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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières

28 juin 2017 : Code des juridictions financières ( rapport - première lecture )

B. LE STATUT DES MEMBRES DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

L'ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 a modifié le statut des membres de la Cour des comptes (articles 3 à 6) et des chambres régionales et territoriales des comptes (articles 16 à 20).

Ces dispositions correspondent aux 1° et 2° de l'habilitation à légiférer par ordonnance (adaptation des règles régissant l'exercice de l'activité des magistrats et personnels des juridictions financières ; évolution de leur régime disciplinaire et des règles d'avancement ; modification des règles statutaires).

Deux mesures prévues par l'habilitation n'ont pas été reprises par le Gouvernement : la diversification du recrutement des magistrats de la Cour des comptes par la voie du tour extérieur (2° de l'article d'habilitation), d'une part, et la limitation de la durée de certaines fonctions juridictionnelles ou administratives exercées par les magistrats financiers en activité ou honoraires, d'autre part (4° de l'article d'habilitation).

Les membres des juridictions financières

Les membres des juridictions financières sont répartis en deux corps : celui de la Cour des comptes (218 magistrats en 2015) et celui des chambres régionales et territoriales des comptes (334 magistrats).

Ces corps sont eux-mêmes organisés à partir des grades hiérarchiques suivants :

Outre ces magistrats, la Cour des comptes s'appuie sur :

a) 45 experts désignés par le premier président de la Cour, agents contractuels issus du secteur privé et chargés de soutenir les magistrats financiers dans leurs fonctions de contrôle ;

b) 80 rapporteurs extérieurs, fonctionnaires et magistrats de l'ordre judiciaire détachés auprès de la Cour.

Les juridictions financières ont également recours à 423 vérificateurs (dont 69 à la Cour des comptes et 354 dans les chambres régionales et territoriales des comptes), agents majoritairement de catégorie A qui assistent les magistrats et les rapporteurs.

Source : commission des lois du Sénat, à partir du rapport annuel de la Cour des comptes de 2017, tome II (« L'organisation, les missions, le suivi des recommandations »)

1. Les dispositions statutaires communes à l'ensemble des juridictions financières

L'ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 a tout d'abord appliqué les « normes professionnelles » à l'ensemble des membres des juridictions financières (articles 3 et 16).

Par analogie avec la charte de déontologie, ces normes concernent désormais les magistrats financiers mais également les conseillers maîtres et référendaires en service extraordinaire, les rapporteurs extérieurs et les conseillers experts (actuels articles L. 120-4 et L. 220-5 du code des juridictions financières).

Les normes professionnelles des juridictions financières

Prévues par la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 201113(*), les normes professionnelles des juridictions financières sont définies par le premier président de la Cour des comptes, après avis du Conseil supérieur de la Cour des comptes et du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes (actuels articles L. 120-4 et L. 220-5 du code des juridictions financières).

À ce jour, environ trois cents normes professionnelles ont été élaborées. Elles précisent, à titre d'exemple, que le « magistrat rapporteur mène l'instruction en toute indépendance, impartialité et neutralité et instruit à charge et à décharge » ou encore que « les membres de la formation délibérante et le greffier gardent le secret des délibérations »14(*).

Par ailleurs, les articles 6 et 19 de l'ordonnance ont modifié le régime disciplinaire des magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes.

Juridiquement, un magistrat commettant une faute grave peut être immédiatement suspendu par l'autorité de nomination (dans le cas de la Cour des comptes) ou par le président du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes (dans le cas des chambres régionales et territoriales des comptes) lorsque deux conditions sont réunies :

- la faute du magistrat rend impossible, eu égard à l'intérêt du service, son maintien en fonction ;

- et l'urgence commande de prendre une telle décision.

Une fois le magistrat suspendu, l'autorité disciplinaire15(*) dispose de quatre mois pour se prononcer sur le fond du dossier.

Avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 13 octobre 2016, le magistrat suspendu devait être rétabli dans ses fonctions une fois ce délai arrivé à échéance et en l'absence de décision disciplinaire. Toutefois, la suspension provisoire était automatiquement prolongée si des poursuites pénales avaient été engagées contre le magistrat.

Les articles 6 et 19 de l'ordonnance sont plus protecteurs pour les magistrats suspendus : ces derniers peuvent désormais être rétablis dans leurs fonctions après ce délai de quatre mois, même en cas de poursuites pénales, si « les mesures décidées par l'autorité judiciaire ou l'intérêt du service n'y font pas obstacle ». À défaut de rétablissement dans leurs fonctions, les magistrats concernés peuvent être provisoirement affectés dans un emploi compatible avec les obligations du contrôle judiciaire auquel ils sont, le cas échéant, soumis, voire détachés d'office et à titre provisoire dans un autre corps ou cadre d'emplois.

