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Projet de loi relatif à la sécurité publique

18 janvier 2017 : Sécurité publique ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER - USAGE DES ARMES PAR LES FORCES DE L'ORDRE

Article 1er (art. L. 435-1 [nouveau], L. 214-2, L. 214-3 [abrogé] et L. 511-5-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure, art. 56 et 61 du code des douanes, art. L. 2338-3 du code de la défense, art. 122-4-1 [abrogé] du code pénal et art. 12 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) - Création d'un régime unifié d'usage des armes applicable aux membres des forces de sécurité intérieure

L'article 1er constitue la traduction législative de la réflexion lancée par le Gouvernement à la fin du mois d'octobre 2016 dans le but, selon les propos du ministre de l'intérieur tenus à l'issue de la rencontre avec les organisations syndicales le 26 octobre 2016, de faire évoluer les règles de la légitime défense pour « protéger au maximum les forces de l'ordre, dans un cadre juridique scrupuleusement conforme à notre État de droit ». Les évolutions juridiques proposées s'inscrivent à cet égard dans le droit fil des analyses formulées dans le rapport de la mission conduite par Mme Hélène Cazaux-Charles, directrice de l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ), dont votre rapporteur a présenté les principaux éléments dans son exposé général.

Le I du présent article complète le titre III du livre IV du code de la sécurité intérieure par un nouveau chapitre V intitulé « Règles d'usage des armes » et composé d'un unique article L. 435-1. Sa rédaction et sa structure s'inspirent assez largement du régime juridique applicable aux militaires de la gendarmerie nationale résultant de l'article L. 2338-3 du code de la défense, tout en y apportant les modifications de nature à moderniser ce cadre légal et à le rendre pleinement conforme aux exigences de la CEDH et de la Cour de cassation.

· Le champ d'application

Les dispositions de l'article L. 435-1 seraient applicables aux agents de la police nationale et aux militaires de la gendarmerie nationale. S'agissant des membres des deux principales forces de sécurité intérieure, seraient ainsi concernés :

- pour la police nationale, les fonctionnaires des services actifs (membres du corps de conception et de direction, du corps des officiers ainsi que du corps d'encadrement et d'application de la police nationale), les adjoints de sécurité et les réservistes ;

- pour la gendarmerie nationale : les officiers et sous-officiers, les gendarmes adjoints volontaires, les réservistes membres de la réserve opérationnelle.

Ces règles d'usage des armes ne seraient applicables qu'à la condition que le policier ou le gendarme agisse dans l'exercice de ses fonctions et qu'il soit revêtu de son uniforme ou des insignes extérieurs et apparents de sa qualité51(*).

Cette disposition doit être analysée à la lumière des nouvelles règles qui autorisent désormais les agents de la police nationale ou les militaires de la gendarmerie nationale à porter leur arme en dehors du service52(*). En dehors des heures de service, un agent ou un militaire contraint à faire usage de son arme, par exemple en cas d'agression soudaine, ne pourrait voir son irresponsabilité pénale reconnue que dans le cadre de la légitime défense ou de l'état de nécessité et non en application de nouvelles règles fixées par le projet de loi. En revanche, engagé, en dehors des heures de service, dans une situation opérationnelle lui permettant de revêtir les insignes de sa qualité, le policier ou le gendarme se retrouve de facto basculé dans le cadre de ses fonctions et bénéficie alors du nouveau régime juridique53(*).

· La transcription des principes jurisprudentiels

Conformément aux explications fournies par votre rapporteur dans son exposé général, ce nouveau cadre légal assujettit explicitement l'usage des armes aux conditions définies par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme et de la Cour de cassation tenant à l'absolue nécessité54(*) et à la stricte proportionnalité55(*).

Alors que l'absolue nécessité constitue une référence directe à l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, le principe de stricte proportionnalité résulte essentiellement de la jurisprudence, tant de la CEDH que de la Cour de cassation.

En matière de légitime défense, dans l'appréciation du caractère proportionné de la riposte, la Cour de cassation se refuse à toute analyse de l'équilibre entre le dommage évité grâce à l'intervention et la conséquence du geste contesté. Ainsi, elle a rappelé que « les conditions dans lesquelles les policiers ont mis en place, en amont, l'opération de surveillance et les conditions dans lesquelles ils ont décidé de procéder à l'interpellation de Nicolas X... n'ont pas à interférer sur l'appréciation de l'état de légitime défense, lequel doit être examiné, (...) au moment précis de l'atteinte ; que, par ailleurs, la notion de proportionnalité ne doit être appréhendée qu'entre l'atteinte injustifiée et l'acte commandé par la légitime défense et nullement, (...) entre le mal que l'on cherchait à éviter et le préjudice effectif »56(*).

