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Projet de loi de finances pour 2017 : Recherche et enseignement supérieur

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE - L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR (RAPPORTEUR SPÉCIAL : PHILIPPE ADNOT)

Le budget consacré à l'enseignement supérieur, qui correspond ainsi aux programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante », connait une progression notable de 2,85 % en autorisations d'engagement et de 3,71 % en crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2016.

En proportion, cette hausse bénéficie davantage au programme 231 « Vie étudiante », sous l'effet notamment de l'instauration de l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE)4(*) pour laquelle est prévue une enveloppe nouvelle de 92 millions d'euros.

Évolution des crédits consacrés à l'enseignement supérieur (programmes 150 et 231)

(en millions d'euros)

 

 

Consommés en 2015

Ouverts en 2016

Demandés en 2017

Évolution 2017/2016

Programme 150 - Formations supérieures et recherche universitaire

AE

12 636,81

13 007,13

13 266,44

+ 1,99 %

CP

12 743,74

12 893,09

13 228,87

+2,6 %

Programme 231 - Vie étudiante

AE

2548,33

2 541,92

2 725,32

+7,21 %

CP

2 556,03

2 486,8

2 722,09

+9,46 %

Total enseignement supérieur

AE

15 185,14

15 549,05

15 991,75

+ 2,85 %

CP

15 299,77

15 379,89

15 950,96

+ 3,71 %

Nb : hors fonds de concours. En outre, les chiffres pour 2017 ne tiennent pas compte de la minoration des crédits opérée par l'Assemblée nationale en seconde délibération.

Source : commission des finances d'après le rapport annuel de performances pour 2015 et le projet annuel de performances pour 2017

Par ailleurs, l'enseignement supérieur agricole, dont les crédits sont inscrits au sein du programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles », bénéficie de 304,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 304 millions d'euros en crédits de paiement.

Les organismes de formation supérieure et de recherche en matière économique et industrielle disposent quant à eux de 311,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 323,6 millions d'euros en crédits de paiement, dans le cadre du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle ».

Ainsi, l'enseignement supérieur, en tenant compte des crédits relevant de ces autres programmes et hors recherche universitaire, disposerait pour 2017 de 12,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, correspondant à une hausse respectivement de 3 % et 4,3 % par rapport à 2016.

En première lecture, l'Assemblée nationale a, en seconde délibération, minoré les crédits consacrés à l'enseignement supérieur de 36 millions d'euros, à savoir :

2 millions d'euros sur le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » permise par une révision à la baisse des prévisions de cotisations en faveur des jeunes entreprises universitaires ;

34 millions d'euros sur le programme 231 « Vie étudiante », compte tenu de la révision à la baisse des dépenses attendues au titre de l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE), pour laquelle 92 millions d'euros étaient initialement prévus.

Pour la suite de la présentation des programmes relatifs à l'enseignement supérieur, ces minorations ne sont pas pris en compte, sauf lorsque cela est spécifiquement mentionné.

I. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »

A. UNE AUGMENTATION DE L'ENVELOPPE BUDGÉTAIRE DE PLUS DE 2 %

1. 336 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires pour le programme, profitant essentiellement aux subventions pour charges de service public...

Alors que le programme 150 concentrait déjà l'essentiel des efforts budgétaires de la mission au cours des dernières années, une nouvelle fois le projet de loi de finances pour 2017 prévoit une hausse de 2 % des autorisations d'engagement, équivalant à 259 millions d'euros, et de 2,6 % des crédits de paiement, soit 336 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2016.

Évolution des crédits du programme 2012-2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Ainsi, les crédits supplémentaires se concentrent essentiellement sur les trois premières actions, avec un total de 263 millions d'euros supplémentaires, en particulier l'action 03 qui représente à elle seule 158 millions d'euros (+ 5,33 %). La recherche universitaire se voit octroyer une enveloppe rehaussée de 65 millions d'euros par rapport à 2016, correspondant à une augmentation de 1,7 %.

