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Projet de loi relatif à la sécurité publique

18 janvier 2017 : Sécurité publique ( rapport - première lecture )

B. UN DÉBAT RÉCURRENT DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES

La mobilisation, au cours de l'automne 2016, des policiers sous la forme de manifestations nocturnes, spontanément organisées hors de tout mot d'ordre syndical, aura fini par convaincre l'exécutif de la nécessité de faire évoluer les règles juridiques définissant les conditions dans lesquelles les forces de sécurité intérieure peuvent être autorisées à faire usage de leurs armes.

Si votre rapporteur se félicite que le Gouvernement se soit finalement rallié à l'idée d'une évolution de ces règles, il relève cependant qu'un temps précieux a été perdu dans la mesure où de nombreuses initiatives législatives d'origine parlementaire, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, auraient permis, si elles avaient prospéré à l'époque, de procéder aux aménagements juridiques désormais proposés.

1. De nombreuses initiatives parlementaires rejetées

En effet, le 12 septembre 2012, plusieurs députés ont déposé une proposition de loi précisant les conditions de l'usage légal de la force armée par les représentants de l'ordre dans l'exercice de leurs missions et renforçant la protection fonctionnelle des policiers et des gendarmes18(*). L'article 1er de ce texte proposait ainsi d'appliquer « aux policiers, en les transposant dans le code de la sécurité intérieure, les règles aujourd'hui en vigueur dans le code de la défense pour l'usage de la force armée par les militaires de la gendarmerie ». Examinée par la commission des lois de l'Assemblée nationale lors de sa réunion du 28 novembre 2012, la proposition de loi a ensuite fait l'objet d'un examen en séance publique le 6 décembre, à l'issue duquel elle a été rejetée.

À cette occasion, M. Alain Vidalies, alors ministre délégué chargé des relations avec le Parlement et exprimant la position du Gouvernement, avait fait valoir plusieurs arguments pour rejeter une telle modification parmi lesquels le fait :

- qu'aligner « un régime civil sur un régime militaire » ne lui semblait pas, « à ce stade, la bonne méthode pour sécuriser les policiers et gendarmes dans l'exercice de leur mission » ;

- que « la différence historique des régimes juridiques trouve son origine dans la différence des situations auxquelles sont confrontés les policiers et les gendarmes. Ces derniers, en zone rurale, ne sont pas dans la même situation que des policiers en zone urbaine, où chacun peut comprendre que l'emploi des armes à feu soit régulé du fait de la densité de population » ;

- que « l'alignement envisagé, fondé sur une comparaison littérale des textes applicables, fait fi de l'importante et décisive jurisprudence, tant nationale qu'européenne, qui est venue éclairer l'application de ces dispositions, notamment sur l'exigence de l'état de nécessité et de proportionnalité dans l'usage des armes à feu », les dispositions spécifiques aux gendarmes étant ainsi, aujourd'hui, « appréciées par les juridictions à l'aune des standards européens qui s'appliquent à l'ensemble des forces de sécurité intérieure de l'Europe ».

Le 18 septembre 2012, plusieurs de nos collègues sénateurs ont également déposé une proposition de loi visant à renforcer la protection pénale des forces de sécurité et l'usage des armes à feu19(*), dont le but principal était également de doter les policiers d'un cadre juridique d'usage des armes équivalent à celui des gendarmes. Après avoir chargé notre ancienne collègue Virginie Klès d'examiner ce texte, votre commission avait conclu à son rejet, jugeant qu'il soulevait des difficultés juridiques et présentait « un risque d'insécurité juridique pour les forces de l'ordre »20(*).

Lors de son examen en séance publique le 4 avril 2013, M. Manuel Valls, alors ministre de l'intérieur, avait mis en avant des arguments similaires à ceux qui avaient été développés quelques mois auparavant à l'Assemblée nationale. Il avait ainsi fait valoir que la jurisprudence avait « largement tempéré cette différence apparente » de régime juridique entre policiers et gendarmes « sur laquelle les auteurs de cette proposition de loi fondent l'ensemble de leur raisonnement », soulignant ainsi que tant la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) que la chambre criminelle de la Cour de cassation exigeaient, « au-delà même des textes, pour légitimer l'usage des armes, l'existence d'une absolue nécessité, c'est-à-dire le respect du principe fondamental de proportionnalité ».

Il en concluait ainsi que l'unification à laquelle tendait cette proposition de loi avait « déjà eu lieu dans les faits », que cette « demande d'harmonisation des régimes relatifs à l'usage de la force armée » n'était pas « utile » et qu'elle n'était pas non plus opportune, « car la différence de régime demeure justifiée, autant par le statut militaire des gendarmes que par la porosité, dans certaines zones, entre missions de maintien de l'ordre et missions militaires », notamment en Guyane.

