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Projet de loi relatif à la sécurité publique

18 janvier 2017 : Sécurité publique ( rapport - première lecture )

B. UNE HÉTÉROGÉNÉITÉ NON JUSTIFIÉE DES RÈGLES D'USAGE DES ARMES

1. Une disparité des cadres juridiques estompée par la jurisprudence

En matière d'usage des armes à feu, les jurisprudences de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) et de la Cour de cassation ont joué un rôle essentiel, restrictif et unificateur.

a) Une jurisprudence fondée sur la nécessité et la proportionnalité

Comme le souligne le rapport de Mme Cazaux-Charles, « que l'acte soit justifié par la légitime défense ou par l'ordre de la loi (...), il est, sous l'angle de la contrainte, régi par les mêmes principes : absolue nécessité et proportionnalité ». À cet égard, « l'encadrement juridique de l'usage des armes repose sur le respect des notions clefs que sont le droit à la vie, la proportionnalité dans l'emploi de la force et son absolue nécessité : toute personne y est soumise, qu'elle soit agent de l'État ou non, et toutes les dispositions légales adoptées doivent s'y conformer ».

Dans le cadre des affaires dont elle est saisie, la CEDH veille ainsi au respect du 2. de l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui stipule que « la mort n'est pas considérée comme infligée en violation de cet article dans les cas où elle résulterait d'un recours à la force rendu absolument nécessaire :

a) pour assurer la défense de toute personne contre la violence illégale ;

b) pour effectuer une arrestation régulière ou pour empêcher l'évasion d'une personne régulièrement détenue ;

c) pour réprimer, conformément à la loi, une émeute ou une insurrection ».

En application de la jurisprudence de la CEDH, le recours à la force par les membres des forces de l'ordre d'un État est strictement encadré. En effet, la Cour de Strasbourg impose, d'une part, une condition « d'absolue nécessité »36(*) pour que soit portée une atteinte à la vie et, d'autre part, une condition de stricte proportion aux buts poursuivis dans l'usage de la force. Dans un arrêt récent37(*), dans lequel la CEDH a été appelée à se prononcer sur la conformité des règles spécifiques d'ouverture du feu dont bénéficient les militaires de la gendarmerie nationale, elle a précisé que « la force utilisée doit être strictement proportionnée aux buts légitimes visés ».

La chambre criminelle de la Cour de cassation exige quant à elle que le recours à la force soit absolument nécessaire au regard des circonstances de l'espèce. Elle vérifie le caractère actuel de l'agression justifiant la réaction : elle ne retient pas la légitime défense lorsque l'agresseur ne menaçait plus le policier38(*), pas plus qu'elle ne retient la légitime défense pour des particuliers ayant exercé des violences à l'égard de personnes qui ne les menaçaient plus39(*).

b) Une jurisprudence unificatrice

Cette jurisprudence a conduit les juridictions à limiter la portée pratique des dispositions spécifiques régissant l'usage des armes à feu par les gendarmes. Comme le soulignait déjà le rapport de la mission Guyomar, « l'efficacité d'un cadre juridique énumérant les différents cas d'ouverture du feu est donc largement atténuée par la prévalence du régime de légitime défense dans le prétoire du juge judiciaire ».

La Cour de cassation a d'abord retenu une approche formelle de l'article L. 2338-3 du code de la défense en vérifiant que les gendarmes qui agissent en application de ces dispositions sont intervenus alors qu'ils étaient en service et en tenue.

Surtout, la Cour de cassation a interprété les dispositions de cet article selon les exigences d'absolue nécessité retenues par la CEDH. La Cour de cassation a estimé que le fait de se trouver dans le cadre de l'article L. 2338-3 du code de la défense ne dispensait pas les juges du fond de rechercher si l'usage de la force était « absolument nécessaire en l'état des circonstances de l'espèce »40(*), cette expression étant la reprise de la condition posée par la CEDH pour justifier l'usage de la force.

Cette interprétation restrictive constituait du reste la seule solution pour assurer la conventionalité de cet article, comme l'illustre un arrêt de la CEDH41(*) dans lequel il a été estimé que les dispositions de la législation turque en cause, similaires à celles de l'article L. 2338-3 du code de la défense, étaient contraires à la convention au regard de l'interprétation faite par les juridictions internes turques.

Surtout, dans l'affaire Guerdner, la CEDH a été amenée à examiner plus spécifiquement les dispositions du 3° de l'article L. 2338-3 du code de la défense, dont la rédaction autorise l'usage des armes pour contraindre un fugitif à s'arrêter, quand bien même ce dernier ne représente pas de menace réelle pour le gendarme ou des tiers et n'est pas soupçonné d'avoir commis une infraction.

