiques. Elle a vocation à dynamiser la recherche, sans pour autant constituer son unique mode de financement, puisque les crédits récurrents des organismes de recherche demeurent largement majoritaires.

L'Agence nationale de la recherche (ANR), créée en 2005, a précisément pour mission la mise en oeuvre du financement de la recherche sur projets dans notre pays, en répartissant les crédits d'intervention qui lui sont alloués par le programme 172 « Recherches scientifiques et technologique pluridisciplinaires ».

Depuis 2010, l'Agence est également le principal opérateur des investissements d'avenir dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche. Dans ce cadre, elle assure la sélection, le financement et le suivi des projets qui bénéficient des programmes d'investissements d'avenir (voir infra).

1. L'ANR bénéficiera en 2017 d'une hausse de ses crédits d'intervention, conformément aux engagements du Président de la République

La création de l'Agence nationale de la recherche (ANR)44(*) en 2005 avait été suivie d'une augmentation continue de ses crédits d'intervention, qui avaient atteint un point haut à 850 millions d'euros en 2008.

À partir de 2009, cette dotation, portée par le programme 172 a progressivement diminué. Cette baisse des crédits d'intervention de l'ANR dévolus aux appels à projets compétitifs s'est accélérée à partir de 2013 lorsque le Gouvernement a décidé de réduire cette enveloppe au profit des subventions aux organismes de recherche, à la suite des Assises de la recherche de 2012. Au total, entre 2010 et 2014, les crédits d'intervention de l'agence ont donc été réduits de près de 40 %. Ils ont atteint un point bas très critique en 2015 à 510,7 millions d'euros.

Même en prenant en compte les investissements d'avenir, le taux de financement de la recherche française sur projets était devenu nettement inférieur à celui de nos homologues allemands ou britanniques.

Prenant conscience que cette sévère attrition des crédits d'intervention de l'ANR entraînait un taux de succès des appels à projets toujours plus faible et décourageant pour les équipes de chercheurs, le Gouvernement a enfin décidé de mettre fin à ce mouvement de baisse en allouant 63,9 millions d'euros supplémentaires à l'ANR en 2015, soit une timide augmentation de 12,5 %.

Évolution des crédits d'intervention de l'ANR entre 2012 et 2017

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

PLF 2017

Crédits d'intervention LFI (AE)

716,6

566,8

534,9

510,7

574,6

673,2

Variation en valeur

+ 50

- 149,2

- 31,90

- 24,2

+ 63,9

+ 118

Variation en pourcentage

+ 6,9 %

- 17,4 %

- 5,6 %

- 4,5 %

+ 12,5 %

+ 20,5 %

Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial

Ce mouvement de hausse va nettement s'amplifier en 2017, puisque les moyens budgétaires de l'ANR, inscrits sur l'action 02 « Agence nationale de la recherche » du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », s'élèveront à 703,4 millions d'euros en AE, soit une hausse de 118,3 millions d'euros (+ 20 %) par rapport à 2016, et à 639,4 millions d'euros en CP, soit une hausse de 49,3 millions d'euros par rapport à 2016, conformément à l'engagement du Président de la République45(*), qui avait promis d'augmenter les crédits de façon substantielle, afin de relever le taux de sélection.

Évolution du nombre de projets financés et des engagements sur appels à projets (APP) de l'Agence nationale de la recherche de 2010 à 2015

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Engagements sur AAP (millions d'euros)

629,3

557,0

555,6

430,5

414,3

390,2

Nombre de soumissions

6 447

6 311

6 480

6 465

9 028

9 038

Nombre de projets financés

1 373

1 296

1 301

1 068

1 071

1 043

Taux de projets financés

21,30 %

20,54 %

20,1 %

16,52 %

11,86 %

11,54 %

Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial

Les années précédentes, votre rapporteur spécial s'était inquiété de cette réduction de la dotation budgétaire de l'Agence nationale de la recherche (ANR), et avait vivement regretté que la diminution de ses crédits se soit amplifiée à partir de 2013.

Du reste, si la réduction de la dotation de l'ANR avait pu être justifiée par la volonté de procéder à un transfert de crédits sur projets vers les crédits récurrents des opérateurs, cette argument n'était plus guère valable ces dernières années, dans la mesure où plusieurs organismes de recherche, et non des moindres, avaient vu leurs moyens se réduire.

Aussi votre rapporteur spécial, qui a toujours refusé d'opposer financements récurrents et financements sur projets, jugeait-il cette réduction des crédits de l'ANR préoccupante, dans la mesure où elle était susceptible de venir menacer la viabilité du système français de financement sur projets, qui constitue un levier d'excellence très performant et de plus en plus utilisé dans le monde entier.

Il convient donc d'approuver la hausse des moyens de l'ANR pour 2017, qui marque le respect par le Président de la République de sa promesse faite à la communauté des chercheurs.