À titre d'illustration, la Cour de cassation estime que l'action est proportionnée lorsqu'un policier, pour sauver la vie de son collègue sur lequel fonce délibérément un véhicule, blesse mortellement le conducteur par des tirs directs57(*). Dans un arrêt plus récent58(*), la Cour de cassation retient également l'irresponsabilité pénale d'un gendarme en constatant que « son acte, qui visait principalement sa défense et l'immobilisation du véhicule, n'apparaît ainsi nullement disproportionné face au péril imminent auquel il a dû faire face ». Dans une autre espèce, la Cour de cassation retient la légitime défense au bénéfice du militaire en situation de maintien de l'ordre qui utilise son fusil d'assaut contre un forcené qui l'attaque à mains nues, en considérant que « les moyens de défense utilisés étaient proportionnés à la gravité de l'atteinte et ne dépassaient pas les limites rendues nécessaires par la défense légitime de soi-même et d'autrui »59(*).

· Les cas d'usage des armes

L'article L. 435-1 prévoirait cinq cas dans lesquels l'usage de l'arme constituerait, au titre de l'autorisation donnée par la loi conformément à l'article 122-4 du code pénal, une cause d'exonération de la responsabilité pénale. Ces cinq cas s'ajouteraient au régime spécifique prévu par le code pénal60(*) et le code de la sécurité intérieure61(*) en matière de dispersion d'attroupement, que votre rapporteur a présenté dans son exposé général. Les dispositions effectuant ce renvoi à ce régime juridique ont été modifiées par un amendement rédactionnel COM-23 présenté par votre rapporteur.

Atteintes à la vie et menaces par des individus armés

Le 1° s'inspire assez largement des dispositions relatives à la légitime défense, même s'il en élargit légèrement le cadre. Il est applicable soit « lorsque des atteintes à la vie ou à l'intégrité physique sont portées » contre un membre des forces de l'ordre ou contre autrui soit « lorsque des personnes armées menacent leur vie ou leur intégrité physique ou celles de tiers ». La première hypothèse mentionnée par le 1° s'écarte de la rédaction actuelle du 1° de l'article L. 2338-3 du code de la défense - qui fait référence à « des violences ou des voies de fait62(*) » -, termes qui ont été jugés trop larges par la mission conduite par Mme Cazaux-Charles et donc contraires au principe de proportionnalité. Elle en constitue également un élargissement en prévoyant son application en cas d'atteinte portée à autrui, ce qu'exclut l'actuelle rédaction du code de la défense. De même, la seconde hypothèse liée à des individus armés a été précisée par rapport au droit actuellement en vigueur pour les gendarmes, celui-ci ne prévoyant pas que ces individus armés doivent menacer la vie ou l'intégrité physique.

Votre rapporteur partage ces analyses et souscrit à la rédaction proposée par le Gouvernement, sous réserve d'une précision rédactionnelle résultant de l'adoption par votre commission de l'amendement COM-24.

Votre rapporteur relève que, tout en s'approchant des règles de la légitime défense de l'article 122-5 du code pénal, le 1° de ce nouvel article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure constitue un complément utile à ces dispositions en sécurisant les conditions de l'usage de l'arme dans le cas d'un individu qui menacerait avec une arme un membre des forces de l'ordre ou un tiers. En effet, même si la jurisprudence reconnaît la légitime défense putative63(*), les nouvelles dispositions mettent les membres des forces de l'ordre à l'abri de toute incertitude jurisprudentielle à cet égard.

Enfin, votre rapporteur note que le Gouvernement, dans l'exposé des motifs de l'article 1er du projet de loi, souligne qu'en fonction de la dynamique immédiate propre à l'acte de violence, « il n'est pas toujours possible pour les agents publics de disposer du temps suffisant pour effectuer des sommations sans exposer leur vie ou celle d'autrui ». Toutefois, la réalisation de sommations pourrait s'avérer possible dans d'autres situations, « notamment lorsque les agents des forces de sécurité se trouvent en présence de personnes armées dont le comportement leur permet raisonnablement de craindre une atteinte imminente à leur vie ou à leur intégrité physique, au sens de la jurisprudence européenne ».