D'après la direction générale de l'enseignement supérieur et de la recherche, le taux d'augmentation de ces actions provient de l'application d'une clé de répartition pour affecter les crédits supplémentaires prévus, en particulier pour les subventions pour charges de service public (cf. ci-après).

L'augmentation de 11,6 % des crédits de l'action 13 « Diffusion des savoirs et musées » (correspondant à 12 millions d'euros) s'explique principalement par le doublement de la subvention de fonctionnement du Muséum national d'histoire naturelle (18,1 millions d'euros en 2017 contre 8,7 millions d'euros en 2016). En effet, 9 millions d'euros supplémentaires sont accordés à l'établissement pour « assurer [son] équilibre financier et plus particulièrement celui du parc zoologique [de Paris]. » Cette somme vise à couvrir une éventuelle perte d'exploitation, équivalente à celle qui a dû être prise en charge en 2016, en raison de la fréquentation insuffisante constatée pour ce parc. Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche indique qu'une mission d'étude est actuellement en cours afin de revoir sa stratégie commerciale et de déterminer d'éventuelles pistes d'économie.

Présentation par action de l'évolution des crédits demandés entre 2015 et 2017

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du projet annuel de performances (PAP) pour 2017

Ce sont principalement les crédits consacrés aux dépenses de fonctionnement qui représentent déjà l'essentiel de la dépense (94 % du programme et 78 % des crédits consacrés à l'enseignement supérieur) et progressent encore en 2017, avec plus de 3 % de hausse par rapport à 2016, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

La quasi-totalité de ces dépenses de fonctionnement correspond aux subventions pour charges de service public versées aux opérateurs de la mission. Les universités et les établissements assimilés bénéficient à eux seuls de 10,88 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au titre de ces subventions.

Répartition des crédits du programme par titre

(en millions d'euros et pourcentage)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Titre et catégorie

Ouvertes en LFI pour 2016

Demandées pour 2017

Évolution 2016/2017 en volume

Évolution 2016/2017 en %

Ouverts en LFI pour 2016

Demandés pour 2017

Évolution 2016/2017 en volume

Évolution 2016/2017 en %

Titre 2 - Dépenses de personnel

494,8

506,4

11,6

2,34 %

494,8

506,4

11,6

2,34 %

Titre 3 - Dépenses de fonctionne-ment

12 045,8

12 408,9

363,1

3,01 %

12 048,4

12 408,9

360,5

2,99 %

dont Subventions pour charges de service public

12 033,7

12 397,5

363,7

3,02 %

12 033,7

12 397,5

363,7

3,02 %

Titre 5 - Dépenses d'investis-sement

45,3

63,4

18,2

40,11 %

65,4

50,5

-14,9

-22,83 %

Titre 6 - Dépenses d'interven-tion

104,1

104,1

0,0

-0,02 %

104,1

104,1

0,0

-0,02 %

Titre 7 - Dépenses d'opérations financières

317,2

183,7

-133,5

-42,09 %

180,4

159,1

-21,3

-11,82 %

Total hors fonds de concours et attributions de produit

Prévus

13 007,1

13 266,4

259,3

1,99 %

12 893,1

13 228,9

335,8

2,60 %

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

2. ... qui correspondent à des mesures nouvelles et tirent les conséquences financières de diverses dispositions prises par l'État en faveur des personnels

Tout d'abord, conformément à l'engagement du Président de la République de créer 5 000 emplois dans l'enseignement supérieur sur cinq ans, 1 000 emplois nouveaux sont inscrits dans le projet de budget, correspondant à 58,9 millions d'euros (dont 21,6 millions d'euros au titre du CAS « Pensions »). 950 emplois sont créés dans des établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE), le projet annuel de performances indiquant qu'une provision de 50 équivalents temps-plein travaillés (ETPT) est constituée (pour un montant de 1,5 million d'euros), « au titre des emplois qui pourraient être alloués à des établissements n'ayant pas encore accédé aux RCE », notamment des communautés d'universités et d'établissements (COMUE). En effet, contrairement aux années précédentes, le projet de loi de finances pour 2017 anticipe l'attribution des emplois aux COMUE, qui ne sont pas des établissements bénéficiant des responsabilités et compétences élargies (RCE), en les inscrivant au sein du titre 2 et non du titre 3.