Toutefois, le montant des crédits que devrait répartir l'agence d'un grand pays industrialisé comme la France devrait, selon votre rapporteur spécial, approcher le milliard d'euros, soit environ 10 % des crédits publics consacrés à la recherche : la marche est encore haute.

Financement de la recherche sur projets et financement récurrent des organismes de recherche

Pour les années, 2013, 2014 et 2015 sur la base des ressources comptabilisées dans les comptes financiers des sept EPST dont la subvention pour charges de service public est portée par le ministère chargé de la recherche (CNRS, INSERM, INRA, INRIA, IRD, IRSTEA, INED), la part des financements récurrents a un augmenté entre 2013 et 2014, passant de 75,7 % à 77,6 %, puis a légèrement diminué en 2015, en passant à 76 %.

Sur la même période, la part des ressources issues des financements de l'ANR a été stable autour de 4,8 % entre 2013 et 2014 mais a diminué en 2015 (3,7 %), tandis que la part des ressources issues des programmes d'investissements d'avenir (PIA) passait de 2,4 % en 2013, puis 2,1 % en 2014 pour augmenter à 3,6 % en 2015. La part des ressources issues des programmes européens, à 2,9 % en 2013, a légèrement diminué en 2014 et 2015, en se stabilisant à 2,6 %.

Pour ce qui concerne les quatre EPIC (hors CNES) dont la subvention relève du ministère chargé de la recherche (CEA, CIRAD, IFREMER, BRGM), la part des ressources issues de financements récurrents diminue légèrement (56,1 % en 2013 et 53,1 % en 2014), puis augmente fortement (66,9 % en 2015) tandis que la part des financements issus de l'ANR est stable (1,1 % en 2013, 1 % en 2014 et 2015). La part des ressources issues du PIA augmente (3,5 % en 2013, 4,6 % en 2014 et 6,9 % en 2015) ainsi que celle des ressources issues des programmes européens (1,9 % en 2013 puis 2,4 % en 2014 et 2,7 % en 2015).

Ainsi un facteur important d'évolution est celui de la place prise par les financements de la recherche sur projets dans le cadre des investissements d'avenir.

Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial

2. Un taux de projets financés qui restera beaucoup trop bas, même si l'objectif d'un retour à 15 % de sélection visé par le Président de la République devait être atteint

La baisse de la dotation de l'ANR et l'augmentation continue du nombre de soumissions de projets (+ 9 % entre 2010 et 2013 à modalités constantes) ont eu pour conséquence de diminuer le taux de succès moyen aux appels à projets de l'agence, qui est passé de 25,70 % en 2005 à 20,10 % en 2012.

La mesure de rééquilibrage budgétaire opérée à partir de 2013 depuis l'ANR vers les organismes de recherche s'est traduite par une forte baisse de ce taux de sélection, qui est passé à 16,50 % des projets soumis.

Le passage aux deux temps dans le processus d'évaluation en 2014 (voir infra) a entraîné une augmentation importante de 50 % du nombre de projets soumis, passés de 6 465 en 2013 à 9 028 en 2014, qui a provoqué une nouvelle chute brutale du taux de sélection global des projets à 10,20 % des projets présentés.

Ce taux s'est légèrement amélioré en 2015 et devrait poursuivre sa remontée en 2016 puis en 2017, grâce à la hausse des crédits d'intervention de l'ANR. La barre des 15 % de sélection annoncée par le Président de la République devrait cependant rester hors d'atteinte.

Taux de sélection des projets présentés à l'ANR

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Le maintien à un niveau très bas du taux de sélection des projets par l'ANR - à comparer avec un taux moyen de sélection de 24 % dans les autres pays de l'Union européenne pour des procédures comparables - a des effets délétères sur les équipes de chercheurs des organismes de recherche.

Monter des projets requiert en effet un investissement très important de la part des équipes et un taux d'échec trop important, voire franchement déraisonnable, provoque un découragement de beaucoup de chercheurs, qui voient leurs excellents projets rejetés sans véritable raison alors qu'ils ont pourtant reçu de très bonnes appréciations, ainsi qu'en ont témoigné plusieurs dirigeants d'organismes publics entendus par votre rapporteur spécial.

3. Simplifier le processus de sélection des projets pour inciter davantage d'équipes de chercheurs à se porter candidates, respecter les orientations de la stratégie nationale de la recherche

Les équipes de chercheurs ne sont pas seulement dissuadées de présenter des projets à l'ANR par un taux de sélection trop sévère.

Un deuxième facteur est susceptible de les rebuter : la trop grande complexité des procédures de l'agence, que votre rapporteur spécial a dénoncée à plusieurs reprises par le passé.

Depuis 2014, l'ANR a effectué un important travail de simplification de l'organisation de ses appels à projets, qui a permis de réduire la durée entre le dépôt du dossier et la décision de l'ANR et de faciliter les modalités de candidature.

Celle-ci se déroule désormais en deux étapes : les porteurs de projets soumettent d'abord une pré-proposition de cinq pages maximum, puis, à l'issue d'une première phase d'évaluation, seuls les porteurs de projets retenus constituent un dossier complet de quarante pages environ, alors qu'auparavant, tous les candidats devaient rédiger une proposition complète.