Ces considérations ont ainsi conduit le Gouvernement à ne pas rendre obligatoire, pour la seconde hypothèse du 1°, le recours à des sommations alors qu'il y était invité par le rapport de la mission confiée à Mme Cazaux-Charles, « pour préserver la capacité de réaction des agents des forces de sécurité en toutes circonstances », l'exposé des motifs soulignant néanmoins que, dans les cas où cela sera possible, « la réalisation de sommations permettra de faciliter la qualification de la menace imminente, ainsi que d'établir plus aisément la nécessité et la proportionnalité de l'usage de l'arme lorsque la menace s'actualise ». Votre rapporteur partage l'analyse faite dans l'exposé des motifs et souscrit ainsi au choix fait par le Gouvernement sur ce point.

Défense du terrain et garde des postes et des personnes

Le deuxième cas d'usage des armes au titre de l'article L. 435-1, défini au 2°, est applicable lorsque, « après deux sommations faites à haute voix », les membres des forces de l'ordre « ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent, les postes ou les personnes qui leur sont confiés ». Au regard de la rédaction actuelle du 2° de l'article L. 2338-3 du code de la défense, le texte du projet de loi :

- ajoute la nécessité de deux sommations64(*), qui n'était pas prévue jusqu'alors par le droit en vigueur. Comme indiqué dans l'étude d'impact du projet de loi, une telle situation n'exige en effet pas, en principe, une intervention instantanée, ce qui justifie pleinement le recours aux sommations. Au surplus, il apparaît que de telles sommations sont prévues à l'article L. 4123-12 du code de la défense s'agissant de l'usage des armes en cas d'intrusion dans une zone de défense hautement sensible, disposition de même portée que le 2° de ce nouvel article L. 435-1 ;

- n'a pas repris la seconde hypothèse que cet alinéa visait, à savoir une résistance telle « qu'elle ne puisse être vaincue que par la force des armes ». Comme souligné également dans l'étude d'impact, cette hypothèse était devenue inutile dès lors qu'elle ne permettait d'intervenir qu'en cas de résistance armée, situation qui recoupe la seconde hypothèse, décrite ci-dessus, prévue au 1° de l'article L. 435-1.

D'une manière générale, ce 2° pourrait apparaître redondant avec le régime spécifiquement applicable en matière de dispersion d'attroupement. Toutefois, il apparaît que ses dispositions pourraient trouver à s'appliquer dans des cas autres que la dispersion d'attroupement, par exemple en cas d'attaque d'un commissariat de police ou d'une brigade de gendarmerie, d'une préfecture ou d'un site sensible, ou dans le cadre d'une mission de protection rapprochée d'une personne.

L'arrêt d'un fugitif

Le 3° de l'article L. 435-1 constitue, avec le cas mentionné au 4°, l'une des dispositions les plus sensibles du nouveau régime juridique en ce qu'il traite des conditions dans lesquelles l'usage des armes est autorisé pour stopper un fugitif. La condamnation de la France par la CEDH dans l'affaire Guerdner65(*) faisait suite à une situation dans laquelle un gendarme avait fait usage, à plusieurs reprises, de son arme à feu, conformément au 3° de l'article L. 2338-3 du code de la défense, à l'encontre d'une personne placée en garde à vue qui tentait de s'échapper et qui décéda de ses blessures par balles. Si la cour d'assises du Var, dans un arrêt du 17 septembre 2010, devenu définitif en l'absence d'appel du ministère public, acquitta le gendarme au motif qu'il avait agi dans le respect des prescriptions législatives ou réglementaires, la Cour européenne des droits de l'homme considéra pour sa part, au vu des circonstances de l'espèce, que le fugitif, non armé et entravé, « pouvait difficilement représenter une menace immédiate pour la vie ou l'intégrité physique d'autrui » et que « d'autres possibilités d'action s'offraient au gendarme pour tenter l'arrestation de Joseph Guerdner, au lieu d'ouvrir le feu ». Par conséquent, la Cour estima que, dans les circonstances de cette affaire, « l'article 2 de la Convention interdisait tout recours à une force potentiellement meurtrière, nonobstant le risque de fuite » de l'intéressé et condamna la France à verser des dommages aux ayant-droits de la personne tuée par balles.

Votre rapporteur rappelle au demeurant que les dispositions du 3° de l'article L. 2338-3 du code de la défense n'ont pas été jugées contraires à la convention européenne par la CEDH au regard tant des textes réglementaires d'application pris en 1996, 2003 et 200666(*) qui sont venus en préciser la portée dans un sens restrictif, notamment en faisant une référence expresse à l'article 2 de la convention et à la condition de nécessité absolue de l'usage des armes, que de la jurisprudence de la Cour de cassation qui exige que le recours à la force meurtrière soit absolument nécessaire au regard des circonstances de l'espèce67(*).