L'autorité judiciaire et le Conseil supérieur de la Cour des comptes ou le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes sont informés des mesures prises à l'égard du magistrat concerné (actuels articles L. 124-13 et L. 223-9 du code des juridictions financières).

En cas de non-lieu, de relaxe, d'acquittement ou de mise hors de cause sur le plan pénal, l'intéressé est automatiquement rétabli dans ses fonctions.

Ce nouveau dispositif disciplinaire s'inspire de celui que les articles 26 et 27 de la loi « déontologie des fonctionnaires » du 20 avril 2016 ont prévu pour les agents publics et les militaires.

2. Les dispositions statutaires propres à la Cour des comptes

L'article 4 de l'ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 a modifié les conditions d'avancement des magistrats de la Cour des comptes.

Pour mémoire, leur carrière est organisée à partir de six grades : auditeur de 2ème classe, auditeur de 1ère classe, conseiller référendaire, conseiller maître, président de chambre, premier président (Cf. supra).

Les modalités de promotion des magistrats de la Cour au grade de conseiller maître ont été ajustées par l'ordonnance précitée, comme l'indique le tableau ci-après.

Promotion au grade de conseiller maître de la Cour des comptes

Clef de répartition

Conditions à remplir pour être promu

Droit en vigueur avant l'ordonnance n° 2016-1360

Ordonnance n° 2016-1360

2/3 des postes attribués aux conseillers référendaires

Avoir 12 ans de service dans le grade de conseiller référendaire

ou 17 ans de service comme magistrat de la Cour des comptes

Avoir 12 ans de service dans le grade de conseiller référendaire

1/18 des postes attribués à un magistrat de chambre régionale des comptes

. Avoir le grade de président de section ;

. Être âgé de plus de 50 ans et justifier d'au moins 15 ans de services publics effectifs

Reliquat (5/18) : tour extérieur

Avoir 45 ans accomplis

Source : commission des lois du Sénat

D'un point de vue formel, la notion de « vacance » de poste a été remplacée par celle de « nomination » pour les promotions aux grades de conseiller maître et de conseiller référendaire. Il s'agit, comme le rappelle le rapport de présentation de l'ordonnance, de s'adapter au vocabulaire de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (dite « LOLF »).

Enfin, la possibilité pour les agents de direction et les agents comptables des organismes de sécurité sociale d'être détachés auprès de la Cour des comptes a été supprimée (article 5 de l'ordonnance)16(*). D'après les auditions de votre rapporteur, cette disposition est d'ordre technique : la plupart de ces personnels des organismes de la sécurité sociale étant des contractuels et non des fonctionnaires, la notion de « détachement » ne leur est pas applicable. À l'inverse, la Cour des comptes pourra toujours les recruter en tant que contractuels.

3. Les dispositions statuaires propres aux chambres régionales et territoriales des comptes

L'article 18 de l'ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 a assoupli le régime de détachement et de mise en disponibilité des magistrats des chambres régionales et territoriales des comptes auprès des collectivités territoriales, établissements publics et organismes de leur ressort.

Comme l'a souligné notre collègue Catherine Tasca, le régime d'incompatibilité des membres des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) est « sans doute le plus restrictif qui existe parmi les différents corps de fonctionnaires »17(*). Avant l'ordonnance du 13 octobre 2016 précitée, il leur était formellement interdit d'intégrer une collectivité territoriale ou un organisme du ressort de la chambre à laquelle ils avaient appartenu au cours des trois dernières années.

Incompatibilités applicables aux magistrats de CRTC

(avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2016-1360)

Incompatibilités durant les fonctions

Incompatibilités
« à l'entrée »

Incompatibilités
« à la sortie »

-

Détachement et mise en disponibilité

Parlementaire national ou membre du Conseil économique, social et environnemental
(article L.O. 222-218(*))

Depuis moins de trois ans, dans le ressort de la CRTC :
- Parlementaire national ou candidat à ce mandat ;
- Directeur d'une collectivité territoriale ou d'un organisme soumis au contrôle de la CRTC ;
- Comptable public principal n'ayant pas reçu son quitus

(article L. 222-4)

Magistrats financiers souhaitant être détachés ou mis en disponibilité auprès d'une collectivité territoriale ou d'un organisme situés dans le ressort de la CRTC à laquelle ils ont appartenu au cours des trois dernières années
(article L. 222-7)

Parlementaire européen ou président d'un conseil régional ou départemental
(article L. 222-3)