Si cette nouvelle procédure peut sembler de prime abord plus complexe, puisqu'elle se déroule en deux étapes au lieu d'une, elle permet en réalité de candidater de façon plus aisée et d'enrichir le dossier seulement si les chances de réussite sont réelles.

En revanche, votre rapporteur spécial a été alerté par plusieurs organismes de recherche sur la tendance qu'auraient les comités de sélection des projets de l'ANR à privilégier leurs propres priorités thématiques, sans toujours tenir compte des priorités définies par la stratégie nationale de la recherche.

Une telle situation, susceptible d'entraîner l'échec d'excellents projets, ne saurait être admise. C'est la stratégie nationale de recherche qui constitue la feuille de route de la recherche française, et non la programmation annuelle de l'ANR.

L'ANR restera un acteur central du troisième programme d'investissements d'avenir

Au titre du premier programme d'investissements d'avenir, 21,9 millions d'euros ont été consacrés à l'enseignement supérieur et à la recherche. L'ANR a été désignée comme le principal opérateur des actions de ce programme et gère à ce titre 19,1 milliards d'euros, complétés par 3,7 milliards d'euros au titre de la part du financement du plan Campus issue des participations financières de l'État.

L'ANR est également l'opérateur en charge du programme « Ecosystèmes d'excellence » du deuxième programme d'investissements d'avenir, qui regroupe les actions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.

L'ANR a donc vocation à assurer, au total, la gestion de 26,6 milliards d'euros issus des deux vagues de programmes d'investissements d'avenir et de la partie « participations financières de l'État » relative au plan Campus.

Par ailleurs, au titre du troisième programme d'investissements d'avenir, l'ANR se verra affecter 2 850 millions d'euros. Ce montant est ouvert en AE uniquement, via les programmes 421 et 422, et abondera par la suite un ou des comptes de tiers indépendants du budget de l'ANR. Dans le cadre de la gouvernance particulière des programmes d'investissements d'avenir, il permettra de financer les actions « Nouveaux cursus à l'université » pour 250 millions d'euros, « Programmes prioritaires de recherche » pour 400 millions d'euros, « Équipements structurants de recherche » pour 350 millions d'euros , « Soutien des grandes universités de recherche » pour 700 millions d'euros, « Constitution d'écoles universitaires de recherche » pour 300 millions d'euros, « Démonstrateurs et territoires de grande ambition » pour 230 millions d'euros, « Nouveaux écosystèmes d'innovation » pour 230 millions d'euros et « Accélération du développement des écosystèmes d'innovation performants » pour 320 millions d'euros.

Source : projet annuel de performances pour 2017

4. La notion de préciput demeure étrangère à la culture budgétaire française, ce qui constitue un véritable handicap par rapport aux autres grands pays développés

Le préciput est un mécanisme financier dont le but est d'encourager les organismes de recherche à se porter candidats à des appels à projets compétitifs. Il consiste à réserver systématiquement une partie des crédits obtenus par une équipe de chercheurs au financement des frais de fonctionnement de l'organisme qui abritera leurs recherches.

Le préciput est ainsi censé permettre aux établissements bénéficiaires d'amplifier le cercle vertueux qui leur a permis de faire émerger et de soutenir des projets scientifiques de haut niveau.

L'article L. 329-5 du code de la recherche prévoit bien qu'« une partie du montant des aides allouées par l'Agence nationale de la recherche dans le cadre des procédures d'appel d'offres revient à l'établissement public ou à la fondation reconnue d'utilité publique dans lequel le porteur du projet exerce ses fonctions».

Malheureusement, dans la majorité des cas, le montant du préciput versé par l'ANR ne couvre pas l'intégralité des frais de fonctionnement pris en charge par l'organisme d'accueil de l'équipe qui a remporté l'appel d'offre : il s'élève seulement à 15 % des financements versés en faveur des projets de recherche de l'ANR, alors que les programmes européens prévoient un préciput de 25 %, un ratio conforme aux meilleures pratiques internationales.

Une telle situation n'incite pas suffisamment les organismes de recherche à se porter candidats aux appels à projets compétitifs de l'ANR et, lorsqu'ils les remportent, leur pose de sérieuses difficultés de gestion.

Votre rapporteur spécial considère donc que le préciput devrait rapidement être porté à hauteur de 20 % des financements sur projets accordés par l'ANR, afin de permettre à notre pays d'adopter pleinement un mode de financement qui a fait ses preuves dans les autres pays industrialisés.


* 44 L'Agence nationale de la recherche (ANR) constitue la première agence nationale pluridisciplinaire de financement de la recherche. Sa mission principale est d'allouer des fonds sur la base de mises en concurrence.

* 45 Annonce faire par le chef de l'État le 14 mars 2016 lors de l'inauguration de l'Institut Pierre-Gilles de Gennes pour la microfluidique.