En effet, si le fait d'empêcher l'évasion d'une personne détenue est explicitement prévu par l'article 2 de la convention européenne, la CEDH rappelle régulièrement que « le but légitime d'effectuer une arrestation régulière ne peut justifier de mettre en danger des vies humaines qu'en cas de nécessité absolue. (...) En principe il ne peut y avoir pareille nécessité lorsque l'on sait que la personne qui doit être arrêtée ne représente aucune menace pour la vie ou l'intégrité physique de quiconque et n'est pas soupçonnée d'avoir commis une infraction à caractère violent, même s'il peut en résulter une impossibilité d'arrêter le fugitif »68(*).

Comme le précise l'étude d'impact du projet de loi, « dans son appréciation in concreto, la CEDH tient compte :

- du profil du fugitif : criminel endurci et aguerri69(*) ou non70(*) ;

- de son caractère déterminé ;

- de la menace d'un passage à l'acte ;

- et alors même que les autorités ne pouvaient savoir avec certitude si l'individu serait ou non passé à l'acte ».

En outre, il est rappelé que « dans tous les cas, l'absolue nécessité rapportée à l'usage des armes par les forces de sécurité doit être appréciée au moment du tir et compte tenu des informations dont dispose celui qui fait usage de son arme quant au profil et aux motivations de la personne qu'il cherche à arrêter, à l'existence d'un danger et à la nécessité de mettre la personne hors d'état de nuire ».

Il résulte de ces analyses que le projet de loi ne pouvait proposer une stricte reprise des dispositions du 3° de l'article L. 2338-3 qui autorise actuellement l'usage de la force armée par les gendarmes « lorsque les personnes invitées à s'arrêter par des appels répétés de " Halte gendarmerie " faits à haute voix cherchent à échapper à leur garde ou à leurs investigations et ne peuvent être contraintes de s'arrêter que par l'usage des armes ».

Dans ces conditions, la nouvelle rédaction proposée pour le 3° de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure prévoit désormais la possibilité d'un tel usage des armes par les membres des forces de l'ordre « lorsque, immédiatement après deux sommations adressées à haute voix à des personnes qui cherchent à échapper à leur garde ou à leurs investigations, ils ne peuvent contraindre ces personnes à s'arrêter que par l'usage de leurs armes, dans le but de les empêcher de perpétrer de manière imminente des atteintes à leur vie ou à leur intégrité physique ou à celles de tiers ». Ce critère supplémentaire consistant à n'autoriser l'usage de l'arme, en cas de nécessité absolue et de manière strictement proportionnée, que pour empêcher le fugitif de perpétrer de manière imminente des atteintes à la vie ou à l'intégrité physique des membres des forces de l'ordre ou d'autrui permet ainsi de rendre ce dispositif parfaitement conforme avec les critères jurisprudentiels définis par la CEDH et la Cour de cassation.

Comme souligné par l'étude d'impact, « toute autre interprétation, et notamment celle qui consisterait à permettre un usage de l'arme pour seulement empêcher la fuite d'un individu, y compris s'il est soupçonné de meurtre mais dont rien ne permet de penser qu'il va réitérer son acte, ne serait pas compatible avec l'exigence de nécessité posée par la CEDH ».

Si votre rapporteur est parfaitement conscient des exigences résultant de la jurisprudence de la CEDH, les auditions qu'il a menées l'ont néanmoins conduit à s'interroger sur les fortes restrictions posées par ce cas d'usage des armes et sur leur caractère opérationnel pour les agents en charge de l'appliquer. En effet, dans le cas où un membre des forces de l'ordre ferait usage de son arme à feu dans un tel cas de figure, il lui appartiendrait de démontrer que le fugitif allait perpétrer une atteinte imminente à la vie ou l'intégrité physique. Or, comme souligné lors des auditions, le jugement de cette imminence est subjectif et son caractère certain est indémontrable. Il y a donc fort à parier que la rédaction proposée par le projet de loi conduise les responsables en charge des forces de sécurité intérieure à élaborer des consignes restreignant, voire prohibant, l'usage de l'arme à feu dans un tel cas de figure. Une telle situation constituerait un recul pour la gendarmerie et n'apporterait par conséquent aucune sécurité juridique pour les policiers et la portée pratique de ce dispositif serait nulle.