Toutefois, il n'est ni acquis que ces emplois soient réellement créés ni certain que, lorsqu'ils le sont, ils conduisent véritablement à améliorer l'encadrement et les conditions d'enseignement des étudiants5(*). D'après une enquête réalisée par la direction générale de l'enseignement supérieur et de la recherche auprès des établissements, 76 % des emplois auraient été effectivement créés depuis 2013 sur 2 889 emplois notifiés6(*).

Par ailleurs, 100 millions d'euros sont prévus pour permettre aux établissements d'enseignement supérieur de faire face à la hausse continue du nombre d'étudiants. D'après les informations recueillies auprès du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, tous les établissements publics de l'enseignement supérieur devraient bénéficier d'une part de ces 100 millions d'euros (montant « socle » qui s'appliquerait à tous), la hausse du nombre d'étudiants constatée pour chacun d'entre eux n'intervenant que dans un second temps.

Diverses mesures en faveur des personnels ont également un impact sur l'enveloppe budgétaire allouée à l'enseignement supérieur. Le projet de loi de finances prévoit ainsi la participation de l'État pour le financement de :

- la revalorisation du point d'indice, prévue par le décret du 25 mai 20167(*), et correspondant à une hausse de 0,6 % déjà appliquée au 1er juillet 2016 puis de nouveau du même taux à compter du 1er février 2017. 117,2 millions d'euros supplémentaires sont ainsi inscrits par rapport à la loi de finances initiale pour 2016 ;

- la mise en place du dispositif « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) qui, susceptible de réviser les grilles indiciaires applicables aux fonctionnaires, conduit à une hausse des crédits de 59,4 millions d'euros ;

- comme les années passées, la mise en oeuvre de la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emplois des agents contractuels8(*), dite « loi Sauvadet », pour 10 millions d'euros. En effet, la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires9(*) a prolongé les dispositions de la loi « Sauvadet » jusqu'au 12 mars 2018 tout en étendant son champ d'application. Les crédits supplémentaires sont principalement destinés à couvrir les dépenses induites par ces titularisations au titre du CAS « Pensions ».

Les mesures prises en faveur des personnels présentent un coût loin d'être négligeable pour l'État et ses opérateurs. Pour la seule année 2017, près de 200 millions d'euros sont ainsi prévus pour couvrir ces nouvelles dépenses.

Déjà en 2016, 24,9 millions d'euros ont été inscrits initialement pour la mise en oeuvre de la « loi Sauvadet ». En cours d'exercice, une levée partielle de la réserve de précaution a également été opérée, à hauteur de 35,3 millions d'euros, afin de couvrir les besoins engendrés par la revalorisation du point d'indice de la fonction publique et la mise en oeuvre du dispositif PPCR.

L'augmentation des crédits du programme 150 intègre également 12,9 millions d'euros pour compenser l'exonération de droits des étudiants boursiers et des fonctionnaires stagiaires en école supérieure du professorat et de l'éducation (ESPE).

En outre, il convient de noter que, comme l'a précisé la Conférence des présidents d'universités à votre rapporteur spécial, les crédits supplémentaires serviront également, en pratique, à financer les besoins de couverture du glissement-vieillesse-technicité (GVT) qui ne sont pas compensés et qu'ils évaluent à environ 60 millions d'euros.

Divers transferts de personnels sont par ailleurs opérés, avec un impact positif de 700 000 euros pour les subventions pour charges de service public.