Conjoint, partenaire de PACS ou concubin notoire :
- d'un député ou d'un sénateur dont la circonscription est située dans le ressort de la CRTC ;
- d'un président de conseil régional ou départemental de ce même ressort ;
- du maire d'une commune chef-lieu de département de ce même ressort ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre comprenant cette commune
(article L. 222-4)

 

Conseiller régional, départemental ou municipal dans le ressort de la CRTC à laquelle le magistrat appartient ou a appartenu depuis moins de cinq ans
(article L. 222-3)

Personne déclarée comptable de fait
(article L. 222-6)

Source : commission des lois du Sénat

Lors de l'examen du projet de loi « déontologie des fonctionnaires », notre collègue Alain Vasselle, rapporteur, avait déclaré qu'il n'était pas « opposé, par principe, » à un assouplissement des incompatibilités « à la sortie » des magistrats des CRTC mais que cela supposait un « temps de préparation supplémentaire »19(*).

Cette réforme a trouvé une justification supplémentaire avec la réorganisation en 2015 des chambres régionales et territoriales des comptes - en conséquence du redécoupage de la carte régionale20(*) - qui a élargi leur périmètre géographique21(*) et a donc réduit les possibilités de mobilité des magistrats.

L'ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 a ainsi permis à certains magistrats du siège22(*) des chambres régionales et territoriales des comptes d'être détachés ou mis à disposition auprès d'une collectivité territoriale, d'un établissement public ou d'un organisme de leur ressort (actuel article L. 222-7 du code des juridictions financières).

Pour prévenir tout risque de conflit d'intérêts, des garanties ont été prévues lorsque les magistrats du siège intègrent une structure située dans le ressort de la chambre à laquelle ils ont appartenu au cours des trois années précédentes :

- cette mobilité professionnelle n'est pas autorisée si les magistrats concernés ont participé au jugement des comptes, au contrôle budgétaire ou au contrôle de gestion de leur structure d'accueil23(*) ou lorsqu'ils se trouvent dans « une position de conflit d'intérêts » ;

- l'avis du collège de déontologie des juridictions financières est systématiquement requis.


* 13 Loi relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.

* 14 Le recueil de ces normes professionnelles est consultable à l'adresse suivante : http://www.ccomptes.fr/Nos-activites/Normes-et-deontologie.

* 15 Pour les magistrats de la Cour des comptes, l'autorité disciplinaire est l'autorité investie du pouvoir de nomination ou, pour l'avertissement et le blâme, le premier président (sur proposition du Conseil supérieur de la Cour des comptes dans les deux cas).

Pour les magistrats des chambres régionales et territoriales des comptes, le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes est compétent dans toutes les hypothèses.

* 16 Cette possibilité de détachement auprès de la Cour des comptes demeure toutefois pour les magistrats de l'ordre judiciaire, les fonctionnaires appartenant à un corps recruté par la voie de l'École nationale d'administration (ENA), les professeurs titulaires des universités, les administrateurs des postes et télécommunications, les fonctionnaires civils et militaires de même niveau de recrutement et les fonctionnaires des assemblées parlementaires.

* 17 Rapport n° 260 (2011-2012), fait au nom de la commission des lois du Sénat, sur le projet de loi relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, p. 125.

Ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.senat.fr/rap/l11-260/l11-2601.pdf.

* 18 Les articles mentionnés dans ce tableau sont tous issus du code des juridictions financières.

* 19 Rapport n° 274 (2015-2016) fait au nom de la commission des lois du Sénat, sur le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, p. 192-193.

Ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.senat.fr/rap/l15-274/l15-2741.pdf.

* 20 Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

* 21 Quinze chambres régionales et territoriales des comptes sont aujourd'hui réparties sur l'ensemble du territoire, dont deux outre-mer, contre vingt avant cette réforme (Cf. le décret n° 2015-1199 du 30 septembre 2015 modifiant les dispositions relatives au siège et au ressort des chambres régionales des comptes).

* 22 Cet assouplissement des règles de mobilité ne s'applique ni aux procureurs financiers ni aux présidents et vice-présidents des chambres régionales ou territoriales des comptes. La mobilité de ces magistrats vers une collectivité territoriale, un établissement public ou un organisme du ressort de leur chambre reste donc soumise à un délai de carence de trois ans.

* 23 Une interdiction comparable est prévue lorsque le magistrat a contrôlé une collectivité territoriale, un établissement public ou un organisme dont le représentant légal (maire de la commune, directeur de l'établissement public, etc.) est le même que celui de la structure susceptible de l'accueillir durant sa mobilité.