EXAMEN EN COMMISSION
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M. André Reichardt , rapporteur . - Cette proposition de loi a été déposée par M. Camille de Rocca Serra et plusieurs de ses collègues en octobre dernier.
Elle met en place un dispositif civil pour sécuriser la possession des biens par le jeu de la prescription acquisitive, et assouplir les règles de gestion des indivisions. Cela s'accompagne de mesures fiscales temporaires visant à inciter les Corses à sortir d'une situation foncière problématique.
Les chiffres avancés par le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, M. Camille de Rocca Serra, sont éloquents : l'absence de titre de propriété concernerait 34 % du total des parcelles en Corse.
Le texte comportait six articles à l'origine ; il n'en compte plus que cinq après que le Gouvernement a levé le gage prévu à l'article 6 au cours de son examen à l'Assemblée nationale. Les articles 1 er et 2 concernent le volet civil de la réforme, les articles 3 à 5 regroupent des dispositions de nature fiscale. Nous avons délégué l'examen au fond de ces articles à la commission des finances.
L'article 1 er crée un acte de notoriété acquisitive notarié. Dans la version initiale de la proposition de loi, lorsqu'un acte de notoriété notarié constatait une possession répondant aux conditions de l'usucapion, à savoir trente années de possession continue et non interrompue, paisible, publique et non équivoque, l'action en revendication de la personne qui se prétendait le véritable propriétaire du bien était enserrée dans un délai de cinq ans. Ces dispositions étaient applicables non seulement en Corse, mais aussi sur l'ensemble du territoire national, et ce pour les actes de notoriété établis jusqu'au 31 décembre 2027.
La proposition de loi a été modifiée en première lecture à l'Assemblée nationale. Désormais, seule l'action dirigée à l'encontre de l'acte de notoriété acquisitive serait encadrée par un délai de cinq ans. Il serait donc toujours possible d'exercer une action en revendication du bien au-delà des cinq années prévues. Cependant, dès lors que l'acte de notoriété acquisitive est devenu incontestable, la preuve que le possesseur n'est pas dans son bon droit serait plus difficile à apporter.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a estimé opportun de rappeler que la possession pouvait toujours se prouver par tous moyens, l'utilisation d'actes de notoriété acquisitive n'étant qu'une simple faculté. Elle a ensuite précisé la nature de ces actes. Ceux-ci devraient contenir des éléments matériels attestant des qualités et de la durée de la possession ; une publication par voie d'affichage et sur internet était prévue. À ces deux obligations, l'Assemblée nationale a ajouté une obligation de publicité au service de la publicité foncière. Elle a également supprimé le caractère temporaire du dispositif.
Enfin, l'Assemblée nationale a ajouté un nouvel article 2261-2 dans le code civil, selon lequel le possesseur est présumé propriétaire jusqu'à preuve du contraire et, à ce titre, est défendeur à l'action en revendication exercée par celui qui se prétend le véritable propriétaire.
Au fil des auditions, j'ai pu constater que les difficultés foncières liées à l'inexistence de titres de propriété étaient en réalité circonscrites à la Corse et à certaines collectivités ultramarines. Or il n'est pas satisfaisant de répondre à des difficultés locales spécifiques par une règle générale applicable à l'ensemble du territoire, où la propriété est constatée par titre et où la possession acquisitive ne joue qu'à la marge, dans des conditions strictement définies à l'article 2261 du code civil.
Lors de l'examen en première lecture du projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer, le Sénat a introduit dans le texte, à l'initiative du Gouvernement, un nouvel article 34 terdecies qui consacre l'utilisation des actes de notoriété acquisitive pour les immeubles situés en Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion, en Guyane, à Saint-Martin et à Mayotte, territoires ultramarins qui, comme la Corse, sont touchés par des désordres fonciers. La question est donc sur le point d'être réglée pour les territoires ultramarins, puisque le projet de loi relatif à l'égalité réelle outre-mer devrait être définitivement adopté d'ici peu. Il ne reste plus qu'à rendre ce dispositif applicable en Corse.