Consolidation de différents transferts prévus par le projet de loi de finances pour 2017 au titre des subventions pour charges de service public

Mesures de transferts

Montant (en millions d'euros)

+ 189 ETPT dans les établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) au 1er janvier 2016

12,9

+ 44 ETPT pour la reprise des activités du Centre d'études de l'emploi par le CNAM

3,8

+ 7 ETPT au titre de divers transferts (5 ETPT au profit du Conservatoire national des arts et métiers pour sa formation en cyber-défense et 2 ETPT pour le groupement d'intérêt public « Fun Mooc »)

0,3

- 184 ETPT au titre du schéma d'emplois pour 2016, pour des établissements n'ayant finalement pas accédé aux RCE

- 11

- 20 ETPT vers le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

- 1,2

- 15 ETPT vers le ministère de la culture et de la communication

- 0,9

- 5 ETPT vers le programme 231 « Vie étudiante » au profit du réseau des oeuvres universitaires et scolaires

- 0,3

- 35 ETPT de l'Université Paris I vers l'institut d'administration des entreprises de Paris

- 2,9

Total

0,7

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

Parallèlement, le montant consacré à l'enseignement supérieur privé stagne (- 0,03 % par rapport à 2016), avec 78,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement (action 04 du programme). Votre rapporteur spécial le regrette profondément et aura l'occasion d'y revenir dans la suite du présent rapport.

3. L'évolution des plafonds d'emplois du programme principalement marquée par la création des 1 000 emplois par an

Compte tenu du passage aux RCE d'un nombre important d'établissements publics de l'enseignement supérieur, l'essentiel des emplois du programme 150 relève des opérateurs et les dépenses de masse salariale afférentes sont couvertes par les subventions pour charges de service public qui leur sont versées.

Le schéma d'emplois tendant à créer 5 000 emplois dans l'enseignement supérieur entre 2013 et 2017 a principalement bénéficié aux opérateurs.

Ainsi, sous l'effet de la création de 950 emplois supplémentaires en 2017, à laquelle s'ajoutent différents transferts déjà présentés supra et ayant un impact de - 19 emplois, le plafond d'emplois des opérateurs de la mission passe ainsi de 163 775 équivalents temps-plein travaillés (ETPT) en 2016 à 164 706 ETPT en 2017.

Évolution du plafond d'emplois 2016-2017 des opérateurs du programme 150

(en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

À titre indicatif, les 950 ETPT créés dans le cadre du schéma d'emplois pour 2017 sont prévus pour être ainsi répartis :

- 556 emplois d'enseignants-chercheurs ;

- 81 emplois de professeurs agrégés ;

- 313 emplois de personnels administratifs.

En outre, s'y ajoutent 27 303 emplois hors plafond (dont 546 ETPT correspondant à des contrats aidés), soit 2 026 emplois supplémentaires par rapport à 2016, pour atteindre au total 192 009 emplois prévus pour les opérateurs (+ 1,6 % d'emplois par rapport à 2016, correspondant à 2 957 ETPT).

Selon le projet annuel de performances, l'augmentation du nombre d'emplois hors plafond s'explique principalement par « l'augmentation, constatée en 2015 et au premier semestre 2016, de la consommation d'emplois contractuels financés sur ressources propres (contrats doctoraux et postdoctoraux notamment), liée notamment aux [programmes d'investissements d'avenir (PIA)]. Cela reflète également l'intégration des COMUE dans le périmètre, dans la mesure où leurs précurseurs (les [pôles de recherche et d'enseignement supérieur -PRES-]) ne jouissaient pas du statut d'opérateur. Les emplois hors plafond des COMUE sont liés pour l'essentiel aux PIA (recherche et fonctions supports de la recherche) et dans certains cas à des décisions de faire porter par la COMUE les contrats doctoraux des membres. »

Parallèlement, le plafond d'emplois de l'État, inscrit au titre 2 du programme, augmente de 21 ETPT par rapport à 2016, pour atteindre 8 024 ETPT. Ce schéma d'emplois ne correspond pas à la tendance des exercices budgétaires précédents qui connaissaient une baisse systématique des emplois, compte tenu du passage aux RCE des établissements d'enseignement supérieur.

Il s'explique par la provision au sein du titre 2 de 50 des 1 000 emplois prévus pour être créés en 2017 déjà présentés, auxquels il convient de retirer 29 ETPT correspondant aux différentes mesures de transferts par ailleurs prévues.