Comme le souligne le rapport de la mission Cazaux-Charles, « cette disposition, très permissive dans la loi, n'a été jugée conforme aux exigences de la CEDH qu'à raison de plusieurs circulaires qui en ont précisé la portée dans un sens plutôt restrictif et de l'application qui en est faite par la Cour de cassation, qui exige que le recours à la force meurtrière soit absolument nécessaire au regard des circonstances de l'espèce ».

Le rapport relève d'ailleurs en conséquence que les textes réglementaires relatifs à l'usage des armes ont intégré ces principes d'absolue nécessité et de proportionnalité, à l'instar du code de déontologie de la police et de la gendarmerie nationales, du règlement général d'emploi de la police nationale ou de la charte de la gendarmerie nationale.

Article R. 434-18 du code de la sécurité intérieure : « Le policier ou le gendarme emploie la force dans le cadre fixé par la loi, seulement lorsque c'est nécessaire, et de façon proportionnée au but à atteindre ou à la gravité de la menace, selon le cas. Il ne fait usage des armes qu'en cas d'absolue nécessité et dans le cadre des dispositions législatives applicables à son propre statut ».

Article 113-4 du règlement général d'emploi de la police nationale issu de l'arrêté du 6 juin 2006 : « lorsqu'ils sont autorisés par la loi à utiliser la force et, en particulier, à se servir de leurs armes dans le respect des règles relatives à la légitime défense, les fonctionnaires actifs de la police nationale ne peuvent en faire qu'un usage strictement nécessaire et proportionné au but à atteindre ».

Article 8 de la charte de la gendarmerie nationale : « Le gendarme fait preuve de discernement dans l'exercice de ses fonctions par un usage mesuré et juste des pouvoirs que lui confère la loi. Il privilégie la dissuasion et la négociation à la force. Il se montre impartial lorsqu'il s'interpose entre groupes ou individus qui s'opposent et s'affrontent. Il ne recourt à la force nécessaire que de manière graduée, proportionnée et adaptée, et à l'usage des armes qu'en cas de nécessité ».

2. La nécessité d'un cadre commun

Malgré le rôle unificateur de la jurisprudence, le maintien de telles hétérogénéités du cadre juridique relatif à l'usage des armes n'apparaît plus justifié, comme souligné par le Conseil d'Etat dans son avis sur le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé et le terrorisme.

Il est tout d'abord incohérent que les deux principales forces de sécurité intérieure, toutes deux placées sous l'autorité du ministre de l'intérieur depuis 2009, qui sont, à de nombreux égards et dans de multiples circonstances, appelées à remplir des missions similaires, notamment en matière de police administrative et de police judiciaire, et qui les exposent à des risques similaires, ne disposent pas des mêmes règles d'ouverture du feu. Comme souligné dans le rapport Cazaux-Charles, « la seule différence de statut (militaire ou non) ne saurait justifier une telle différence de traitement ». De ce point de vue, le cadre juridique applicable aux gendarmes apparaît, dans certaines situations, « plus opérationnel et répond davantage aux missions des forces de l'ordre ».

Illustration des divergences de situation

Le rapport Cazaux-Charles illustre cette divergence en rappelant que la Cour de cassation a admis la légitime défense « au profit d'un gardien de la paix qui, ayant fait signe aux occupants d'un véhicule de s'arrêter, avait été projeté sur le capot de ce véhicule, traîné sur plusieurs dizaines de mètres et blessé, avant de tirer à travers le pare-brise sur les occupants, tuant l'un d'eux et blessant l'autre42(*) ». A l'inverse, la Cour a rejeté toute légitime défense « au cas d'usage d'une arme à feu à l'encontre d'un malfaiteur qui, interpellé en flagrant délit, a pris la fuite ou du chauffeur d'un véhicule qui n'a pas obtempéré aux injonctions d'arrêt à lui lancées par un policier en uniforme, sans mettre en péril l'intégrité corporelle de celui-ci43(*) ».

Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d'Etat ne fait que confirmer le bien-fondé de la création d'un cadre commun44(*).

Cette disparité est d'autant plus mise en lumière qu'il existe désormais deux régimes juridiques spécifiques régissant l'ouverture du feu en application de l'autorisation de la loi, celui de l'article 431-3 du code pénal relatif aux opérations de maintien de l'ordre et celui de l'article 122-4-1 du même code sur le « périple meurtrier » qui sont communs à l'ensemble des forces de sécurité intérieure.