Par conséquent, dans le droit fil des propositions faites à cet égard par la mission conduite par Mme Cazaux-Charles, l'amendement COM-25, présenté par votre rapporteur et adopté par votre commission, reformule les conditions d'ouverture du feu dans cette hypothèse en reprenant une rédaction s'inspirant des dispositions relatives au « périple meurtrier ». L'usage de la force armée ne serait ainsi possible que si la personne ne peut être arrêtée que par cet usage et lorsque l'agent aura des « raisons réelles et objectives d'estimer probable la perpétration » par le fugitif d'atteintes à la vie ou à l'intégrité physique de l'agent ou d'autrui. Votre rapporteur estime en effet appropriée cette référence aux « raisons réelles et objectives », retenue par le dispositif relatif au périple meurtrier, qui pourront tenir compte des circonstances de la situation auxquelles les agents seront confrontés (fugitif armé ou non, en ayant déjà fait usage ou non, acceptant ou non de déférer aux sommations, etc.). L'utilisation d'une terminologie commune à plusieurs cas d'usage des armes sera en outre de nature à permettre la création, le cas échéant, d'une jurisprudence unifiée en la matière.

L'immobilisation d'un véhicule

Dans sa version actuellement en vigueur, le 4° de l'article L. 2338-3 du code de la défense permet aux gendarmes de faire usage de la force « lorsqu'ils ne peuvent immobiliser autrement les véhicules, embarcations ou autres moyens de transport dont les conducteurs n'obtempèrent pas à l'ordre d'arrêt ».

La rédaction proposée pour le 4° de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure constitue la stricte reprise des dispositions du code de la défense en y ajoutant, comme au 3°, l'encadrement lié à l'usage de l'arme par les membres des forces de l'ordre uniquement dans le but d'empêcher le conducteur fugitif de perpétrer de manière imminente des atteintes à leur vie ou à leur intégrité physique ou à celles de tiers. Là encore, il ne saurait être question d'autoriser l'usage des armes pour arrêter un véhicule indépendamment de toute considération relative à la dangerosité de ses occupants. Du reste, la Cour de cassation a déjà eu l'occasion, pour juger de la légalité de l'usage des armes dans un tel cas de figure, d'examiner non seulement la situation de fuite, mais également la dangerosité de la conduite du véhicule71(*).

Conformément aux analyses présentées ci-dessus au 3° et pour les mêmes motivations, l'amendement COM-26, adopté par votre commission sur proposition de son rapporteur, reformule ces dispositions pour que l'usage de la force soit possible quand l'agent aura des « raisons réelles et objectives d'estimer probable la perpétration » par le conducteur d'atteintes à la vie ou à l'intégrité physique de l'agent ou d'autrui.

L'intégration des dispositions relatives au « périple meurtrier »

Par cohérence avec la création d'un régime unifié et dans un souci de lisibilité et d'accessibilité du droit, le 5° de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure reprend les dispositions relatives à l'usage des armes résultant de l'article 51 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 précitée, qui autorise un tel usage pour mettre fin à un « périple meurtrier »72(*). Le législateur, en particulier le Sénat sur proposition de votre commission73(*), avait en effet souhaité, lors de l'examen du projet de loi, que ces dispositions figurent au sein du code pénal. Par conséquent, ce dispositif avait été intégré au sein d'un nouvel article 122-4-1.

Tout en relevant que le transfert de ce dispositif s'effectue sans modification de sa rédaction, votre rapporteur ne peut que se résoudre à une telle insertion au sein du code de la sécurité intérieure dans un souci de regroupement de l'ensemble des cas légaux d'usage des armes au sein d'un article unique du code de la sécurité intérieure. Il en résulte que le VI de l'article 1er abroge l'article 122-4-1 du code pénal.

· L'immobilisation des véhicules par des matériels appropriés

Le Gouvernement a souhaité mettre à profit la réforme proposée par le présent article pour procéder également à une harmonisation entre les différentes forces de sécurité intérieure des conditions dans lesquelles leurs membres peuvent faire usage de matériels appropriés pour immobiliser les moyens de transport.

À cet effet, une référence est faite, au sein du nouvel article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure, à cette possibilité d'utiliser de tels matériels tout en renvoyant la définition des modalités d'application à l'article L. 214-2. Dans sa rédaction actuelle, cet article précise que les personnels de la police nationale revêtus de leurs uniformes ou des insignes extérieurs et apparents de leur qualité sont autorisés à faire usage de matériels appropriés pour immobiliser les moyens de transport dans trois cas :

- lorsque le conducteur ne s'arrête pas à leurs sommations ;

- lorsque le comportement du conducteur ou de ses passagers est de nature à mettre délibérément en danger la vie d'autrui ou d'eux-mêmes ;

- en cas de crime ou délit flagrant, lorsque l'immobilisation du véhicule apparaît nécessaire en raison du comportement du conducteur ou des conditions de fuite.