C'est dans cette perspective que nos collègues Joseph Castelli et Jacques Mézard ont récemment déposé un amendement au projet de loi de ratification de diverses ordonnances relatives à la Corse, reprenant en grande partie la présente proposition de loi. Cependant, notre commission des lois l'a déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
S'agissant du volet civil, cet amendement transposait pour la Corse l'article 34 terdecies du projet de loi relatif à l'égalité réelle outre-mer. Sur le fond, le recours aux actes de notoriété acquisitive était limité dans l'espace : seule la Corse était concernée. Il était également limité dans le temps, comme le prévoyait la présente proposition de loi dans sa rédaction initiale. Le dispositif ne devait s'appliquer qu'aux actes de notoriété acquisitive établis jusqu'au 31 décembre 2027, date à laquelle le groupement d'intérêt public pour la reconstitution des titres de propriété en Corse (Girtec) cessera de fonctionner.
Cet amendement ne reprenait pas certaines précisions inutiles introduites dans la proposition de loi par l'Assemblée nationale. À cet égard, il revenait aux termes de la proposition de loi initiale et définissait les actes de notoriété acquisitive comme des actes notariés de notoriété qui constatent « une possession répondant aux conditions de la prescription acquisitive », plutôt que comme des actes contenant les éléments matériels attestant des qualités et de la durée de cette possession. Enfin, il supprimait le nouvel article 2261-2 du code civil, qui ne faisait que rappeler l'application de la procédure civile de droit commun.
Pour ma part, j'estime que l'amendement de nos collèges Castelli et Mézard apporte une réponse pertinente à la problématique corse. Mon amendement COM-1 en reprend donc la teneur.
L'article 2 issu des travaux de l'Assemblée nationale prévoit l'assouplissement des règles de majorité applicables en matière d'indivision. Actuellement, le code civil impose une règle de majorité qualifiée des deux tiers des droits indivis pour effectuer les actes d'administration et de conservation d'un bien. Le seuil serait abaissé à la majorité simple lorsque la propriété est acquise par prescription constatée dans un acte de notoriété acquisitive. De même, l'unanimité ne serait plus exigée pour les actes de disposition sur un bien nouvellement titré, à la suite de l'établissement d'un acte de notoriété acquisitive. Une majorité des deux tiers suffirait alors.
Selon les auteurs de la proposition de loi, pour sortir de situations de blocage provoquées par le comportement d'une minorité, voire d'un seul indivisaire « taisant » ou en opposition franche avec les autres, les règles actuelles ne sont pas suffisantes, du moins pas pour les indivisions complexes corses.
Bien que l'article 2 soit très dérogatoire au droit commun, il répond à un véritable besoin. Sans cet assouplissement des règles, l'article 1 er serait privé d'effets. Une fois la propriété reconstituée, une fois les droits des différents indivisaires reconnus par des actes de notoriété acquisitive, la situation serait à nouveau bloquée en raison de l'impossibilité pour les indivisaires, souvent nombreux et issus de plusieurs générations, de gérer et plus encore de céder le bien, faute d'unanimité.
Cependant, comme l'ont révélé nos travaux, des détournements de la règle demeurent possibles. Par exemple, alors même qu'elles disposeraient de titres de propriété valables, certaines personnes de mauvaise foi pourraient s'adresser à un notaire pour qu'il établisse, en toute bonne foi, ignorant l'existence de ces titres, un acte de notoriété acquisitive. Ils bénéficieraient ensuite des règles assouplies de fonctionnement de l'indivision et pourraient contourner l'opposition ou le silence d'un indivisaire connu et identifié.
Par ailleurs, s'il présente un intérêt évident pour la Corse, ce texte ne devrait pas pouvoir s'appliquer à l'ensemble du territoire. J'ai donc déposé un amendement COM-2 qui règle ces deux problèmes tout en donnant pleine satisfaction aux Corses.
Quant à l'amendement COM-3, il concerne le droit local d'Alsace et de Moselle.