Le 11 février 2015, plusieurs députés ont déposé une proposition de loi relative à la légitime défense des policiers21(*) au contenu différent du texte discuté en décembre 2012 puisqu'il trouvait à s'appliquer à tous les dépositaires de l'autorité publique accomplissant un acte de défense. Examinée en commission des lois le 18 mars et en séance publique le 2 avril 2015, cette proposition de loi fut elle aussi rejetée.

Après avoir reconnu que l'harmonisation des régimes juridiques constituait « une mesure de bon sens » à laquelle il ne pouvait que « souscrire », relevé un certain nombre de difficultés juridiques posées par la rédaction du texte et rappelé le rôle unificateur de la jurisprudence de la CEDH et de la Cour de cassation, M. Bernard Cazeneuve, alors ministre de l'intérieur, avait demandé le retrait de la proposition de loi et cependant proposé de réunir dans un groupe de travail « les inspections de la police et de la gendarmerie nationales (...), ainsi que des parlementaires de la majorité et de l'opposition », afin de bâtir de « nouvelles règles opérationnelles [qui] soient totalement fondées en droit ». Il suggérait ainsi que ce groupe de travail fût constitué immédiatement afin de rendre ses conclusions à la fin du premier semestre 2015 pour que la commission des lois soit saisie d'un texte au mois de juin.

Le 17 novembre 2015, notre collègue Jean Louis Masson a déposé une proposition de loi tendant à autoriser la police nationale à utiliser des armes de service dans les mêmes conditions que la gendarmerie22(*). Ce texte n'a pas été inscrit à l'ordre du jour du Sénat.

Considérant insuffisantes les propositions formulées par le chef de l'État devant les assemblées réunies en Congrès le 16 novembre 2015, nos collègues députés ont à nouveau déposé, le 25 novembre 2015, une proposition de loi visant à élargir les capacités d'intervention des forces de l'ordre23(*), examinée par la commission des lois de l'Assemblée nationale le 27 janvier 2016. Lors de son examen en séance publique le 4 février 2016, le Gouvernement a relevé que ce texte posait les mêmes difficultés juridiques que la proposition de loi rejetée en avril 2015 et indiqué que le groupe de travail, dont la constitution avait été annoncée par M. Bernard Cazeneuve, avait conclu à la nécessité d'une évolution juridique élargissant les conditions d'usage des armes par les forces de l'ordre afin de mettre fin à un « périple meurtrier ». Cette nouvelle proposition de loi fut alors elle aussi rejetée.

Enfin, le 9 novembre 2016, plusieurs députés ont déposé une proposition de loi renforçant la répression des atteintes contre les représentants de la force publique, instaurant une présomption de légitime défense au bénéfice des policiers et des gendarmes, et tendant à réduire les tâches indues de la police et de la gendarmerie24(*).

2. Les évolutions apportées par la loi du 3 juin 2016

Adopté le 3 février 2016 par le conseil des ministres, le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale contenait, en son article 19, un dispositif précisant « le cadre légal de l'usage des armes par les policiers, les gendarmes, les douaniers et les militaires déployés sur le territoire national en renfort des forces de sécurité intérieure, en dehors des cas de légitime défense, dans le cas d'un périple meurtrier durant lequel la légitime défense, y compris pour autrui, ne pourrait être invoquée, mais qui relève en réalité de l'état de nécessité »25(*). Relevant que les évènements terroristes récents avaient démontré que la légitime défense n'était pas systématiquement « un cadre juridique adapté à la mise hors d'état de nuire et à l'appréhension, par les forces de l'ordre, d'un individu armé ayant déjà commis ou tenté de commettre un ou plusieurs meurtres », ce dispositif, dans sa version initiale, prévoyait ainsi l'irresponsabilité pénale des membres des forces de sécurité intérieure faisant un usage de leur arme « rendu absolument nécessaire pour faire obstacle à la réitération d'homicides volontaires ou tentatives d'homicide volontaire participant d'une action criminelle susceptible de causer une pluralité de victimes lorsqu'il existe des raisons réelles et objectives de penser que le ou les mêmes auteurs qui viennent de commettre les premiers actes sont susceptibles de réitérer ces actes dans un temps rapproché ».