Il dispose également que ces matériels doivent être conformes à des normes techniques définies par arrêté du ministre de l'intérieur.

L'article L. 214-3 précise pour sa part que les militaires de la gendarmerie nationale, conformément au dernier alinéa de l'article L. 2338-3 du code de la défense, « sont autorisés à faire usage de tous engins ou moyens appropriés tels que herses, hérissons, câbles, pour immobiliser les moyens de transport quand les conducteurs ne s'arrêtent pas à leurs sommations ».

Par conséquent, dans le but d'unifier ces régimes, le II de l'article 1er du projet de loi étend le bénéfice de l'article L. 214-2 aux militaires de la gendarmerie nationale tandis que son III abroge l'article L. 214-3.

Par souci de simplification de la rédaction du texte proposé par l'article 1er, l'amendement COM-27 de votre rapporteur supprime le renvoi, au sein de l'article L. 435-1, au régime juridique d'utilisation de matériels pour immobiliser les véhicules afin de ne pas créer de confusion entre celui-ci et celui relatif à l'usage des armes.

· L'extension des nouveaux régimes aux douaniers

À l'instar des militaires de la gendarmerie nationale, les agents des douanes disposent, à l'article 56 du code des douanes, d'un cadre légal spécifique relatif à l'usage des armes. Dans sa rédaction actuelle, ce dispositif précise qu'outre le cas de légitime défense, les agents des douanes peuvent faire usage de leurs armes dans quatre cas :

- lorsque des violences ou voies de fait sont exercées contre eux ou lorsqu'ils sont menacés par des individus armés ;

- lorsqu'ils ne peuvent immobiliser autrement les véhicules, embarcations et autres moyens de transport dont les conducteurs n'obtempèrent pas à l'ordre d'arrêt ;

- lorsqu'ils ne peuvent autrement s'opposer au passage d'une réunion de personnes qui ne s'arrêtent pas aux sommations qui leur sont adressées ;

- lorsqu'ils ne peuvent capturer vivants les chiens, les chevaux et autres animaux employés pour la fraude ou que l'on tente d'importer ou d'exporter frauduleusement ou qui circulent irrégulièrement.

Si les deux premiers cas correspondent strictement aux hypothèses visées par les 1° et 4° de l'article L. 2338-3 du code de la défense, il n'en est en revanche pas de même des deux autres cas de figure.

Animé par le souci de créer un régime unique d'usage des armes applicable à l'ensemble des forces de sécurité intérieure tenant compte des critères de la jurisprudence de la CEDH et de la Cour de cassation, le IV de l'article 1er abroge les dispositions spécifiques aux douaniers afin de leur rendre applicable, par un renvoi à l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure, le nouveau régime d'utilisation des armes. Si l'hypothèse de l'opposition au passage d'une réunion de personnes est couvert par les dispositions relatives à la défense du terrain prévu au 2° de l'article L. 435-1, tel n'est en revanche pas le cas des dispositions relatives à l'usage des armes sur les animaux que le Gouvernement n'a cependant pas souhaité reprendre en raison du caractère relativement obsolète de leur rédaction et du faible nombre de situations opérationnelles concernées.

À cette occasion, le IV procède également à un renvoi, au sein de l'article 61 du code des douanes, à l'article L. 214-2 du code de la sécurité intérieure pour que les douaniers soient assujettis au même régime juridique en matière d'utilisation de matériels appropriés pour immobiliser les moyens de transport. Ces matériels devraient être conformes à des normes techniques définies par arrêté du ministre chargé des douanes. Votre commission a adopté, à ce renvoi, un amendement COM-29 de simplification rédactionnelle.

· L'extension des nouveaux régimes à certains militaires

Compte tenu de l'insertion d'un régime unifié d'usage des armes au sein du code de la sécurité intérieure, le V de l'article 1er propose une réécriture complète de l'article L. 2338-3 du code de la défense.

Son premier alinéa effectue un renvoi, pour les militaires de la gendarmerie nationale, aux dispositions du code de la sécurité intérieure relatives à l'usage des armes (article L. 435-1) et à l'usage de matériels appropriés pour immobiliser les moyens de transport (article L. 214-2).

À l'instar de ce qu'avait prévu le législateur pour les nouvelles dispositions relatives au « périple meurtrier » dans la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 précitée, le deuxième alinéa de l'article L. 2338-3 étend aux militaires déployés sur le territoire national dans le cadre des réquisitions prévues à l'article L. 1321-1 du code de la défense74(*) le bénéfice des régimes juridiques relatifs à l'usage des armes et des matériels d'immobilisation des moyens de transport du code de la sécurité intérieure.