Dans le projet de loi « Justice du XXI e siècle », le Sénat et l'Assemblée nationale avaient adopté conforme un article modifiant la loi de 1884 concernant le renouvellement du cadastre, la péréquation de l'impôt foncier et la conservation du cadastre des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin pour rendre la prescription acquisitive applicable dans les départements d'Alsace et de Moselle. Or, cette mesure a été censurée comme cavalier législatif par le Conseil constitutionnel. Mon amendement a pour objet d'introduire cette disposition dans la proposition de loi que nous examinons, puisqu'elle traite de prescription acquisitive et de cadastre.
M. Philippe Bas , président . - Pour gagner du temps, notre rapporteur vient de présenter à la fois son rapport et ses amendements.
M. Michel Mercier. - À en juger par l'écart qui existe entre son titre et son contenu, ce texte me semble un peu hypocrite. Je vois mal en quoi il pourrait favoriser « l'assainissement cadastral » et résorber quelque « désordre » que ce soit, sauf à en créer de plus importants ! Notre commission a examiné toutes sortes de textes. Si l'un d'eux justifie l'adoption d'une question préalable, c'est bien celui-là !
En disposant que la possession vaut titre, le cinquième alinéa de l'article 1 er a pour principal effet de revenir sur la distinction majeure faite par notre droit entre biens immeubles et biens meubles, ainsi que sur le droit pratiqué dans notre pays depuis le haut Moyen Âge. Ce texte, c'est un peu la règle du Châtelet, lorsque les immeubles étaient adjugés à la bougie par les notaires royaux ! C'est le règne de la confusion.
S'il est réellement nécessaire de voter des dispositions spécifiques à la Corse, examinons un texte qui porte sur la Corse et non une proposition de loi à portée générale. Comme l'a suggéré le rapporteur, il vaudrait mieux reprendre l'amendement de Joseph Castelli et Jacques Mézard qui portait spécifiquement sur la Corse, plutôt que de bouleverser tout notre droit civil. Sans compter que l'issue d'un tel texte est tout sauf certaine.
Faire disparaître la distinction entre ces règles de propriété des immeubles et des meubles dans notre droit me paraît poser de véritables problèmes juridiques. Il n'est pas satisfaisant d'examiner ce sujet à toute vitesse...
M. Philippe Bas , président . - C'est précisément pourquoi notre rapporteur propose des procédures connues en matière immobilière, comme l'usucapion, et de mieux encadrer cette question.
Le désordre foncier en Corse est une réalité. La piste esquissée à l'Assemblée nationale, avec l'appui des notaires de Corse, ne peut être balayée d'un revers de main. Bien sûr, un certain nombre de précisions doivent être apportées : c'est ce que nous propose notre rapporteur.
M. Alain Vasselle . - On devrait écouter avec beaucoup d'attention les remarques très pertinentes de Michel Mercier sur le titre de la proposition de loi. Notre rapporteur a lui-même précisé que le texte visait à régler des problèmes limités à la Corse et non pas à l'ensemble du territoire.
Cela étant, considérer que le problème n'existe qu'en Corse me laisse dubitatif. En tant que maire d'une commune rurale, j'ai été confronté à plusieurs reprises aux revendications de particuliers qui entendaient obtenir la propriété de parcelles à la suite de la disparition de chemins communaux. En raison de la négligence de quelques collectivités locales, certains agriculteurs qui cultivaient ces espaces depuis plus de trente ans se les sont appropriés au motif que la prescription trentenaire les rendaient propriétaires de fait. Pourtant, aucun acte ne validait ce transfert de propriété. Il s'agissait bien, dans ces cas, de prescription acquisitive.
Selon moi, les difficultés ne se limitent pas à la Corse et peuvent parfaitement survenir dans n'importe quelle commune rurale en France.
M. Pierre-Yves Collombat . - Le problème ne se pose certes pas uniquement en Corse, mais nulle part ailleurs il n'a pris une envergure aussi exceptionnelle ! Près d'un tiers des propriétés, nous dit le rapporteur !