Le régime juridique d'usage des armes pour disperser un attroupement

En vertu de l'article 431-3 du code pénal, « un attroupement45(*) peut être dissipé par la force publique après deux sommations de se disperser restées sans effet adressées dans les conditions et selon les modalités prévues par l'article L. 211-9 du code de la sécurité intérieure ».

Selon les dispositions de cet article L. 211-9, un attroupement « peut être dissipé par la force publique après deux sommations de se disperser demeurées sans effet, adressées, lorsqu'ils sont porteurs des insignes de leur fonction, par :

1° le représentant de l'État dans le département ou, à Paris, le préfet de police ;

2° sauf à Paris, le maire ou l'un de ses adjoints ;

3° tout officier de police judiciaire responsable de la sécurité publique, ou tout autre officier de police judiciaire.

Il est procédé à ces sommations suivant des modalités propres à informer les personnes participant à l'attroupement de l'obligation de se disperser sans délai.

Toutefois, les représentants de la force publique appelés en vue de dissiper un attroupement peuvent faire directement usage de la force si des violences ou voies de fait sont exercées contre eux ou s'ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent ».

Les modalités d'application de ces dispositions sont déterminées par les articles D. 211-10 à R. 211-21-1 du code de la sécurité intérieure. L'article R. 211-13 dispose ainsi que « l'emploi de la force par les représentants de la force publique n'est possible que si les circonstances le rendent absolument nécessaire au maintien de l'ordre public » et que « la force déployée doit être proportionnée au trouble à faire cesser et son emploi doit prendre fin lorsque celui-ci a cessé ».

Hormis les cas prévus au dernier alinéa de l'article L. 211-9 (violences ou voies de fait ou défense du terrain), les représentants de la force publique ne peuvent, en vertu de l'article R. 211-14, « faire usage d'armes à feu pour le maintien de l'ordre public que sur ordre exprès des autorités habilitées à décider de l'emploi de la force dans des conditions définies à l'article R. 211-21 ». Cet ordre est transmis « par tout moyen permettant d'en assurer la matérialité et la traçabilité ». Le rapport de Mme Cazaux-Charles précise que ces moyens peuvent être l'enregistrement des échanges radio ou la tenue d'un registre de main courante relatant, au fur et à mesure, la succession horodatée des évènements et instructions et que, sous cette condition, il est donc possible d'utiliser d'autres moyens de communication que l'ordre écrit.

Par ailleurs, il apparaît que cette différence de régime d'ouverture du feu entre policiers et gendarmes est de plus en plus mal acceptée, comme votre rapporteur a pu le constater lors des auditions qu'il a conduites avec les représentants des organisations syndicales de policiers. Comme le souligne le rapport de la mission dirigée par Mme Cazaux-Charles, cette différence de traitement « est ressentie comme une source d'incompréhension génératrice d'un malaise certain » et la multiplicité des fondements juridiques induit quant à elle « une complexité apparente qui malmène le principe de sécurité juridique et la nécessité d'accessibilité du droit ».

Enfin, l'harmonisation des règles relatives à l'usage des armes constitue l'occasion d'offrir aux forces de l'ordre un « cadre lisible et prévisible », d'une part, « prenant en compte la spécificité de leurs missions et modes d'intervention » et, d'autre part, en le rendant plus prévisible « en y intégrant les principes dégagés par la jurisprudence, notamment européenne », relatifs à la « double condition tenant au critère d'absolue nécessité et de stricte proportionnalité ».


* 36 CEDH 27 sept. 1995, Mc Cann, Farell et Savage C/ RU.

* 37 CEDH 17 avril 2014, Guerdner contre France.

* 38 Crim., 26 juillet 2000, n° 00-83.552.

* 39 Crim., 16 oct. 1979, D. 1980 IR p.522 note Puech.

* 40 Crim., 18 fév. 2003, 02-80.095, Bull. crim., 2003 N° 41 p. 154.

* 41 CEDH 5 juin 2012, Ülüfer contre Turquie.

* 42 Cass. crim. 14 mars 1989.

* 43 Cass. crim. 1er décembre 1955.

* 44 Point 7 de l'avis : « Le Conseil d'Etat approuve l'objectif du Gouvernement de créer un cadre de l'usage des armes commun à toutes les forces de l'ordre. Il le considère d'abord justifié par le rapprochement des forces de police et de gendarmerie, engagé depuis plusieurs années, ainsi que par la similarité des conditions dans lesquelles policiers, gendarmes, douaniers et militaires réquisitionnés et déployés sur le territoire national sont engagés dans des opérations de sécurité de même nature et exposés à des risques comparables ».

* 45 Défini par le premier alinéa du même article comme un rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un lieu public susceptible de troubler l'ordre public.