Enfin, conformément à une demande formulée par le ministère de la défense dans le cadre des travaux conduits par la mission confiée à Mme Cazaux-Charles, le dernier alinéa étendrait également le bénéfice de ces deux régimes juridiques aux militaires chargés de la protection des installations militaires. S'agissant des règles d'usage des armes, seul le bénéfice des 1° à 4° de l'article L. 435-1 leur serait offert, ces militaires n'ayant pas vocation à intervenir dans le cadre d'une intervention relative à un « périple meurtrier ». Outre des précisions rédactionnelles, l'amendement COM-30 rectifié de votre rapporteur précise, à l'instar des militaires requis pour des missions de sécurité intérieure, que ces dispositions ne sont applicables qu'aux militaires chargés de la protection d'installations situées sur le territoire national.

· La question des policiers municipaux

Par l'amendement COM-28 rectifié de son rapporteur, votre commission a inséré des dispositions relatives aux conditions dans lesquelles les policiers municipaux, qui constituent également l'une des principales forces de sécurité intérieure exerçant des missions de sécurité publique au bénéfice de nos concitoyens, peuvent faire usage de leur arme.

En effet, aux termes de l'article L. 511-5 du code de la sécurité intérieure, les agents de police municipale peuvent être autorisés nominativement par le préfet, sur demande motivée du maire, à porter une arme, sous réserve de l'existence d'une convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État75(*). Votre rapporteur relève au demeurant que l'article 16 de la loi de prorogation de l'état d'urgence du 21 juillet 201676(*) a facilité les conditions d'armement des polices municipales.

Dans ces conditions, votre rapporteur a estimé anormal, comme l'ont souligné la totalité des syndicats de policiers municipaux lui ayant adressé une contribution écrite, au regard des missions exercées par les polices municipales et, dans la plupart des cas, du niveau des agents recrutés et de leur formation au maniement des armes, que ne leur soit pas ouvert, en partie, le régime juridique relatif à l'usage des armes créé par l'article 1er. Il a par conséquent proposé à la commission, qui l'a accepté, que le cas prévu par le 1° de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure soit rendu applicable à un policier municipal faisant usage de la force. Cet usage obéira bien entendu pleinement aux principes de nécessité absolue et de stricte proportionnalité et ne sera applicable qu'aux policiers municipaux en fonction et revêtus de leur uniforme.

· La question des agents de surveillance de l'administration pénitentiaire

Comme rappelé dans l'exposé général du présent rapport, les agents de l'administration pénitentiaire disposent d'un cadre juridique spécifique relatif à l'usage des armes, défini à l'article 12 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire77(*) et dont les modalités d'application sont fixées aux articles R. 57-7-83 et R. 57-7-84 du code de procédure pénale.

Votre rapporteur a estimé utile de modifier le cadre législatif applicable aux agents de l'administration pénitentiaire tant pour inscrire dans celui-ci les principes juridiques résultant de la jurisprudence de la CEDH (absolue nécessité et stricte proportionnalité) que pour tenir compte des nouvelles missions que certains de ces agents sont amenés, ou seront amenés à exercer, en particulier dans le domaine des extractions judiciaires et des transfèrements.

Par conséquent, son amendement COM-31 étend, à l'article 12 de la loi pénitentiaire, aux agents de l'administration pénitentiaire le bénéfice des 1° et 2° de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure, en lieu et place de la référence à la légitime défense, dont les dispositions trouvent en tout état de cause à s'appliquer, et précise que lorsqu'ils recourent à la force, « ils ne peuvent le faire qu'en cas d'absolue nécessité et de manière strictement proportionnée ».

D'une manière générale, votre rapporteur souhaite conclure son commentaire de l'article 1er pour relever que l'évolution de la législation relative à l'usage des armes, compte tenu de l'importance de ses conséquences pour la vie humaine, devra être accompagnée d'une très importante campagne de communication et de formation auprès des agents et militaires, dans les écoles, mais également auprès de ceux qui sont déjà en fonction et qui devront appréhender et intégrer, de manière concrète et opérationnelle, de nouvelles pratiques relatives à l'usage de la force armée. Votre rapporteur ne néglige pas à cet égard le défi que constitue un tel objectif pour les directions générales de la police et de la gendarmerie nationales.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.


* 51 Tel que le brassard siglé « Police » pour les personnels n'exerçant pas leurs fonctions en uniforme.