Si les règles que nous appliquons depuis le haut Moyen Âge n'ont pas permis de sortir de cette situation, il nous faut bien trouver une autre solution. Pour moi, ce texte constitue une première étape vers la résolution des difficultés. Par la suite, on pourra très bien l'améliorer et mettre fin aux abus s'il y en a.
Aborder ce sujet en le limitant strictement à la Corse, modulo le problème cadastral de l'Alsace et de la Moselle, me semble une bonne chose. Cette proposition de loi ne règlera pas tout, mais elle permettra un nettoyage cadastral efficace et facilitera la mise à plat complète de la situation foncière en Corse.
Le texte tel qu'il est modifié par les amendements de notre rapporteur me semble de nature à améliorer sensiblement les choses.
M. Alain Richard . - La situation foncière en Corse est embarrassante et exige d'être assainie. C'est pourquoi il convient de légiférer et de déroger temporairement aux règles applicables sur le reste du territoire, en limitant évidemment les effets de cette dérogation aux situations foncières qui le justifient.
Nous devons avoir pour seul objectif de reconstituer une connaissance et une assise juridique solide de la situation foncière dans ces deux beaux départements. La durée du régime temporaire doit être la plus réduite possible, mais il faudra vraisemblablement compter plusieurs décennies.
Appuyons-nous sur les procédures qui sont déjà en vigueur dans notre droit civil. C'est ce à quoi s'attache la proposition de loi, notamment dans sa version amendée par notre rapporteur.
Peut-on ou doit-on cantonner ces dispositions particulières et temporaires à la Corse ? Pour ma part, j'ai de grands doutes, car cette question touche aux principes élémentaires d'égalité et d'unité du droit français. La seule raison pour laquelle on pourrait déroger à ces principes tient à l'existence d'une situation foncière spécifique qui justifierait de ne traiter que le cas de la Corse.
Mes doutes portaient jusqu'à présent sur la véritable intention des auteurs. Le désordre foncier qu'ils invoquaient pour l'ensemble du territoire, servait-il de prétexte pour intervenir en Corse ? Ou, au contraire, ce désordre correspondait-il à la réalité dans d'autres zones du territoire ? S'il existe réellement un problème de biens sans maître ou sans propriétaire connu, même à un moindre degré que celui qui a été évoqué, le seul argument que l'on puisse imaginer pour contourner le principe d'égalité tombe.
En l'état actuel de nos travaux, j'incline à penser qu'il faudrait des dispositions applicables sur l'ensemble du territoire national. Cela étant, j'ai bien conscience que l'étendue de la dérogation mériterait alors une vigilance particulière de notre part. Par conséquent, je suis d'avis d'adopter une position prudente et d'aller dans le sens de notre rapporteur.
M. Jacques Bigot . - L'amendement relatif aux départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin éclaire le fait que notre droit n'est pas totalement uniforme sur le territoire national.
Il existe une spécificité en Alsace et en Moselle, comme en Corse. Cela étant, cette spécificité joue à l'inverse, car la loi du 31 mars 1884 concernant le renouvellement du cadastre, d'inspiration allemande, prévoit des règles très différentes des règles françaises : en France, la seule vocation du cadastre est de déterminer quels sont les redevables de l'impôt foncier ; en Allemagne, le cadastre détermine non seulement qui sont les redevables de l'impôt mais aussi qui sont les propriétaires. À cet égard, le système en Alsace et en Moselle est peut-être plus performant qu'ailleurs !
Dans le cadre de la législation allemande, la notion de prescription acquisitive ne pouvait donc pas exister. De ce point de vue, la loi de 1884 pose des problèmes aujourd'hui. C'est la raison pour laquelle nous souhaiterions que la prescription acquisitive de droit français puisse s'appliquer dans les trois départements d'Alsace et de Moselle. Encore fallait-il trouver le texte dans lequel faire figurer cette disposition. C'est pourquoi je tiens à remercier notre rapporteur pour son initiative.