Évolution du plafond d'emplois 2016-2017 - titre 2 du programme 150

(en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Les dépenses de personnels associées aux emplois relevant du titre 2 s'élèvent à 506,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement (dont 162,04 millions d'euros au titre du CAS « Pensions »), soit une hausse de 2,3 % par rapport à 2016.

4. Des dépenses immobilières en baisse sous l'effet du Plan Campus

Au sein de l'action 14 « Immobilier », les autorisations d'engagement diminuent de 8,2 % par rapport à 2016, pour atteindre 1,19 milliard d'euros. Cette évolution s'explique principalement par « la baisse des financements consacrés à la réhabilitation du campus de Jussieu et aux moyens destinés aux opérations Campus » (- 171,3 millions d'euros). En effet, en 2017, aucun nouveau contrat de partenariat public-privé (PPP) n'est prévu, contrairement à l'année 2016 au cours de laquelle trois PPP financés sur des crédits budgétaires devaient être signés.

Les crédits de paiement connaissent parallèlement une baisse plus limitée de 2,5 %, avec 1,15 milliard d'euros.

Le plan Campus bénéficie de 23,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 54,5 millions d'euros en crédits de paiement, hors éventuels reports, dans le programme 150. Selon les réponses aux questionnaires budgétaires, ils seront essentiellement consacrés « aux redevances dues pour les partenariats publics-privés signés et dont les locaux ont été mis à disposition (Toulouse le Mirail, Dijon, Bretagne, LMV Clermont, Lille "formation-innovation") ainsi qu'au financement d'opérations réalisées en maîtrise d'ouvrage publique (Nantes, Valenciennes, Lorraine Gestion Management). »

S'agissant des contrats de plan État-régions (CPER), les CPER 2007-2014 représentent encore 63,7 millions d'euros de crédits de paiement, avec pour objectif de couvrir les autorisations d'engagement ouvertes à hauteur de 97 % d'ici à la fin de l'année. D'après le ministère chargé de l'enseignement supérieur, cette génération devrait être soldée en 2018.

Pour les CPER 2015-2020, le projet de loi de finances pour 2017 prévoit 164,88 millions d'euros en autorisations d'engagement et 58,8 millions d'euros en crédits de paiement, correspondant à l'échéancier prévu, à savoir selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial :

- une annuité théorique, soit un sixième de l'enveloppe contractualisée pour les autorisations d'engagement, à laquelle s'ajoute toutefois un « rattrapage de la dotation 2015 (un cinquième du besoin) et [...] un ajustement entre les crédits par programme » ;

- une ouverture sur cinq ans avec 10 % en année n, 12 % en année n+1, 25 % en année n+2, 30 % en année n+3 et 23 % en année n+4.

En outre, cette enveloppe budgétaire bénéficie d'un abondement de 30 millions d'euros en autorisations d'engagement, correspondant à la réévaluation des crédits alloués à certains contrats, dans le cadre de la clause de renégociation décidée en 2016 par le Premier ministre à la suite de la réforme territoriale10(*).


* 4 Cf. le II de la présente partie.

* 5 Cf. le B du présent I.

* 6 L'enquête de la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle portait initialement sur 3 835 emplois notifiés et 145 opérateurs bénéficiaires. 114 établissements ont participé à l'enquête soit un taux de réponse de 79 %.

* 7 Décret n° 2016-670 du 25 mai 2016 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l'État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d'hospitalisation.

* 8 Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012.

* 9 Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016.

* 10 La réunion interministérielle du 15 septembre 2016 a réparti ainsi cette somme :

- Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes : 6,52 millions d'euros ;

- Bourgogne-Franche-Comté : 8,6 millions d'euros ;

- Centre-Val de Loire : 3,9 millions d'euros ;

- Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées : 6 millions d'euros ;

- Normandie : 0,8 million d'euros ;

- Provence-Alpes-Côte d'Azur : un million d'euros ;

- Pays de la Loire : 8,23 millions d'euros.