* 52 En application de l'arrêté du 25 juillet 2016 modifiant l'arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d'emploi de la police nationale. Le port d'arme hors service est subordonné à une déclaration préalable par le fonctionnaire de police à son chef de service. Pour la gendarmerie nationale, des dispositions similaires ont été prises en vertu de la note expresse

n° 57921/GEND/DOE/SDSPSR/BSP du 4 juillet 2016.

* 53 Cette interprétation est d'autant plus valable au regard des dispositions de l'article R. 434-19 du code de la sécurité intérieure qui dispose que « lorsque les circonstances le requièrent, le policier ou le gendarme, même lorsqu'il n'est pas en service, intervient de sa propre initiative, avec les moyens dont il dispose, notamment pour porter assistance aux personnes en danger ».

* 54 Cass. crim., 18 février 2003 n° 02-80095 ; CEDH Mc Cann et autres c/ Royaume-Uni, 27 septembre 1995 ; CEDH Guerdner et autres c/ France, 17 avril 2014.

* 55 CEDH Perk et autres c/ Turquie, 28 mars 2006.

* 56 Crim., 10 octobre 2007, pourvoi n° 06-88. 426, arrêt n° 5421.

* 57 Crim., 10 octobre 2007, pourvoi n° 06-88. 426, arrêt n° 5421.

* 58 Crim., 12 mars 2013, pourvoi n° 12-82683.

* 59 Crim., 9 février 2010, pourvoi n° 09-81399.

* 60 Article 431-3 du code pénal.

* 61 Article L. 211-9 du code de la sécurité intérieure.

* 62 La notion de voies de fait est désormais assimilée à tout type de violence non physique, par exemple des violences psychiques.

* 63 La légitime défense est reconnue parce que l'auteur de l'infraction se croyait légitimement menacé, quand bien même il apparaît, à l'issue de l'action, que la menace n'était pas réelle (cas de l'arme factice par exemple).

* 64 Contrairement au cas prévu au 3°, l'usage de la force armée n'est cependant pas requis immédiatement après sommation.

* 65 CEDH, arrêt Guerdner c/ France, 17 avril 2014.

* 66 Circulaires de la gendarmerie nationale relatives à l'usage des armes. Le texte désormais en vigueur est la circulaire n° 133000/GEND/DOE/SDSPSR/BSP du 6 octobre 2014 relative à l'emploi en service de l'armement de dotation par les militaires de la gendarmerie.

* 67 Voir paragraphe 66 de l'arrêt du 17 avril 2014.

* 68 CEDH, arrêt de Grande chambre du 6 juillet 2005, Natchova et autres c. Bulgarie, req. n°s 43577/98 et 43579/98, § 107] » (§ 63). Il est fait application de la même jurisprudence dans l'arrêt du 5 juin 2012 : Ülüfer c. Turquie, et l'arrêt du 17 avril 2014 : Guerdner et autres c. France.

* 69 Finogenov c. Russie 2011 §200.

* 70 Andronicou et Constantinou, précité, § 183, arrêt dans lequel la Cour a souligné que le preneur d'otages « n'était pas un terroriste ou un criminel endurci ».

* 71 Cass. crim, 5 janvier 2000, Bull. crim. n° 3.

* 72 Dispositions qui permettent un usage absolument nécessaire et strictement proportionné des armes « dans le but exclusif d'empêcher la réitération, dans un temps rapproché, d'un ou plusieurs meurtres ou tentatives de meurtre venant d'être commis, lorsque l'agent a des raisons réelles et objectives d'estimer que cette réitération est probable au regard des informations dont il dispose au moment où il fait usage de son arme ».

* 73 Rapport n° 491 (2015-2016) précité fait par M. Michel Mercier.

* 74 À l'instar des militaires déployés dans le cadre de l'opération « Sentinelle ».

* 75 En vertu de l'article L. 512-6, « la convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État précise la nature et les lieux des interventions des agents de police municipale. Elle détermine les modalités selon lesquelles ces interventions sont coordonnées avec celles de la police et de la gendarmerie nationales ».

* 76 Loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste.

* 77 Ces agents ne doivent « utiliser la force, le cas échéant en faisant usage d'une arme à feu, qu'en cas de légitime défense, de tentative d'évasion ou de résistance par la violence ou par inertie physique aux ordres donnés ». L'article 12 de la loi pénitentiaire précise également que lorsqu'ils recourent à la force, « ils ne peuvent le faire qu'en se limitant à ce qui est strictement nécessaire ».