EXAMEN DES ARTICLES
M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement COM-1 tend à rendre l'article 1 er moins bavard que la version adoptée par les députés. En prévoyant un dispositif limité à la Corse et temporaire, puisqu'il s'applique aux « actes de notoriété dressés et publiés avant le 31 décembre 2027 », il apporte une réponse aux observations soulevées par les uns et les autres.
L'amendement COM-1 est adopté.
M. André Reichardt , rapporteur . - Je le répète : sans l'assouplissement prévu à l'article 2, l'article 1 er serait privé d'effets. Pardonnez-moi cet anglicisme, mais je vous invite à adopter le « package » que forment les articles 1 er et 2.
M. Pierre-Yves Collombat . - Cet article est au moins aussi important que le précédent. En effet, c'est à cause de l'indivision que certains problèmes n'ont pas pu être réglés. Si on ne parvient pas à améliorer les règles de majorité applicables en matière d'indivision, on n'en sortira pas !
M. André Reichardt , rapporteur . - J'ai bien entendu les observations d'Alain Richard et c'est d'ailleurs avec beaucoup d'hésitation que j'ai élaboré ce rapport. Je suis d'autant plus favorable à l'idée de régler le problème pour la seule Corse que celui-ci est en passe d'être réglé pour les territoires ultramarins concernés.
M. Alain Richard . - Le Conseil constitutionnel s'est-il déjà prononcé sur le projet de loi Égalité réelle outre-mer ?
M. Philippe Bas , président . - Non, pas encore. Ce texte est en cours d'examen.
L'amendement COM-2 est adopté
M. Philippe Bas , président . - Les amendements COM-4, COM-5, COM-6 et COM-7 sont présentés par la commission des finances. Dans la mesure où cette dernière se réunit ce matin en présence de son rapporteur général, Albéric de Montgolfier, celui-ci ne peut pas être présent avec nous pour les présenter. Cependant, je me suis entretenu avec lui hier soir pour en savoir davantage.
La commission des finances s'interroge sur plusieurs points de constitutionnalité. C'est la raison pour laquelle elle a déposé des amendements sur des dispositions fiscales qui ont fait l'objet d'un accord unanime à l'Assemblée nationale, accord auquel le Premier ministre a également souscrit.
Néanmoins, Albéric de Montgolfier reconnaît que ces quatre amendements ne résolvent pas toutes les difficultés. Avec son accord, il a par conséquent été convenu de ne pas les adopter. Cela permettra d'approfondir la réflexion.
Les amendements COM-4, COM-5, COM-6 et COM-7 ne sont pas adoptés.
Article additionnel après l'article 5
L'amendement COM-3 est adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1
er
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M. REICHARDT |
1 |
Limitation dans l'espace et dans le temps du recours aux actes de notoriété acquisitive notariés comme fondement du droit de propriété |
Adopté |
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Article 2
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M. REICHARDT |
2 |
Assouplissement des règles de gestion des biens en indivision |
Adopté |
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Article 3
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M. de MONTGOLFIER |
4 |
Augmentation de l'exonération partielle de droits pour la première mutation à titre gratuit d'un immeuble suite à la reconstitution des titres de propriété |
Rejeté |
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M. de MONTGOLFIER |
5 |
Réduction de la durée de la prorogation de l'exonération partielle de droits de mutation lors de la première mutation à titre gratuit d'un immeuble suite à la reconstitution des titres de propriété |
Rejeté |
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Article 4
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M. de MONTGOLFIER |
6 |
Réduction de la durée de la prorogation de l'exonération partielle de droits de succession pour les immeubles situés en Corse |
Rejeté |
|
Article 5
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M. de MONTGOLFIER |
7 |
Suppression du rétablissement du dispositif d'exonération de droits sur les actes de partage de succession pour les immeubles situés en Corse |
Rejeté |
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Article additionnel après l'article 5 |
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M. REICHARDT |
3 |
Application dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin de la prescription acquisitive |
Adopté |