Prenant acte de la volonté du Gouvernement de compléter le dispositif juridique existant pour faciliter l'action des forces de l'ordre afin de faire cesser un « périple meurtrier », le Conseil d'État, dans son avis sur le projet de loi, avait cependant fait valoir que :

- « la disposition proposée n'apportera qu'une sécurité juridique relative aux interventions des forces de l'ordre, compte tenu de la marge d'appréciation laissée pour chacune des situations susceptibles de se produire » ;

- « la combinaison de cette disposition avec les règles préexistantes pourrait s'avérer délicate tout spécialement pour les gendarmes qui seront soumis à trois régimes juridiques différents, notamment en ce qui concerne le 3° de l'article L. 2338-3 du code de la défense dont le champ d'application pourrait interférer avec le nouvel article » ;

- « dès lors que le parti est pris par le Gouvernement de modifier le régime de l'usage des armes par les forces de l'ordre, devrait être redéfini plus globalement cet usage afin notamment de renforcer la cohérence de l'ensemble du dispositif, dans le respect des exigences constitutionnelles et conventionnelles et notamment de l'article 2 de la convention européenne des droits de l'homme sur le droit à la vie, de prendre en compte les jurisprudences de la Cour de cassation et de la Cour européenne des droits de l'homme sur l'usage des armes par les forces de l'ordre, de fixer à ces forces des conditions d'usage plus précises et moins sujettes à difficultés d'appréciation, et enfin d'harmoniser les règles applicables aux policiers et aux gendarmes, ces deux forces étant désormais placées sous une même autorité ».

Malgré cette invitation par le Conseil d'État, le dispositif de l'article 19 du projet de loi n'a cependant pas été modifié dans le sens de cette orientation au cours de la navette parlementaire. En revanche, à l'occasion de l'examen du projet de loi par le Sénat, notre collègue Michel Mercier, rapporteur, a estimé que les conditions posées par l'article, dans sa rédaction résultant du vote des députés, pour que la situation soit considérée comme un « état de nécessité » constitutif d'une exonération de responsabilité pénale de l'agent étaient « tellement complexes » qu'elles créaient « davantage d'insécurité juridique que l'état du droit actuel » et que l'article ne remplissait pas en conséquence « son objectif de sécurisation juridique des forces de l'ordre »26(*). Fort de ces réflexions confirmées par les auditions conduites par notre collègue, l'article 19 a été amendé, tant lors de l'examen en commission qu'en séance publique, afin que son dispositif atteigne cet objectif en le rattachant, non pas à l'état de nécessité de l'article 122-7 du code pénal, mais à l'autorisation donnée par la loi de l'article 122-4 du même code, et que sa formulation respecte les exigences de la jurisprudence de la CEDH, en imposant que l'ouverture du feu soit « absolument nécessaire » et « strictement proportionnée » à l'objectif recherché, « c'est-à-dire le fait d'empêcher une personne ayant commis un ou des meurtres de réitérer ces actes dans un délai très proche ».

À l'issue de l'examen parlementaire, l'article 51 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, a créé, au sein d'un article 122-4-1 inséré dans le code pénal, un nouveau cas d'irresponsabilité pénale, applicable aux policiers, gendarmes, douaniers et militaires déployés sur le territoire national pour des opérations de sécurisation27(*), en cas d'usage « absolument nécessaire et strictement proportionné d'une arme dans le but exclusif d'empêcher la réitération, dans un temps rapproché, d'un ou plusieurs meurtres ou tentatives de meurtre venant d'être commis, lorsque l'agent a des raisons réelles et objectives d'estimer que cette réitération est probable au regard des informations dont il dispose au moment où il fait usage de son arme ».


* 18 Proposition de loi n° 191 de MM. Guillaume Larrivé, Éric Ciotti et Philippe Goujon et plusieurs de leurs collègues.

* 19 Texte n° 767 (2011-2012) de MM. Louis Nègre, Pierre Charon et plusieurs de leurs collègues, déposé au Sénat le 18 septembre 2012.

* 20 Rapport n° 453 (2012-2013) de Mme Virginie Klès, fait au nom de la commission des lois.

* 21 Proposition de loi de M. Éric Ciotti et plusieurs de ses collègues relative à la légitime défense des policiers, n° 2568, déposée le 11 février 2015.

* 22 Texte n° 156 (2015-2016) de M. Jean Louis Masson, déposé au Sénat le 17 novembre 2015.

* 23 Proposition de loi n° 3271 de M. Éric Ciotti et plusieurs de ses collègues.

* 24 Proposition de loi n° 4202 de MM. Guillaume Larrivé, Éric Ciotti et Laurent Wauquiez et plusieurs de leurs collègues.

* 25 Exposé des motifs du projet de loi.

* 26 Rapport n° 491 (2015-2016) fait par M. Michel Mercier au nom de la commission des lois sur le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l15-491-1/l15-491-1.html

* 27 Opération Sentinelle.